8/1992. (I. 30.) AB határozat
a miniszterelnöknek az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a miniszterelnöknek az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján - dr. Kilényi Géza és dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés h) , i) és m) pontja, valamint a 30/A. § (2) bekezdése értelmezése alapján megállapítja, hogy a köztársasági elnök a kinevezési jogkörébe tartozó döntést ésszerű határidőn belül köteles meghozni, amely annak megállapításához szükséges, hogy a kinevezés alkotmányos feltételei fennállnak-e.
E határidő túllépése alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A miniszterelnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés h) , i) és m) pontja, valamint a 30/A. § (2) bekezdése értelmezését kérte "abból a szempontból, hogy az elnöki kinevezési jogkör gyakorlásához kötődike határidő". Az indítvány szerint "az elnöki döntés akárcsak hozzávetőleges időbeli korlátainak meghatározása nélkül adott esetben lehetetlenülhet a Kormány szándéka", a köztársasági elnök hallgatása révén - anélkül, hogy az elnök a kinevezés megtagadásának alkotmányos feltételeiről állást foglalt volna - ugyanolyan helyzet keletkezik, mintha megtagadta volna a kinevezést.
II.
1. Az Alkotmány a köztársasági elnök egyes jogköreinek gyakorlására kifejezetten határidőt szab (pl. 22. §, 26. §, 28. §, 19/C. §). Más jogkörökre vonatkozó rendelkezések nem tartalmaznak szabályt a joggyakorlás határidejéről. Ebből azonban nem következik sem az, hogy a köztársasági elnök jogkörének gyakorlása csak abban az esetben van határidőhöz kötve, ha a határidőt az illető jogkör szabályozása kifejezetten tartalmazza, sem az, hogy az elnök minden jogköréhez határidő tartozna. A köztársasági elnök alkotmányos jogállása alapján, és az egyes jogkörök sajátosságai szerint értelmezéssel eldönthető, hogy mely jogkörök alkotmányos gyakorlása követel meg határidőt. Az Alkotmányban kifejezetten szereplő, többnyire konkrét határidőkkel szemben a többi jogkörre vonatkozó határidőt nem lehet napok vagy hónapok szerint meghatározni. Ezekre nézve csupán általános és rugalmas szabály vezethető le az Alkotmányból. Kivételesen ilyen tipusú időmeghatározás is szerepel az Alkotmányban [19/C. § (3) bekezdés].
2. Az Alkotmány kifejezett rendelkezéssel háromféle határidőt állapít meg a köztársasági elnök döntésével kapcsolatban. Vannak olyan határidők, amelyeken belül a köztársasági elnöknek nem csupán joga, hanem kötelessége is valamely intézkedés megtétele. Így a választást követő egy hónapon belülre össze kell hívnia az Országgyűlés alakuló ülését; a törvényt tizenöt, bizonyos esetekben öt napon belül ki kell hirdetnie; a választásokat az Országgyűlés megbízatásának lejártától, feloszlásától vagy feloszlatásától számított három hónapon belüli időpontra ki kell írnia.
Más esetekben az Alkotmány olyan döntésre szab kifejezett határidőt, amelynek meghozatala az elnök belátásától függ, azaz nem kötelező. Például a köztársasági elnök az elfogadott törvényt - aláírás előtt - tizenöt napon belül visszaküldheti az Országgyűlésnek, vagy megküldheti az Alkotmánybíróságnak.
További határidők nem valamely intézkedés megtételére irányulnak, hanem az intézkedés előfeltételét vagy tartalmát illetően szabnak időbeli határt. Például a köztársasági elnök az Országgyűlés ülését legfeljebb harminc napra napolhatja el; vagy ha a Kormány megbizatásának megszűnése esetén az általa miniszterelnöknek javasolt személyt negyven napon belül nem választják meg, feloszlathatja az Országgyűlést.
Mindhárom esetben a határidőre vonatkozó szabály az államszervezet folyamatos működését szolgálja. Ez a cél nyilvánvaló ott is, ahol a köztársasági elnök intézkedése nem kifejezetten a folyamatosság fenntartására irányul, mint például a választások kiírása vagy az Országgyűlés összehívása esetén, hanem ahol az államszervezet mőködésébe tartalmilag avatkozik be. Ilyen intézkedés például az előzetes normakontroll indítványozása az Alkotmánybíróságnál, vagy hogy szükségállapot esetén "haladéktalan" tájékoztatással kell a köztársasági elnök rendkívüli intézkedéseit az Országgyűlés ellenőrzése alá helyezni. Az utóbbi intézkedésekre szabott határidők arra szolgálnak, hogy a köztársasági elnök rendkívüli közbelépése után az ügy előrelátható időn belül, illetve a lehető leghamarább visszakerüljön a normális körülmények közötti ügymenetbe, illetve az ügydöntő szervek hatáskörébe.
A határidő meghatározásának minden esetben megtalálható, döntő oka tehát az állam folyamatos működésének biztosítása. Az egyes jogkörök más jellemzői lényegtelenek a határidő szempontjából, az Alkotmány a legkülönbözőbb fajtájú és jelentőségű döntésekhez kapcsol határidőt.
Az államszervezet normális és folyamatos működtetése azonban más döntések esetében is ugyanolyan súlyú alkotmányos érdek és követelmény, mint ahol ezt az Alkotmány kifejezett határidővel biztosítja. Ha a jogkör az államszervezet folyamatos működéséhez kapcsolódik, nincs elvi indoka annak, ha egyes esetekben szerepel határidő az Alkotmányban, s máskor nem. Történeti oka van annak, hogy az alkotmányok legtöbbször a Parlamenttel kapcsolatban tartalmaznak határidőket az államfő intézkedéseire; leghamarább és legteljesebben ugyanis a törvényhozás önállósult az uralkodótól. Ma azonban a köztársasági elnök adott jogkörének kapcsolata valamely hatalmi ággal nem a határidő meglétét, hanem legfeljebb meghatározása módját befolyásolhatja. A határidő jellege viszont éppen ennyire függ gyakorlati meggondolásoktól is. (Ezért tér el az Alkotmány a napok szerinti határidőtűzéstől szükségállapot esetén. Ez indokolhatja a különbséget a törvény kihirdetése napokban meghatározott, illetve a nemzetközi szerződés megkötése rugalmas határideje között, noha e jogkörök jellege megegyezik.) Különbséget tenni tehát nem a kifejezetten határidőhöz kötött jogkörök és az összes többi, hanem azok között a jogkörök között kell, amelyeknél a határidőben cselekvés alkotmányos követelmény, illetve amelyeknél a kérdés ilyen felvetése nem lehetséges.
3. Vannak a köztársasági elnöknek olyan jogkörei, amelyekkel kapcsolatban értelmetlen lenne határidőről beszélni. Ilyen a státuszt meghatározó jogkör ["képviseli a magyar államot", 30/A. § (1) bekezdés a) pont]. Nem köthető határidőhöz az olyan jogkör sem, amelynek gyakorlása kizárólag az elnök belátásától függ, s amelyben ő a kezdeményező, feltéve, hogy a jogkör nem illeszkedik egyébként más szervek döntési láncolatába. Határidőtől függetlenek tehát az úgynevezett nem kötött jogkörök, ahol a döntés nem más szerv előterjesztése alapján történik, feltéve természetesen, hogy a jogkör gyakorlása nem kötelező. Például nincs határidőhöz kötve, hogy az elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésén, javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére, népszavazást kezdeményezhet [30/A. § (1) bekezdés e) , f) és g) pont].
Ahol a fenti három feltétel bármelyike is hiányzik, az államszervezet folyamatos működésének érdeke megköveteli a határidőt. Ezt az Alkotmányban kifejezetten előírt határidők példája is alátámasztja. A választások kitűzése például nem kötött jogkör, viszont az elnök jogszabályi határidőn belül köteles erre [30/A. § (1) bekezdés d) pont]. A törvényhozás láncolatának része a köztársasági elnöknek az a döntése, hogy a már elfogadott törvényt visszaküldi az Országgyűlésnek vagy megküldi véleményezésre az Alkotmánybíróságnak. Noha ez az elnöki döntés se nem kötött, se nem kötelező, mégis a törvény kihirdetési rendjét tereli más útra; s az államszervezet folyamatos és áttekinthető működése szempontjából indokolt, hogy a törvény sorsáról a kihirdetésre rendelkezésre álló időn belül döntés szülessék.
4. Az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdése a köztársasági elnök egyik alapvető feladatát jelöli meg ("őrködik az államszervezet demokratikus működése felett"). Ezt az egyes hatáskörök értelmezésénél alapul kell venni. Az Alkotmánybíróság továbbá megállapította, hogy a köztársasági elnök önálló politikai döntéseivel ennek a feladatának tesz eleget. (Önálló politikai döntés a köztársasági elnök olyan döntése, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt. A köztársasági elnöknek az Alkotmány olyan esetekben ad jogot önálló politikai döntésre, amikor az államszervezet működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek alhárítása az ő beavatkozását igényli.)
Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés - mint a köztársasági elnöki intézmény egyik alapvető feladata - nemcsak az elnök rendkívüli beavatkozási jogosítványai esetén szolgál az alkotmányértelmezés alapjául. Következik ebből a feladatból az is, hogy a köztársasági elnöknek hatásköri jogai gyakorlása során mindig figyelemmel kell lennie az egész államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe annak eljárási és technikai szempontjait is. Az "őrködés" nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának is. Az elnök döntése igen gyakran a döntést kezdeményező, illetve az azért politikai felelősséget viselő szerv jogkörének gyakorlásával kapcsolódik össze, úgy, hogy csak a két döntés együtt váltja ki a kívánt joghatást. Más esetben pedig az elnök kezdeményező aktusát más szervnek az elnököt is kötelező döntése követi. Az elnöki jogkörök beágyazódása a legfelsőbb állami szervek döntési mechanizmusába alapot ad a köztársasági elnök mások döntésével összefüggő jogosítványainak olyan értelmezésére, hogy azokat a köztársasági elnök bizonyos határidőn belül köteles gyakorolni akkor is, ha az Alkotmány szövege az illető jogkör gyakorlására sem kötelességet, sem határidőt nem ír elő kifejezetten. Ez az értelmezés a fentiek szerint az Alkotmány 29. § (1) bekezdésére épül. Emellett a jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. Ebből is levezethető, hogy a köztársasági elnök jogainak gyakorlása nem határidő nélküli - kivéve azokat a jogköröket, amelyekhez értelemszerűen nem rendelhető határidő. (Lásd fenn, 3. pont.)
5. A köztársasági elnök jogköre gyakorlására olyan határidőn belül köteles, amely a fenti elvi indokoknak megfelel. Ez a határidő egyrészt biztosítja az államszervezet folyamatos működését (tehát tekintettel van a döntési láncban résztvevők, illetve az egész államszervezet szempontjaira), másrészt szükséges és ésszerűen elegendő ahhoz, hogy az elnök megalapozottan döntsön (s ennyiben a köztársasági elnök szempontjaihoz is igazodik). Az Alkotmányban kifejezetten meg nem határozott határidő napok szerint értelmezés útján nem állapítható meg.
6. A köztársasági elnök kinevezési jogköre az Alkotmány értelmében kötött jogkör, a kinevezést nem a köztársasági elnök kezdeményezi, hanem törvényben meghatározott más szerv. A bírák kinevezését kivéve, a kinevezéshez miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzés szükséges, illetve a minisztereket a köztársasági elnök a miniszterelnök javaslatára nevezi ki. A kinevezésekért a politikai felelősséget a Kormány, a bírák kinevezéséért pedig az előterjesztő viseli. Az elnök kinevezési jogköre tehát mindig beleágyazódik más - a döntésért felelős - szervek döntéshozatalába. Kinevezési jogkörét a köztársasági elnöknek az előterjesztéstől számított ésszerű határidőn belül gyakorolnia kell: vagy alá kell írnia a kinevezési okmányt, vagy pedig nyilatkoznia kell a kinevezés megtagadásáról.
Kinevezési jogköre gyakorlása során az elnöknek egyeztetnie kell azt a két kötelezettségét, amelyek mindegyike az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésből, mint elnöki feladatból folyik. Egyrészt a kinevezésről indokolatlan késedelem nélkül döntenie kell, különben az államszervezet érintett hatalmi ágainak demokratikus működését akadályozná; másrészt kellő időre van szüksége ahhoz, hogy eleget tehessen a kinevezési jogkörrel kapcsolatos garanciális feladatának. Ez utóbbi révén a köztársasági elnök kinevezési aktusa nem puszta formalitás, s az arra nyitva álló határidő sem pusztán az aláírás hivatali lebonyolításához szükséges idő. A kinevezési jogkör gyakorlása alkotmányosságához megkívánt "ésszerű határidő" formulája mindkét szempontra vonatkozik, s azokat egyezteti.
A kinevezési jog gyakorlásával kapcsolatban a 48/1991. (IX. 26.) AB határozat a következőket állapította meg. "A köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli, hogy az ahhoz jogszabályban előírt feltételek nem teljesültek. Ezen kívül csak akkor alkotmányos a kinevezés, illetve a jóváhagyás megtagadása, ha a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági elnök a kinevezésnél kizárólag a személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig kizárólag a mindenkori előterjesztés tartalmát vizsgálhatja felül."
A köztársasági elnöknek tehát akkor kell megtagadnia formai okból a kinevezést, ha "észleli" a jogszabályi feltételek hiányát. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés feladata nem arra kötelezi az elnököt, hogy minden előterjesztés jogszerűségének ügyében kiterjedt és részletekbe menő vizsgálatot folytasson, hanem hogy a nyilvánvaló vagy egyébként tudomására jutott jogsértések esetén fellépjen. Az "ésszerű határidő" az ahhoz szükséges időtartam, hogy a köztársasági elnök e jogi kötelességének eleget tehessen.
Hasonlóképpen nem köteles a köztársasági elnök minden kinevezési javaslat esetén kideríteni, fennálle annak veszélye, hogy a kinevezendő személye súlyosan megzavarná az államszervezet demokratikus működését. Csak ha a tényekből következően alapos oka van ilyen feltételezésre, köteles az elnök ennek utánajárni, s megbizonyosodni, hogy gyanúja megalapozotte. Ha olyan személy kinevezésére szóló javaslat kerül a köztársasági elnök elé, akinek kinevezése súlyosan megzavarná az államszervezet demokratikus működését, ez önmagában is a demokratikus államszervezet működésének fogyatékossága. Ennek kiküszöbölése, s a felelősség megállapítása érdekében a minél gyorsabban meghozott döntés az "ésszerű".
A fenti szempontok figyelembevételével is csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy adott esetben mi az ésszerű határidő.
7. Az Alkotmány 31. § (4) bekezdése és 31/A. §-a szerint a köztársasági elnök jogilag felelős azért, ha tisztsége gyakorlása során szándékosan megsérti az Alkotmányt vagy valamely más törvényt.
A köztársasági elnök köteles az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés h) , i) és m) pontjában, a 32/D. § (2) bekezdésében, a 33. § (4) bekezdésében és a 48. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott kinevezési jogkörében a kinevezési javaslat előterjesztésétől számított ésszerű határidőn belül döntést hozni. E kötelezettség szándékos megsértéséért a köztársasági elnök jogi felelősséggel tartozik.
Az alkotmányos határidő meghatározásánál a kinevezési döntés hivatali lebonyolításához szükséges időt, valamint azt az időt kell figyelembe venni, amely a javaslat jogszabályi feltételei megtartásának, illetve -rendkívüli esetben - a kinevezés tartalmi okból való megtagadása megalapozottságának vizsgálatához az e határozatban kifejtettek szerint szükséges.
Nem vonható az "ésszerű határidő" fogalmába az olyan idő, amelynek során nem folyik vizsgálat, vagy olyan tárgyban folyik, amely nem tartozik sem a kinevezés jogi feltételeihez, sem a személyre tett javaslat tartalmához. Az előterjesztőre, illetve az elnök aktusáért felelősséget viselő ellenjegyzőre tartozik annak eldöntése, hogy a kinevezés mikor esedékes. Az elnök a már megindult kinevezési folyamatba kapcsolódik bele. A kinevezés célszerűsége, esedékessége, a betölteni kívánt tisztséghez tartozó jogosítványok vizsgálata kívül esik a köztársasági elnök kinevezési jogkörén. Az indokolatlan késlekedés - ideértve a köztársasági elnök hatáskörén kívüli körülmények vizsgálatára fordított időt is - az ésszerű határidőn belüli döntésre vonatkozó kötelezettség megszegésének minősül.
Dr. Kilényi Géza és dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye
A köztársasági elnök kinevezési jogkörét a Kormány előterjesztésére, miniszteri ellenjegyzés mellett gyakorolja. A kinevezési hatáskörre vonatkozó alkotmányi rendelkezés értelmezéséről szóló 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz fűzött különvéleményünket fenntartjuk.
Szükségesnek tartjuk ismételten kifejteni azon álláspontunkat, mely szerint az Alkotmány megosztott hatáskört hozott létre a Kormány és a köztársasági elnök (az előterjesztő, a köztársasági elnök és az ellenjegyző) között. Ennek lényege az, hogy a résztvevők egyike sem dönthet kizárólagosan, azaz közöttük konszenzusnak kell létrejönni.
Az Alkotmánynak e határozatban foglalt értelmezése a köztársasági elnök kinevezési jogkörét a Kormány előterjesztésének alkotmányossági ellenőrzésére szűkíti le. Az Alkotmány ezzel szemben a kinevezést a köztársasági elnökre bízza, és e jogkört a Kormány előterjesztési jogával és ellenjegyzésével korlátozza. Ebből következik az is, hogy a köztársasági elnök kinevezési jogköre gyakorlása során nemcsak az előterjesztés alkotmányszerűségét, hanem annak minden vonatkozását vitzsgálhatja.
Egyetértünk azzal, hogy a konszenzus alapján a kinevezésnek az ország kormányozhatósága, az állami feladatok ellátása érdekében ésszerű határidőn belül kell létrejönnie. Ennek alkotmányos biztosítékát a Kormány Parlamentnek való felelőssége és a köztársasági elnöknek az Alkotmány 30/A. §-ában meghatározott jogi felelőssége jelenti.
A konszenzusteremtés módjáról és határidejéről az Alkotmány nem rendelkezik. Így a kialakult ellentmondás a döntésben résztvevők jobb együttműködésével vagy az Alkotmány módosításával oldható fel, de semmiképpen nem tekinthető az alkotmányértelmezés tárgykörébe tartozó kérdésnek.