61/1994. (XII. 24.) AB határozat

Budapest Főváros IV. kerület, Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének - a nem lakás céljára szolgáló építmény- és telekadó bevezetéséről szóló - 5/1992. (IV. 1.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület, Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének - a nem lakás céljára szolgáló építmény- és telekadó bevezetéséről szóló - 5/1992. (IV. 1.) számú rendelete 3. §-a, 4. §-a (2) bekezdésének b) pontja, 9. §-ának (2)-(3) bekezdése, 11. §-ának (3) bekezdése, valamint 12. §-a alkotmányellenes. Ezért e jogszabályi rendelkezéseket 1995. március 31-i hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság felhívja Újpest önkormányzati képviselő-testületét arra, hogy a megsemmisített önkormányzati rendeleti előírások pótlására 1995. március 31-ig hozzon új, az alkotmányosság követelményeinek megfelelő rendelkezéseket.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. Újpest önkormányzati képviselő-testülete 1992-ben építményadó és telekadó bevezetéséről döntött. Rendeletét időközben négy alkalommal módosította.

A hatályos rendeletnek (a továbbiakban: Ör.) a határozat rendelkező részében felsorolt előírásait a köztársasági megbízott alkotmánysértőnek minősítette. Érvelése szerint:

- Az Ör. 3. §-a egyes törvényi adómentességeket szó szerint átvesz a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 13. §-ából, más törvényi adómentességeket viszont teljesen mellőz, a helyi adómentességeket pedig félreérthetően általános fogalmakban fejezi ki, megsérti ezért a Htv. 13. § e) , illetve h) pontjában foglalt előírásokat;

- az Ör. 9. § (2)-(3) bekezdése és a 11. § (3) bekezdése ugyancsak megszorított és hiányos tartalommal alkalmazza a Htv.-nek a telekadó fizetése alól mentességet biztosító 19. § c) pontjában, illetve a Htv. 22. § a) pontja második fordulatában meghatározott rendelkezéseket;

- az Ör. 12. §-a nem tartalmazza a Htv. 19. §-ában kötelezően előírt telekadó-mentességek mindegyikét.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint önkormányzati rendelet "nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." Az Ör. említett rendelkezései pedig ellentétben állnak a Htv.-nek - ugyancsak idézett - szabályaival. Ezért a köztársasági megbízott - miután a jogsértés megszüntetésére adott felhívását az önkormányzat nem teljesítette - az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek felülvizsgálatát és megsemmisítését.

2. A köztársasági megbízott kezdeményezése megalapozott.

2.1. Nincs jogszerű akadálya annak, hogy a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabálynak a saját rendeletébe illeszthető előírásait - szó szerint - átvegye. Az sem törvénysértő, ha a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabály előírásait nem ismétli meg. A magasabb szintű jogszabályi rendelkezések ugyanis - akár a szó szerinti átvétellel, akár alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztés nélkül - önmagukban is érvényesek. A vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás azonban homályos, megtévesztő és félrevezető. Márpedig a jogszabályokat - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (2) bekezdése szerint "világosan és közérthetően kell megszövegezni." Az adott esetben az Ör. olyan mértékű jogbizonytalanságot idézett elő, hogy az nem csupán a Jat. idézett rendelkezésével, hanem az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság követelményével is ellentétes.

Az Ör. preambulumában - több jogszabály mellett - hivatkozik a Htv.-ben az önkormányzatoknak adott felhatalmazásra is. A 3. és a 12. §-a fogalmazásából pedig, amely így kezdődik: "Mentes az adó alól:" és ezt követően hat, illetve két mentességi esetet jelöl meg, az adóalany, de még a hivatásos jogalkalmazó is okkal következtethet arra, hogy a szabályozás az összes mentességeket hiánytalanul felsorolja.

Az önkormányzat a Jat. követelményének megfelelő szövegezési megoldást választhat akként, hogy a törvényi mentességek idézése után a helyi mentességeket sorolja fel, de úgy is, ha csak utal a Htv.-ben adott mentességekre és további tételesen megfogalmazott helyi mentességeket iktat a rendeletébe. Mivel azonban az Alkotmánybíróság a jogszabályokban szerkesztési és szövegezési módosításokat nem tehet, az alkotmányellenesnek észlelt Ör.-beli szabályokat az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján megsemmisítette. Az Ör. 3. §-ának újrafogalmazásakor pontosítani - vagy az értelmező rendelkezések között definiálni - lehet a köztársasági megbízott által jelzett félreérthetően általánosító fogalmakat is.

2.2. Az Ör. 4. § (2) bekezdés b) pontja úgy rendelkezik, hogy ha az építmény valamennyi tulajdonosa írásos megállapodást köt és azt az adóhatósághoz benyújtja, akkor tulajdoni része arányától függetlenül is lehet adóalany. Ez a rendelkezés kirekeszti a szabályozásból az építményt terhelő vagyoni jog gyakorlóját, akinek pedig a Htv. 12. § (1) bekezdése az állagtulajdonossal azonos jogosultságot ad. E fogyatékosság miatt az Alkotmánybíróság az Ör.-nek ezt a rendelkezését is megsemmisítette.

2.3. Az Ör. 9. § (2) bekezdése adókötelessé teszi azt a beépített telket is, amelyen az övezeti besorolástól eltérő építmény van. A (3) bekezdés e szabály alól kivételt enged meg akkor, ha az építmény lakás céljára szolgál, s az eltérés az építési engedély megadása utáni övezeti átsorolás miatt alakult ki. A Htv. 19. § c) pontja viszont adómentességet biztosít minden, az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a rendezési tervben előírt, ennek hiányában az önkormányzat által megállapított mértéket meghaladó - földrészletre. Az Ör. 11. §-a három bekezdésben differenciáltan adja meg a telekadó mértékeket. A (3) bekezdés azonban nincs tekintettel a Htv. idézett 19. § e) pontjában előírt arra a rendelkezésre, amely szerint az adómentesség abban az esetben is fennáll, ha a telken az övezeti besorolástól eltérő építmény van. Mivelhogy az Ör. ezen alpontban említett szabályai ütköznek a Htv. 19. § c) pontjának előírásaival, az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (2)-(3) bekezdését és 11. § (3) bekezdését is megsemmisítette.

A köztársasági megbízott hiányolja a 11. §-ból a mezőgazdasági művelés alatt álló telek után járó adómérték meghatározását. Ha Újpest közigazgatási területén nincsen az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona értékkel nyilvántartott és ténylegesen is mezőgazdasági művelés alatt álló telek, akkor a nem létező helyzetre felesleges szabályt adni. Ha azonban van a kerületben ilyen telek, a 2.1. alpontban kifejtettek figyelembevételével az adómértéket meg kell határozni.

3. Az Ör. kifogásolt szakaszainak és bekezdéseinek alkotmányellenessége [az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköző volta] lényegileg a Jat. világos fogalmazást és közérthető szövegezést előíró rendelkezésének a megszegéséből, a vegyes jogszabály-szerkesztési szabályok megtévesztésre alkalmas szövegezéséből, illetve a Htv. egyes rendelkezéseinek pontatlan alkalmazásából következik. Az alkotmányellenes rendelkezések visszamenőleges hatályú, vagy akár csak e határozat közzétételével egyidejű megsemmisítése azonban jogbizonytalansággal járna. Egyrészt esetleg nem is alkotmánysértő jogviszonyokat bolygatna meg, másrészt időlegesen - addig ameddig a képviselő-testület új rendelkezéseket nem hozna - nem lehetne érvényesíteni az önkormányzatoknak a Htv. által biztosított jogszerű többlet-adómentességet megengedő jogosítványait sem. Ezért az Alkotmánybíróság - élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésében adott lehetőséggel - az Ör. alkotmányellenes rendelkezéseit 1995. március 31-i hatállyal semmisítette meg, egyben kötelezte a képviselő-testületet arra, hogy ugyanaddig az időpontig alkosson a megsemmisített önkormányzati rendelkezések pótlására új, az alkotmányossági követelményeknek megfelelő rendeletet.

Ha a képviselőtestület az újonnan meghozandó rendeletében - akár a megsemmisített rendelkezések pótlásaként, akár egyéb okból - a már bevezetett adómértékeket vagy azok valamelyikét esetleg növelni kívánja, ezt csak 1995. január 1-jei hatállyal teheti meg. Alkotmányos követelményt tartalmaz ugyanis a Htv. 6. § a) pontjában foglalt előírás, mely szerint "az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit."

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró