31/1993. (V. 21.) AB határozat
a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló bírói indítvány tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleményével - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 58. § (5) bekezdésének a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Győri Városi Bíróságon P. 22.321/1991., P. 22.408/1991., P. 22.332/1991. és P. 22.416/1991. szám alatt indult közigazgatási perekben feltárt tények szerint a felperesek - nemzetközi egyezmény alapján - a Cseh és Szlovák Köztársaságban dolgoztak. Munkaviszonyuk 1991. július 31-ével megszűnt, azóta munkanélküliek. Munkanélküli járadék iránti kérelmüket a megyei munkaügyi központ azzal az indokolással utasította el, hogy a kérelmezők nem rendelkeznek a munkanélküli járadék igényléséhez figyelembe vehető magyarországi munkaviszonnyal.
A városi bíróságnak a 13. sorszámú végzésben kifejtett álláspontja szerint a felperesek esetében a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Flt., a járadékra való jogosultság feltételeként, meghatározott tartamú munkaviszonyt kíván meg. Munkaviszony alatt az Flt. alkalmazásában - az 58. § (5) bekezdésének a) pontja szerint - kizárólag a magyar jog hatálya alá tartozó munkaviszonyt kell érteni.
A városi bíróság - az eljárást felfüggesztve - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (ABtv.) 38. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte. Az előterjesztés szerint az Flt. 58. § (5) bekezdés a) pontjának megszorító rendelkezése az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdését sérti, mert a munkanélküliek egy részét - köztük a felpereseket - az ellátásból kizárja.
II.
Az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány nem alapos.
1. Az Alkotmánybíróságnak - az ABtv. 38. §-ában szabályozottak alapján indult eljárásban - nem feladata annak eldöntése, hogy a rendes bíróság előtt folyamatban lévő ügy elbírálása során mely jogszabályt, vagy annak mely rendelkezését kell alkalmazni. A történeti tényállás megállapítása, a jogszabály és a tényállás egymásra vonatkoztatása, ezzel kapcsolatban a jogszabály értelmezése a bíróság feladata.
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatakor a jogszabály és az Alkotmány egymásra vonatkoztatott értelmezését végzi el.
Az elbírált esetben az előterjesztés tartalma alapján eldönthető kérdés kizárólag az, hogy az Flt. 58. § (5) bekezdésének a) pontja ütközik-e az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés rendelkezéseivel.
Annak eldöntése, hogy az indítványra okot adó bírói eljárások felpereseinek követelése egyébként megfelel-e a munkanélküli járadékra jogosító törvényi előfeltételeknek, a városi bíróság hatáskörébe tartozik.
2. Az Flt. 25. § (1) bekezdése értelmében munkanélküli járadék azt a személyt illeti meg, aki az a)-e) pontokban írt feltételeknek megfelel. A b) pont szerint a jogosultság egyik feltétele, hogy a munkavállaló a járulékfizetési kötelezettségének meghatározott időtartamig, de legalább 360 napig eleget tett.
Az Flt. 58. § (3) bekezdése - átmeneti rendelkezésként - úgy szól, hogy a hatálybalépést (1991. március 1.) követően munkanélkülivé vált munkavállalók munkanélküli járadékra való jogosultságánál a hatálybalépést követő négy évig - járulékfizetési időként - a munkanélkülivé válást megelőző négy éven belüli munkaviszony időtartamát kell figyelembe venni.
Az Flt. 58. § (5) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy e törvény alkalmazásában munkaviszonyon a magyar jog hatálya alá tartozó munkaviszonyt kell érteni.
3. Az Alkotmánynak az indítványban felhozott 70/E. § (1) bekezdése úgy szól, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány idézett rendelkezéseiből nem következik az, hogy minden (önhibáján kívül) munkanélküli állampolgárnak pusztán e ténynél fogva alanyi joga van munkanélküli járadékhoz (is).
A munkanélküli járadék az ellátáshoz való jog megvalósításának csak az egyik és nem kizárólagos eszköze.
Nem alkotmányellenes ezért, hogy az Flt. a munkanélküli járadékhoz való jogot előfeltételekhez, egyebek mellett járulékfizetés teljesítéséhez, az átmeneti időszakban pedig meghatározott idejű és a magyar jog hatálya alá tartozó munkaviszony fennállásához kötötte.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a bírói indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatban megfogalmazott elvi álláspontra figyelemmel rendelte el határozatának a hivatalos lapban való közzétételét.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleménye
A határozat a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 58. § (5) bekezdésének a) pontja és az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének második fordulata közti összefüggésben vizsgálja előbbi alkotmányellenességét.
Az Flt. támadott szakasza a panasz szerint az alkalmazó szervek szerint nem teszi lehetővé, hogy a nemzetközi egyezmény alapján Csehszlovákiában munkaviszonnyal rendelkezett felperesek, akiknek munkaviszonya 1991. július 31-vel megszűnt, munkanélküli járadékban részesüljenek.
Az Alkotmány hivatkozott fordulata szerint "a Magyar Köztársaság állampolgárai... önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Flt. megállapítja, hogy pusztán munkanélkülivé válásuk következtében magyar állampolgárok milyen feltételek mellett jogosultak munkanélküli járadékra. E járadék folyósításának egyik feltétele a támadott rendelethely szerint a magyar jog hatálya alá eső munkaviszony előzetes fennállott volta és előírt módon történő megszűnése. Bírói jogszabályértelmezés és nem alkotmányértelmezés kérdése, hogy a panaszosok jogviszonya e törvényhely alá vonható-e, tehát, hogy csupán munkaviszonyuk megszűnte alapján jár-e nekik munkanélküli járadék. Szűken értelmezve így akár az AB elutasító határozata is elfogadható lenne.
Ám nem kétséges, hogy az Alkotmánybírósághoz forduló Győri Városi Bíróságnak a gondja nem egyszerűen ez volt. Azt a bíróság nyilván meg tudja állapítani, hogy a munkanélküli járadékra nincs senkinek sem Alkotmányban rögzített alanyi joga, tehát az erről szóló jogszabály megállapíthatja a munkanélküli segélyre való jogosultság feltételeit.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének második fordulata viszont világosan kifejezett alanyi jogot létesít, minden magyar állampolgár javára: a megélhetéshez szükséges ellátásra való állampolgári jogot rögzíti, többek közt önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség esetére is.
Míg az Flt. a munkanélküli járadék összegét objektív előfeltételekhez köti, az alkotmányon alapuló ellátási jog a "megélhetéshez szükséges" mértéket alkalmazza. Ez szubjektív, esetenként eltérő, alkotmányos alapon nem rögzíthető mérvű ellátás. Vita esetén az ellátás folyósítására kötelezett intézmény, illetve a bíróság mérlegelési körébe tartozik.
Az Alkotmány 70/E. §-ban szereplő ellátás munkanélküliség esetén nem objektív mérték - előző munkaviszony - alapján jár, hanem annak szubjektív előfeltétele, hogy a munkanélküliség a panaszos hibáján kívül következett légyen be. Az ellátást folyósító, illetve a bíróság a hibátlanság előfeltételét is mérlegelni jogosult, az Alkotmánybíróság erre sem adhat az Alkotmány szövegén túlterjeszkedő magyarázatot.
Az Alkotmány a megélhetéshez szükséges ellátásról beszél. Az ellátást folyósító vagy nyújtó szerv tehát adott esetben jogosult vizsgálni, hogy a panaszosnak szüksége van-e megélhetéséhez ellátásra vagy annak kiegészítésére. Sok esetben erre nem lesz szükség, ha a panaszos vagyona, megtakarításai, egyéb kínálkozó munkalehetőség, házastárs jövedelme, nyugdíj vagy más vagyoni alap az ellátást egyébként a megélhetéshez szükséges mértékben biztosítja. Az ellátást folyósítani hivatott szerv, illetve a bíróság ezt az alkotmányos előfeltételt is vizsgálni jogosult.
Végül az Alkotmány nem írja elő, hogy ennek az ellátásnak milyen formában kell történnie. Csupán arra kötelezi az államot - arra viszont kötelezi, - hogy a társadalombiztosítás és egyéb szociális intézmények zárt rendszerével gondoskodjék róla, hogy az ellátásra Alkotmány alapján jogosultak ellátása valamilyen formában és a szükséges mértékben tényleg megtörténjék.
Ebből következik, hogy ha munka nélkül maradt magyar állampolgár munkanélküli járadékért folyamodik, és az ellátó szerv - esetleg a bíróság - úgy ítéli, hogy a munkanélküli járadékra jogosító feltételeknek nem felel meg, az eljáró szerv (a bíróság) egyúttal tájékoztatni köteles az állampolgárt arról is, hogy milyen szociális ellátás keretében oldható meg a megélhetéshez szükséges mértékig ellátása, és azért hova fordulhat. A vizsgált esetben az iratok szerint a panaszosok kaptak szociális segélyt, vitatható részükről esetleg az lehetne, hogy ez megélhetésükhöz elegendő-e. Ilyen tartalmú panaszukkal elutasítás esetén szintén joguk van bírósághoz fordulni, mert az állam valamelyik (társadalombiztosítási vagy szociális) ellátás keretében megélhetésüket, ha másképp biztosítva nincs, az Alkotmányból egyenesen levezethető kötelezettségei keretében, biztosítani tartozik.
Az állam nyilván jogosult az ilyen végső ellátás igénybevételét szabályozni. Jogosult az igénylő részére a "kárenyhítés" vagy az ellentételezés esetleges módjait előírni. De mindenképpen gondoskodnia kell arról, hogy magyar állampolgár, aki önhibáján kívül a megélhetéshez szükséges ellátását biztosítani nem tudja, ellátásban részesüljön.
Ha tehát adott ügyekben a Győri Városi Bíróság a jogszabályok értelmezésével azt állapítja meg, hogy a munkanélküli segélyre a panaszosok tényleg nem jogosultak, viszont egyébként ellátási igényük megállhat, ebben az értelemben adhat nekik alkotmányos jogaikról felvilágosítást.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró