BH 2014.6.198 Az önkormányzat adórendelet megalkotásakor élvezett szabadsága nem terjed ki arra, hogy az adó alanyi körét és az adótárgy fogalmát a helyi adóról szóló törvényi szabályoktól eltérően, akár kedvezőbben határozza meg [1990. évi C. tv. 2. §, 4. §, 17. §].

Kapcsolódó határozatok:

Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K.26986/2013., Kúria Köf.5066/2013/4. (*BH 2014.6.198*)

***********

I.

[1] A Vas Megyei Kormányhivatal jogerős közigazgatási határozatával 19 ingatlan után, a 2012. adóévben összesen 26 687 800 forint telekadó megfizetésére kötelezte a felperest. A telekadóval érintett ingatlanok külterületen terültek el, de Szentgotthárd Város Önkormányzatának képviselő-testülete (a továbbiakban: érintett önkormányzat) 2011-ben több felperesi ingatlan esetében is kezdeményezte azok belterületbe vonását.

A felperes keresettel kérte a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát, amelyben egyéb kereseti kérelmei mellett vitatta, hogy telekadó-fizetési kötelezettsége 2012. január 1-jével beállt volna.

[2] Az érintett önkormányzat a telekadóról szóló 19/2011. (VI. 1.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. §-ában "az önkormányzat illetékességi területén lévő, beépítetlen belterületi földrészlet"-et tette adókötelessé. Az Ör. hivatkozott rendelkezését 4/2012. (I. 26.) számú önkormányzati rendeletével 2012. január 27-i hatálybalépéssel módosította. A módosítás értelmében "[a]dóköteles minden, az Önkormányzat illetékességi területén lévő, a helyi adókról szóló 1990. évi C. tv. 52. § 16. pontjában meghatározott feltétel szerinti telek".

[3] A perben eljáró bíró a per tárgyalásának felfüggesztése mellett a Kúriához fordult és kezdeményezte az Ör. 2011. november 30. és 2012. január 27. közötti időben hatályos szövege törvényellenességének megállapítását, valamint perbeli alkalmazásának kizárását. Utalt arra, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 2011. no­vember 30-ától hatályos 17. §-a a telekadó esetében az adótárgyat - szemben a megelőzőleg hatályos "beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek)" fogalommeghatározással - "az önkormányzat illetékességi területén lévő telkek"-ben jelölte. A Helyi adó tv. 52. § 16. pontja emellett definiálta a "telek" fogalmát. Mivel az érintett önkormányzat csak 2012. január 27-i hatállyal módosította ennek megfelelően az Ör. telekfogalmát, ezért 2011. no­vember 30. és 2012. január 26. között az adótárgy tekintetében a Helyi adó tv. 17. §-a sértően törvényellenes volt. A bíró álláspontja szerint a Helyi adó tv. 2. és 6. §-a értelmében az önkormányzati jogalkotónak nincs mozgástere az adótárgy Helyi adó tv.-től eltérő meghatározására, ezért az érintett önkormányzat által megalkotott Ör. 1. §-ának törvénysértése az Ör. módosításáig fennállt.

[4] Az érintett önkormányzat állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte. Arra hivatkozott, hogy a Helyi adó tv. 6. §-a az önkormányzatoknak kellő mozgásteret biztosít arra, hogy az adómegállapítás feltételeit - az évközi, az adóalanyok adóterheit nem súlyosbító módosítást leszámítva - meghatározza. Az önkormányzat döntési kompetenciájába, jogalkotói mérlegelésébe beletartozik az is, hogy a központi jogalkotás által megadott keretek között az adó tárgyát szűkebben határozza meg, mert a többe benne foglaltatik a kevesebb jogalkotói jogosultság is. Az eljárás tárgyát képező rendeleti szabály pedig éppen ezt tette: a Helyi adó tv. 2011. november 30-tól hatályos 17. §-ával szemben csupán a beépítetlen belterületi ingatlanokat tette adókötelessé, a külterületi ingatlanok 2012. január 26-ig nem képeztek adótárgyat. Ezzel az érintett önkormányzat területén élő és működő adóalanyokra nézve állapított meg kedvezőbb szabályt.

II.

[5] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése "a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között" hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint "[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot".

[6] Az önkormányzat szabadságában áll annak eldöntése, hogy bevezet-e helyi adót avagy sem, de az adórendelet megalkotásakor nem léphet túl a törvényi felhatalmazás keretein sem az anyagi jogi, sem pedig az adókivetéshez-adóbeszedéshez kötődő eljárási tárgykörök szabályozásakor. A jelen eljárásban törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör. törvényi felhatalmazás alapján megalkotott jogszabály. Ezért az érintett önkormányzat a Helyi adó tv. rendelkezései­nek szem előtt tartásával kellett megalkotnia és a módosuló törvényi szabályokhoz igazítania rendelete rendelkezéseit. Csak az olyan önkormányzati jogszabály illeszkedik a jogrend egészébe, amely nem ütközik magasabb szintű jogszabályokba.

[7] A Kúriának a bírói kezdeményezés alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Helyi adó tv. telekadónemben meghatározott adótárgya olyan keretszabály-e, amelyet e kereteken belül az önkormányzati jogalkotó adópolitikájának megfelelően szabályozhat, avagy az adótárgy törvényi szabályai eltérést nem engedő, kógens rendelkezések.

[8] A Helyi adó tv. általános rendelkezései között, az 5. §-ban meghatározza az önkormányzatok által kivethető adók jellegét. Eszerint az önkormányzat rendeletével vagyoni típusú, kommunális jellegű, továbbá helyi iparűzési adó bevezetésére jogosult. A 4. § a különböző adók esetében az adókötelezettséget vagyonhoz, vagyoni értékű jogokhoz, gazdasági tevékenység gyakorlásához, valamint nem állandó lakoskénti tartózkodáshoz köti - ezzel rögzíti a lehetséges adótárgyak körét. A 2. § értelmében "[a]z önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki". A Helyi adó tv. további általános rendelkezései azt a mozgásteret jelölik ki, amelyben az önkormányzati jogalkotó az adókötelezettség feltételrendszerének kialakításakor mérlegelhet: amelyben a helyi adót mint eszközt használhatja gazdasági, szociális, társadalmi, politikai és egyéb - alkotmányos, legitim - céljai elérése érdekében. Ezt a mozgáskört adja meg a 6. § a jogalkotási szabadság terjedelmét illetően, illetve a 7. § a kifejezett korlátok meghatározásával.

[9] A Helyi adó tv. hivatkozott rendelkezéseiből az a következtetés adódik, hogy az önkormányzatok Alaptörvényben rögzített jogalkotási jogköre csak ezen törvényi korlátok között, a jogalkotói szabadság felismert és megtartott korlátai között érvényesülhet. Azon kérdésekben, ahol a törvény mozgásteret nem ad, ott a zsinórmérték maga a törvényi szabály (felhatalmazás). Az önkormányzat választási lehetősége ilyenkor annak eldöntésében áll, hogy megalkotja vagy sem az adott típusú adóra vonatkozó rendeletet.

[10] A Helyi adó tv. nem ad mozgásteret, döntési alternatívát az önkormányzatok számára az adóalanyok és az adótárgyak tekintetében. A Helyi adó tv. 2. §-a kógens szabály, amelyből az következik, hogy az adó alanya és az adó tárgya az önkormányzati rendeletben a törvényi szabályokhoz igazodhat csupán. Az önkormányzat nem érvényesítheti adópolitikáját oly módon, hogy a Helyi adó tv.-ben meghatározott adótárgyak között "válogat". Hasonló álláspontot fogalmazott meg a Kúria 5051/2013/4. számú határozatában is.