3193/2014. (VII. 15.) AB végzés

bírói kezdeményezés visszautasításáról[1]

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és egyes gazdasági tárgyú jogszabályok módosításáról szóló 2013. évi CXXXV. törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. A Fővárosi Törvényszék - a Magyar állam és társai ellen jogalkotással okozott kár megtérítése iránt indított perben eljáró - bírája az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján a 28.P.25.388/2013 sz. per felfüggesztése mellett egyedi normakontroll eljárást kezdeményezett a szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és egyes gazdasági tárgyú jogszabályok módosításáról szóló 2013. évi CXXXV. törvényt (a továbbiakban: Tv.) érintően.

[2] A bíró az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, E) cikk (3) bekezdésének, M) cikkének, Q) cikk (2)-(3) bekezdésének, XIII. cikkének, XV. cikkének, XXIV. cikk (1) bekezdésének, XXVIII. cikk (7) bekezdésének sérelmére hivatkozással a Tv. egészének visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezte.

[3] Az Alkotmánybíróság által kibocsátott hiánypótlási felhívásra a bíró a Tv. és a folyamatban lévő bírósági eljárás kapcsolatát azoknak a kérdéseknek a felsorolásával foglalta össze, melyeket a kereset jogalapjának elbírálása során meg kell válaszolnia (pl. a magyar jog szerint van-e lehetőség jogalkotással okozott kár megtérítésére, amennyiben igen, a Tv. alaptörvény-ellenes-e, sérti-e a Tv. az uniós jogot, az uniós jog alapján felelősséggel tartozik-e az I. rendű alperes az uniós jog lényeges szabályait sértő jogszabály megalkotásáért, csak az állam tartozik-e kártérítési felelősséggel vagy az állam szervei, vállalkozásai is, ha a Tv. haszonélvezői voltak, érte-e kár a felpereseket, stb.). A bíró álláspontja szerint e kérdések megválaszolásához a Tv., illetve egyes rendelkezései alkalmazása szükséges, és "a bíró nem ragadhatja ki a törvényből annak egyes rendelkezéseit, mivel azok egymással szorosan összefüggnek, több kérdés csak a törvény egésze alkalmazásával, értelmezésével válaszolható meg".

[4] 2. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényi feltételeknek.

[5] Az Abtv. nem teszi lehetővé a bíró számára, hogy utólagos absztrakt normakontrollt kezdeményezzen, a bírói kezdeményezés nem actio popularis, hanem az egyedi - konkrét - normakontroll eljárás egyik fajtája, mellyel a bíró akkor élhet, ha "az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli [...]" [Abtv. 25. § (1) bekezdés]. Az eljáró bíró tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, melyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene). Ebből következően alapvető feltétel a támadott norma és a folyamatban lévő egyedi ügy közötti közvetlen összefüggés. Amennyiben a bírói kezdeményezés olyan jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést támad meg az Alkotmánybíróság előtt, mely az előtte folyamatban lévő (az Alkotmánybírósághoz fordulás miatt felfüggesztésre került) üggyel nem áll összefüggésben, annak elbírálása során nyilvánvalóan nem kerül alkalmazásra, akkor érdemi alkotmányossági vizsgálatnak nincs helye. A bírói kezdeményezéseket ugyanis az különbözteti meg az utólagos absztrakt normakontroll eljárástól, hogy ebben az esetben a támadott jogszabályt egy konkrét ügyben alkalmazni kell(ene).

[6] Az alkalmazandó jog megállapítása a rendes bíróság - a konkrét perben eljáró bíró - hatásköre, az Alkotmánybíróság általában tartózkodik attól, hogy e mérlegelésbe beavatkozzon. A bíró feladata és hatásköre ugyanis eldönteni, hogy mely jogszabályok és konkrét jogszabályi rendelkezések alapján, illetve alkalmazásával dönt a benyújtott kereset (előterjesztett vád) tárgyában. Ugyanakkor az Alkotmánybíróságnak alkotmányos funkciójával összefüggésben az Alaptörvényből és az Abtv.-ből fakadó kötelessége, hogy a bírói kezdeményezés törvényi feltételeinek a fennállását megvizsgálja, s azok nyilvánvaló hiánya esetében a kezdeményezést visszautasítsa (L. pl. 3112/2013. (VI. 4.) AB határozat, mely szerint az Alkotmánybíróság nem vizsgálja érdemben a bírói indítványt, ha a rendelkezések "konkrét ügyben történő alkalmazása [...] fogalmilag kizárt" (Indokolás [8]); a 33/2013. (XI. 22.) AB határozat ehhez hasonlóan a bírói kezdeményezés egyes elemeit azért utasította vissza, mert egyértelműen megállapítható volt, "a folyamatban lévő büntetőeljárásban a kifogásolt jogszabályi rendelkezések közül az ítélőtáblának nem mindegyiket szükséges alkalmaznia" (Indokolás [9])).

[7] Az Alkotmánybíróság a törvényben előírt formai és tartalmi feltételek fennállásának vizsgálatát nem mellőzheti. Tekintettel erre a bírói kezdeményezés csak akkor felel meg az Abtv. 25. § (1) bekezdésében foglaltaknak, illetve a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében írt követelményének, ha a bíró a támadott rendelkezések vonatkozásában előadja a vélt alaptörvény-ellenesség indokait, továbbá, ha indítványában kitér a megsemmisíteni kért normák és a folyamatban lévő bírósági eljárás konkrét kapcsolatára is. A bírói kezdeményezés mint normakontroll "egyedi vagy konkrét" jellege az absztrakt utólagos normakontrollhoz képest annyiban szűkebb, hogy az indítványozó bíró csak az ügyben alkalmazott jogszabályt támadhatja meg és részletesen meg kell indokolnia, hogy valóban kell azt az adott ügyben alkalmaznia. Csak ezzel biztosítható ugyanis a kezdeményezés egyedi - konkrét - normakontroll jellege.

[8] Az Abtv. 52. § (4) bekezdése szerint az alkotmánybírósági eljárás feltételeinek fennállását az indítványozónak kell igazolnia. Ebből következően, ha a kezdeményező bíró nem is állítja, hogy a támadott normát az ügyben alkalmazni kellene, vagy nem mutat rá az alkotmányellenesnek vélt norma és az egyedi ügy kapcsolatára oly módon, hogy az összefüggés az Alkotmánybíróság számára az indítvány tartalmából egyértelműen megállapítható legyen, az alkotmánybírósági eljárás lefolytatásának nincs helye.

[9] Az Abtv. 25. § (1) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban a fentieken túl az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja, hogy rámutasson a következőkre is. Az alkalmazandó norma megtámadásának a lehetőségét a bíró számára azért biztosítja a jogalkotó, hogy megakadályozható legyen, hogy a bíróság a döntését alaptörvényellenes norma alkalmazásával legyen kénytelen meghozni. Ennek megfelelően minden olyan anyagi jogi rendelkezés bírói kezdeményezés tárgya lehet, melytől a bíróság előtt fekvő egyedi ügy érdemi eldöntése függ, de olyan eljárási jogi normák is megtámadhatók, melyek ugyan nem közvetlenül az ügyet befejező bírósági döntés alapját képezik, de alkalmazásra kerülve a felek eljárási helyzetét lényegesen befolyásolják.

[10] Az Abtv. megfogalmazása kifejezetten lehetővé teszi, hogy az indítvány akár egy teljes jogszabályra vonatkozzon, amire elsősorban akkor kerülhet sor, ha a bíró megítélése szerint a szóban forgó jogszabály közjogi érvénytelenségben szenved. Nem kizárt továbbá az sem, hogy egy adott perben egy jogszabály egésze - minden rendelkezése - alkalmazásra kerüljön, erről azonban csak kivételes esetekben lehet szó. Egyes jogszabályi rendelkezések vélt alaptörvény-ellenességére történő hivatkozás egy teljes jogszabály megsemmisítésének kezdeményezéséhez viszont akkor sem elegendő, ha az egyedileg megjelölt rendelkezéseket a folyamatban lévő ügyben alkalmazni kell. Az ilyen indítvány a jogszabály egésze vonatkozásában nem felel meg sem a határozottság követelményének, sem a bírói kezdeményezésre vonatkozó előírásoknak.

[11] 3. Jelen ügyben a kezdeményező bíró a hiánypótlási felhívásra küldött válaszában megjelölte az általa a perben eldöntendő kérdéseket, azt állítva, hogy ezek elbírálása során a Tv. egésze alkalmazásra kerül. Az indokolás azonban általános jellegű, bizonyos kivételekkel nagyrészt az Alkotmánybírósághoz a Tv.-t érintően benyújtott alkotmányjogi panaszok szövegén alapszik. A bíró nem a saját eljárásában felmerülő alkotmányossági aggály(o-ka)t fogalmazott meg, - a kibocsátott hiánypótlási végzésben foglaltak ellenére - nem mutatta be, hogy a támadott jogszabály - esetleg annak egyes konkrét rendelkezései - milyen módon függenek össze a konkrét bírósági eljárással és döntéssel. Jelen ügyben az indítványozó bíró kifejezetten a Tv. egészének a megsemmisítését kérte, de a kérelem tartalma alapján az állapítható meg, hogy a per eldöntése során a támadott Tv. egésze nyilvánvalóan nem kerülne alkalmazásra.

[12] A kezdeményezés ezért nem felel meg az egyedi - konkrét - normakontroll indítvány Abtv. 25. § (1) bekezdésében írt, illetve a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésébe foglalt feltételeinek.

[13] Mindezek miatt a kérelem érdemi vizsgálatára nem kerülhetett sor, az Alkotmánybíróság az Abtv. 64. § c) és d) pontja alapján a bírói kezdeményezést visszautasította.

[14] Megjegyzi azonban az Alkotmánybíróság, hogy a jelen bírói kezdeményezés által felhívott alkotmányjogi panaszt a testület megvizsgálta, és a kérelem tárgyában 2014. június 30-án határozatot hozott [20/2014. (VII. 3.) AB határozat].

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[15] Egyetértek a határozat rendelkező részével, de mint a párhuzamosan elfogadott, másik határozat kapcsán is kifejtettem [3192/2014. (VII. 15.) AB határozat], nem tudom támogatni az indokolásnak azokat a részeit, melyek nem teszik elvi éllel nyilvánvalóvá, hogy az Alkotmánybíróság értelmezésében a bíráknak az eljárásuk közben alkalmazott jogszabályt csak azokban a jogszabályi rendelkezések vonatkozásában van lehetőségük megtámadni az Alkotmánybíróság előtt, melyeket ténylegesen alkalmaznak az előttük folyó ügy eldöntésére. Ez az értelmezés az Abtv. 25. § (1) bekezdésének szószerinti megfogalmazásához képest szűkítő értelmezést jelent, de a bírák törvényhez kötöttségének alaptörvényi rendelkezése, továbbá ehhez csatoltan a bírói funkció ellátásának politizálástól való elválasztása [26. cikk (1) bekezdés] csak ezt a szűkítő értelmezést teszi lehetővé az Alkotmánybíróság számára.

[16] Az elmúlt években többször megfigyelhető volt, hogy a majd háromezer hazai bíróból néhány tucat arra használta fel az előtte folyó eljárást, hogy nem a ténylegesen alkalmazott jogszabályi rendelkezést vagy rendelkezéseket támadta meg az Abtv. 25. § (1) bekezdésében adott felhatalmazásra hivatkozva az alkotmánybírói testület előtt, hanem az országgyűlési politikai küzdelmek érveit is hangoztatva a jogszabály egészét. Ezzel pedig a politikai demokráciákban bevett politikai küzdelmek bírói szférára áttevődése jön létre, mely rövid idő alatt átpolitizálhatja a bírói kart, és eltorzíthatja az igazságszolgáltatást. Az Alkotmánybíróság szűkítő értelmezése ennek szabhat gátat, és ezért nem tudom elfogadni a határozat indokolásának azokat a passzusait, melyek lebegtetik ebben a kérdésben ezt az értelmezést, és lehetővé teszik a politikai aktivitást kifejtő bírák számára, hogy ezekre hivatkozva továbbra is egész jogszabályokat támadjanak meg. Például: "Az eljáró bíró tehát csak azon jogszabály illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, melyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene)." (Indokolás 2. pont).

[17] A politikai aktivista bírák e megfogalmazásra támaszkodva továbbra is feljogosítva érezhetik majd magukat, hogy egész jogszabályokat támadjanak meg, és ezzel mintegy a mindenkori ellenzék szerepébe kerüljenek. Ami nem megy az országgyűlési erőviszonyok miatt a parlamentben, az így a bíró tárgyalótermekbe kerül át, mintegy "perlési politizálást" megvalósítva a valódi igazságszolgáltatás helyett.

[18] Párhuzamos indokolásomban a rendelkező részi döntésnek ezt az elvi alapját kívántam kiemelni, és az indokolás egyes részeiben az ezt lebegtető megfogalmazások problémájára rámutatni.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: III/885/2014.