1531/B/1991. AB határozat

Csoma Község Önkormányzatának a helyi adókról szóló - módosított 2/1991. (II. 28.) számú rendeletének eredeti 22. §-a alkotmányellenességéről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt indított eljárásban meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csoma Község Önkormányzatának a helyi adókról szóló - a 7/1992. (XII. 30.) számú rendeletével módosított - 2/1991. (II. 28.) számú rendeletének eredeti 22. §-a alkotmányellenes volt, ezért annak konkrét esetben: a Kaposvölgye Mezőgazdasági Termelőszövetkezet (Nagyberki) telekadójának megállapítására vonatkozó alkalmazhatóságát hatályba lépése napjától, azaz 1991. március 1-jétől hatályát vesztéséig, azaz 1992. december 31. napjáig terjedő időszakra megtiltja.

Az Alkotmánybíróság az eredeti önkormányzati rendelet 19. § (3) bekezdése, 28-29. §-a és 32-33. §-ai alkotmány- illetve törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. A Nagyberki községben székhellyel bíró mezőgazdasági termelőszövetkezet (továbbiakban: MGTSz) 13 külön helyrajzi számon - kertként, mezőgazdasági és vegyes művelésű ingatlanként, illetve útként nyilvántartott, részben közművesített - 24 hektár 5477 négyzetméter terjedelmű - Csoma község közigazgatási területéhez tartozó - beltelki telekegység tulajdonosa.

2. Csoma község önkormányzati képviselő-testülete megalkotta - és 1991. március 1-jével hatályba léptette - a helyi adókról szóló 2/1991. (II. 28.) számú rendeletét (továbbiakban: Ör). Később a képviselő-testület 7/1992. (XII. 30.) számú rendeletével - 1993. január 1-jei hatállyal - számos helyen módosította eredeti rendeletét (továbbiakban: Ör. 1.)

Az Ör. III. fejezete a beépítetlen belterületi földrészletek tulajdonosainak telekadójáról rendelkezik. A 21. § szerint "Az adó alapja a telek négyzetméterben számított területe". Az eredeti 22. § szerint pedig: "Az adó mértéke 100/Ft/négyzet-méter." A 19. § ehhez képest az alábbi kedvezményt teszi lehetővé:

"1) Adókedvezményre jogosult az a magánszemély tulajdonában lévő telek, amely megélhetését, életvitelét szolgálja.

2) Az adókedvezmény mértéke az egyébként megállapított telekadó 99%-a."

Az Ör. IV. fejezetének 2. pontja a vállalkozók kommunális adóját állapítja meg. A 28-29. §-ok szerint:

"28. § 1) Kommunális adókötelezettség terheli az önkormányzat illetékességi területén székhellyel vagy telephellyel rendelkező vállalkozót függetlenül attól, hogy mint magánszemélyt az e Rendeletben előírt egyéb adókötelezettség is terheli.

2) Vállalkozónak minősül az a magánszemély, aki belföldön saját nevében és kockázatára, haszonszerzés céljából, üzletszerűen gazdasági tevékenységet végez és vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik, továbbá az a magánszemély, akinek tevékenységét az adótörvény vállalkozói tevékenységnek minősíti, valamint a jogi személy, egyéb szervezet, amely üzletszerű gazdasági tevékenységet folytat.

29. § Az adó alapja az önkormányzat illetékességi területén, helyben foglalkoztatott személyek (tulajdonosok, alkalmazottak, tagok stb.) átlagos statisztikai állományi létszáma."

Az Ör. V. fejezete a helyi iparűzési adó bevezetéséről rendelkezik. A 32-33. §-ok szerint:

"32. § 1) Adóköteles az Önkormányzat illetékességi területén végzett gazdasági tevékenység (továbbiakban: iparűzési tevékenység).

2) Adóköteles iparűzési tevékenységnek minősül az e Rendelet 28. § 2) bekezdésében meghatározott vállalkozó az e minőségben végzett nyereség-, illetőleg jövedelemszerzésre irányuló tevékenysége.

33. § Az adó alanya az e Rendelet 28. §-ban meghatározott vállalkozó."

3. Az MGTSz úgy véli, hogy az Ör. eredeti 22. §-a sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontját, mert az önkormányzat nem az MGTSz teherviselő képességéhez igazodóan állapította meg a telekadó mértékét, amikor a törvényi maximum alkalmazása mellett döntött. így az MGTSz-nek a belterületi ingatlana értékének mintegy ötszörösét kell évi adóként megfizetnie, 24,5 millió Ft összegben. (Az adómérséklési eljárást időközben a csomai körjegyzőség felfüggesztette.) Ha viszont az önkormányzat nem a négyzetméterben számított területet választotta volna az adó alapjául, hanem a telek korrigált forgalmi értékét, - az MGTSz számítása szerint - az adómaximum kb. 22 ezer Ft lenne. "Nem lehet ekkora ellentmondás az adóalap megállapításában - állítja az MGTSz - kétféle lehetőség között, mint ami a jelen esetben mutatkozik." Az "általános elvekkel szemben állónak" tartja az MGTSz, hogy az Ör. 28-29. § csak a magánszemélyek részére biztosít - akár 99%-os - adókedvezményt.

Kifogásolja az MGTSz azt is, hogy az Ör. 32-33. §-a "nem tesz különbséget a belterületi és a külterületi földek között az iparűzési adó szempontjából, mert ha a telekadót kiveti a belterületre, úgy azt az iparűzési adó szempontjából mentesíteni kellene." Úgy véli továbbá, hogy "ugyanez a helyzet a kommunális adó vonatkozásában is".

Végül az MGTSz annak a véleményének ad kifejezést, hogy a Htv. 17. §-át tévesen alkalmazza az Ör" hiszen "a jogalkotók itt nem a mezőgazdasági ingatlanokat, hanem a belterületi "telkeket" kívánták négyzetméterenkénti 100.-Ft adótétellel terhelni."

II

1. Az Ör. 22. §-a a Htv. eredeti - 1991. január 1-jétől 1992. december 31-ig hatályos - 22. § a) pontján alapszik. Az önkormányzat a helyi telekadó alapjául - törvényi felhatalmazással élve - a telek négyzetméterben számított területét, s nem a telek korrigált forgalmi értékét választotta. Ebből következően, csak e jogszabályi rendelkezés alapul vételével volt megengedett számára az adó mértékének 100 Ft/négyzetméter felső határban való megállapítása. Az 1992. évi LXXVI. törvény 7. §-a ugyan - 1993. január 1-jei hatállyal - módosította a Htv. idézett §-át, amennyiben "az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykoronaértékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telek esetén" 100 Ft/négyzetméter helyett 10 Ft/négyzetméterben határozta meg az adó évi mértékének felső határát. Ez a törvénymódosítás kihat az Ör. vitatott rendelkezésére is. Az Alkotmánybíróságnak azonban nem a község 1993. január 1-jétől érvényes (Ör. 1.) adómérték szabályozását kell vizsgálnia, hanem azt, hogy az Ör. támadott 22. §-a megfelel-e a Htv. 6. § cl pontjában foglalt és a Htv. eredeti 22. § a) pontja szerint megengedett rendelkezésnek.

Az Ör. 22. §-a önmagában nincs ellentétben a Htv. eredeti 22. § a) pontjának tételes szabályával. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta azonban a két rendelkezés kizárólag formális, jogpozitivista összevetését szélesebb körű, tényellen-őrzéssel, valamint adóelméleti szakvéleménnyel alátámasztott törvényességi, illetőleg alkotmányossági vizsgálattal kiegészíteni.

2. Az MGTSz indítványában leírt adatok, a község polgármesterének tényadatközlése, igazságügyi ingatlanforgalmi szakértői véleményben feltárt tények és becslések, valamint adóelméleti és adóigazgatási szakvéleményben előadott megállapítások figyelembevételével az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. eredeti 22. §-a törvény- és alkotmányellenes.

A község belterületének jelentős - egynegyedét is meghaladó - hányadát (az időközben lebonyolított elidegenítések ellenére) az MGTSz tulajdonában lévő földterület képezi. A területnek kb. fele az MGTSz létrejötte előtt is belterület volt, a másik felét az arra illetékes hatóságok 1990-ben nyilvánították belterületté. A község önkormányzata - összevont rendezési terve szerint - az MGTSz tulajdonában lévő területet egyrészt új lakóházak építésére alkalmas földrészletként (miután lakóházépítési telke már egyáltalán nincs), másrészt és főleg pedig - külföldi

beruházással is segített, építészeti referenciatelepként is szolgáló, munkalehetőségeket teremtő - üdülőterületként és szabadidőközpontként kívánja továbbfejleszteni. Az MGTSz mind ez ideig beltelki ingatlanainak a községi célkitűzések megvalósítását szolgáló eladásától elzárkózott.

Az Alkotmánybíróság eltekint attól - mert nem feladata -, hogy a község érdekeit képviselni hivatott önkormányzat és a más községben székelő MGTSz vagyoni érdekellentéteit elemezze. Döntését - a feltárt tények ismeretében - csupán az Alkotmány, a Htv. s az Ör. előírásainak összevetéséből levont következtetésekre alapozza.

3. A közteherviselés fő szabályát az Alkotmány 70/I. §-a tartalmazza: Minden állampolgár - és az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 2. §-a szerint minden gazdasági (vagyonnal rendelkező, termelő, szolgáltató, üzemi, üzleti) tevékenységet folytató jogi személy - "köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni". A Htv. 6. §-ának c) pontja az alkotmányos közteherviselési kötelezettséget - többek között - így konkretizálja: (Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy)"; c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa". Az Ör. 22. §-a a helyi telekadó mértékének az eredeti törvényi rendelkezés felső határában való meghatározásával ugyan eleget tett - leszűkített szemléletet érvényesítve - a Htv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, de mellőzte a Htv. idézett 6. § c) pontjának kötelező mérlegelési követelményeit, megsértve egyúttal az Alkotmány 70/I. §-a általános elvi rendelkezését is.

Az Ör-nek a közteherviselés arányosságát sértő diszkriminációja - közvetve -kitűnik az Ör. 4., 6. és 19. §-ából is. E szabályok az adómentességek intézményi és személyi körét, továbbá az adókedvezmények széleskörű intézményi és magánszemélyi feltételeit úgy határozzák meg, hogy azok közé az indítványozó MGTSz \ objektíve bele se férhessen. Az Ör. vitatott rendelkezései olyan típusú gazdasági i szabályozó eszközöket tartalmaznak, amelyek kifejezetten az indítványozó MGTSz I gazdasági tevékenységének a közvetett - nem adóztatási funkciójú - befolyásolását : szolgálják. A község polgármestere az Alkotmánybíróság felhívására adott válaszában ezt így fejezi ki: "...többször felkínáltuk a MGTSz-nek a teljes adótartozása elengedését annak fejében, hogy adja át tulajdonukba a fenti területeket."

Az ingatlanforgalmi igazságügyi szakértő az MGTSz tulajdonában lévő beltelki ingatlanok értékét - ahogy 1992. november 20-i szakértői véleményében írja -"jelenlegi állapotában" 6120 000 Ft-ra becsüli. (Az MGTSz beadványa szerint az ingatlanok forgalmi értéke: 4 387 000 Ft.) Azt is közli a szakértő, hogy ha a község ezen ingatlanokat az összevont rendezési terve szerint tudná hasznosítani, akkor azokat "mint belterületi rendezési lehetőséggel bíró területet 21 800000 Ft-ra véleményezem." (A község polgármestere szerint ez az érték 36,821.550 Ft-ban határozható meg.)

Az adóelméleti és adóigazgatási szakértő véleményében azt fejti ki, hogy: "ha adó címen olyan elvonást alkalmaz egy norma, amely az adóalany lehetetlenülését eredményezi, az már nem adó." Telekadó vonatkozásában - általános adóügyi elévülési ciklusban gondolkodva - úgy véli, hogy "a tételes adó mértékénél súlyosan aránytalan, ha az adott vagyontárgy értékének 20%-át meghaladja az évi vagyonadó mértéke."

Az Alkotmánybíróság az igazságügyi szakértő szakvéleményére támaszkodik. A véleményből következően, ha a 6,120.000 Ft-ra becsült földértékhez viszonyítja a 24,5 millió forintos évi adót, ez az érték négyszeresét jelenti. De ha a 21,8 millió Ft-ban meghatározott belterületi telekértékhez arányosítja a 24,5 millió Ft összegű évi adó összegét, ez is több az alapul vett érték 110%-ánál. Mindkettő aránytalanul nagy hányadban meghaladja az elméletileg még elfogadhatónak minősített vagyonadói százalékos arányt.

4. Az Ör. 22. §-ának mind az Alkotmány 70/I. §-ával, mind a Htv. 6. § c) pontjával való összevetéséből, továbbá az indítványozó beltelki ingatlanainak forgalmi értékeléséből, valamint a telekadóra vonatkozó adóelméleti és igazgatási véleményből egyértelműen arra lehet következtetni, hogy az Ör. 22. §-a alkotmányellenes. A Htv. eredeti 22. § a/ pontjával ugyan formálisan nincs ellentétben az Ör. 22. §-a, az alkalmazandó többi alkotmányos szabályokkal való ütközése miatt azonban tartalmilag alkotmány- és törvénysértő. Az Ör. 22. §-át ugyan az Ör. 1. 7. §-a módosította, de csak 1993. január 1-jei hatállyal. Az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását azonban a korábbi időszakra vonatkozóan is ki kell küszöbölni. Az Ör. hatálya alatti törvénysértő rendelkezés alkalmazhatósága ellen szól mind a jogbiztonság, mind pedig az eljárást kezdeményező MGTSz különösen fontos érdeke. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. eredeti 22. §-ának a konkrét jogviszonyban való alkalmazhatóságát visszamenőleges hatállyal megtiltotta.

III.

1. Az Ör. 19. § (3) bekezdése, az Ör. 28-29. §-ai és 32-33. §-ai törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá az Ör. 22. §-ával kapcsolatban a Htv. 17. §-ának téves értelmezésével elkövetett törvénysértés megállapítására tett indítványi előterjesztések megalapozatlanok.

2. A Htv. 6. § ál pontja felhatalmazza az önkormányzatot arra, hogy a törvényben "meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse." Az Ör. jogszerűen s nem diszkriminatív módon ad telekadókedvezményi lehetőséget a magánszemély részére - s e körben megkülönböztetést nem alkalmaz -, amennyiben a telek a magánszemély megélhetését, életvitelét szolgálja. Nincs alkotmányos korlátja a 99%-ig terjedhető mértékű adókedvezmény megállapíthatóságának sem.

3. Nem fogadható el az indítvány azon kifogása sem, mely az önkormányzat illetékességi területén foglalkoztatott MGTSz dolgozók utáni kommunális adó, illetve a községben végzett MGTSz vállalkozási tevékenység árbevétele után megállapított iparűzési adó ellen irányul. Ebből a szempontból közömbös, hogy a munkaerő MGTSz által való foglalkoztatása, illetőleg az iparűző tevékenység az MGTSz tulajdonában lévő földön vagy a község más területén valósul-e meg. A Htv. az adótöbbszörözés tilalmát csak az azonos adótárgyakra vonatkoztatja a 7. § a) pontjában. Az említett esetben a telekadó tárgya a belterületi földrészlet, a kommunális adó tárgya a község területén az MGTSz által növénytermesztéssel foglalkoztatottak átlagos állományi létszáma, az iparűzési adó tárgya pedig az MGTSz-nek a növénytermesztéssel elért nettó árbevétele. Az Ör. tehát a Htv. előírásait követi a helyi kommunális adó és a helyi iparűzési adó bevezetése kapcsán, így alkotmánysértő rendelkezést nem tartalmaz.

4. Az Alkotmánybíróság tévesnek minősíti az MGTSz azon felfogását is, mely szerint a Htv. 17. §-ában a jogalkotó csak az építési jogszabályokban meghatározott telkeket kívánta volna telekadó-kötelezettség alá vonni. A 17. § világosan "beépítetlen belterületi földrészlet (a továbbiakban: telek)"-ről - s nem pedig ún. építési telekről - rendelkezik. A Htv. 52. § 16. pontja ugyancsak egyértelműen fejezi ki, hogy "belterületi földrészlet: minden olyan épülettel be nem épített föld, amely a településen az ingatlan-nyilvántartás szerint belterületnek minősül."

Nem alkotmányossági kérdés, de enyhít az adóterhen az az új rendelkezés, amely 1993. január 1-jétől kezdődően az 1992. évi LXXVI. törvény 7. §-a szerint a telekadó mértékét differenciáltan határozta meg.

5. A kifejtett érvek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező rész második bekezdésében és az indokolás III. rész 1. pontjában felsorolt Ör. rendelkezések törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi előterjesztéseket elutasította.

Budapest, 1993. június 22.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró