29/2014. (IX. 30.) AB határozat
a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 5. § (2) bekezdésével, 5. § (8) bekezdésével, valamint a 6. § (4) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - Dr. Bragyova András, Dr. Kovács Péter, Dr. Lévay Miklós, Dr. Paczolay Péter és Dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, továbbá Dr. Balsai István, Dr. Dienes-Oehm Egon, Dr. Juhász Imre, Dr. Salamon László és Dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 5. § (2) bekezdésének, valamint 6. § (4) bekezdésének alkalmazása során, hogy a minősítő a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat minősítése felőli döntés során a minősítéshez fűződő közérdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdeket is vegye figyelembe, és csak akkor döntsön az adat minősítéséről, ha a minősítéssel elérni kívánt cél arányban áll a minősített adat nyilvánosságához fűződő érdekkel.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 6. § (4) bekezdése vonatkozásában az, hogy a minősítő, ha a minősítés során eltér a minősítési javaslattól, az adat minősítéséről szóló döntését köteles érdemben, részletesen indokolni, amelyből különösen ki kell tűnnie a nyilvánosság korlátozását kellő mértékben alátámasztó okoknak.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 5. § (8) bekezdésének vonatkozásában az, hogy a minősítésről szóló döntésben és a minősítési jelölésen egyértelműen meg kell jelölni a minősített adatot, valamint annak azonosíthatóságát a minősített adat kezelése során mindvégig biztosítani kell.
4. Az Alkotmánybíróság a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 5. és 6. §-a Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével összefüggő alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdésében foglalt jogkörénél fogva 2012. április 20-án az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) 5. és 6. §-át, mert azok aránytalanul korlátozzák az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogot.
[2] Az indokolásában előadta, hogy az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 27. § (2) bekezdése a közérdekű adatokra vonatkozó tájékoztatási kötelezettség alóli kivételként határozza meg, ha az adat a törvény alapján az arra jogosult szerv által minősített, illetve, ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat. Álláspontja szerint a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozására már a közérdekű adat minősítésére vonatkozó eljárásban sor kerül, mert a minősítés az az egyedi aktus, amellyel a minősítő dönt az adat nyilvánosságának korlátozásáról. A Mavtv.-nek a minősítési feltételekre és a minősítési eljárásra vonatkozó rendelkezéseit azonban a következő okok miatt tartja alaptörvény-ellenesnek.
[3] A minősítőnek az adatok nyilvánosságáról a minősítéshez fűződő közérdekre, valamint a titoksértéssel bekövetkezhető kárra tekintettel kell döntenie. A szabályozás az indítványozó álláspontja szerint egyoldalú, mert a minősítésről való döntés során az adatok nyilvánosságához fűződő közérdeket, mint mérlegelési szempontot nem írja elő a törvény. Véleménye szerint szükség lenne arra, hogy a minősítő az adatok kezelése során mindvégig mérlegelhesse úgy az adat minősítésével védendő, mint az adat nyilvánosságához fűződő közérdeket. Ezzel kapcsolatban utalt az ún. "közérdekűség teszt" intézményére, annak a nemzetközi gyakorlatban való meghonosodására, valamint az Európai Parlament és a Tanács ezzel kapcsolatos 1049/2001/EK rendeletére.
[4] Az alapvető jogok biztosa előadta továbbá, hogy a Mavtv.-ben meghatározott eljárási rendben nincs előírva a minősítendő adat egyértelmű megjelölése, és az adathoz való hozzáférés korlátozásának indokát sem kell rögzíteni. A Mavtv. 6. § (3) bekezdése alapján a minősítési javaslat kötelező tartalmi elemeként nem kell megjelölni a minősítendő adat megnevezését vagy megjelölését. További problémát jelent, hogy a minősítő nincs kötve a minősítési javaslatban foglaltakhoz, így eltérően ítélheti meg a minősítés indokait, a minősítési szintet, az érvényességi időt, a minősítendő adatok körét és szükségességét. Az eltérést nem kötelező indokolnia. A minősítési eljárás eredményeként a minősítési jelölést nem közvetlenül a minősített adathoz kell kapcsolni, hanem annak adathordozóján kell elhelyezni. A minősítési jelölés alapján azonban nem lehet beazonosítani, hogy az adathordozón szereplő adatok közül melyik esik minősítés alá, ezért az indítványozó álláspontja szerint olyan közérdekű adatok is elzárhatók a nyilvánosság elől, amelyek esetében nem állnak fenn az alapjog-korlátozás Alaptörvényben foglalt feltételei. A minősítés indokolásának hiányában pedig az alapjog-korlátozás szükségessége és arányossága sem ítélhető meg.
[5] 2. Az alapvető jogok biztosa kifejtette indítványában, hogy bár nincs lehetősége annak kezdeményezésére, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapítson meg, de álláspontja szerint semmi sem zárja ki, hogy erre a testület figyelmét a minősített adat megismerése és a jogsértő, megalapozatlan minősítéssel szembeni jogorvoslat tekintetében felhívja.
[6] Aggályosnak tartja, hogy a Mavtv. 2. § (2) bekezdése, valamint 13. § (1) bekezdése egyáltalán nem teszik lehetővé a minősített közérdekű adat megismerését. A Mavtv. speciális rendelkezéseinek hiányában a minősített közérdekű adatokra vonatkozó adatigénylés során az Infotv. 27. §, 28. § és 29. §-ának általános szabályait kell alkalmazni, amelyek alapján a közérdekű adatigény nem teljesíthető. Az Infotv. 31. §-a szerinti bírósági jogorvoslati eljárás pedig álláspontja szerint nem alkalmas arra, hogy a minősítés jogszerűsége vagy megalapozottsága tárgyában döntés szülessen. Az Infotv. 31. § (2) bekezdése értelmében a megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szervnek kell bizonyítani. Az Infotv. 27. § (2) bekezdése alapján azonban a formai és eljárási szempontból szabályszerű minősítés esetén a közérdekű adatigény megtagadása nem vitatható, a minősítés jogszerűsége és megalapozottsága érdemi vizsgálatának hiányában pedig nem garantált a nyilvánosságkorlátozás feletti hatékony bírói kontroll lehetősége. Kitért arra is, hogy a minősített adatot kezelő szerv nem feltétlenül azonos a minősítővel, márpedig a minősítés indoka és szükségessége ügyében kizárólag a minősítő nyilatkozhat.
[7] Végül azt is kiemelte, hogy az Infotv. 31. §-a szerinti eljárásban az Infotv. 31. § (7) bekezdése alapján még sikeres kérelem esetén sincs lehetősége a bíróságnak az adat minősítésének helybenhagyásáról, módosításáról vagy megszüntetéséről dönteni, amelynek hiányában az adatközlésre kötelezett kezelő szerv nem hozhatja nyilvánosságra az adatot. A minősítést érintő döntésre csak az Infotv. 62. § és 63. §-a szerinti, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság által kezdeményezhető speciális eljárás keretében van lehetőség, amely álláspontja szerint nem pótolja az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslati jogot.
II.
[8] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez."
"XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
[9] 2. A Mavtv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"5. § (1) Minősítéssel védhető közérdek Magyarország
a) szuverenitása, területi integritása,
b) alkotmányos rendje,
c) honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési és bűnmegelőzési tevékenysége,
d) igazságszolgáltatási, központi pénzügyi, gazdasági tevékenysége,
e) külügyi vagy nemzetközi kapcsolatai,
f) állami szerve illetéktelen külső befolyástól mentes, zavartalan működésének biztosítása.
(2) Az adat minősítéssel csak akkor védhető, ha
a) a keletkezett adat az (1) bekezdésben meghatározott minősítéssel védhető közérdekek körébe tartozik,
b) az adat nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé, valamint az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele károsítja a minősítéssel védhető közérdeket, és
c) az adat nyilvánosságát és arra feljogosított személyen kívüli megismerhetőségét meghatározott ideig korlátozni szükséges.
(3) Az adat minősítéssel csak valamennyi törvényi feltétel fennállása esetén és csak a legszükségesebb ideig védhető.
(4) Amennyiben az adat nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé, valamint az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele
a) rendkívül súlyosan károsítja a minősítéssel védhető közérdeket, akkor "Szigorúan titkos!",
b) súlyosan károsítja a minősítéssel védhető közérdeket, akkor "Titkos!",
c) károsítja a minősítéssel védhető közérdeket, akkor "Bizalmas!",
d) hátrányosan érinti a minősítéssel védhető közérdeket, akkor "Korlátozott terjesztésű!" minősítési szintű.
(5) A kármérték meghatározásához irányadó szempontokat az 1. számú melléklet tartalmazza.
(6) Az érvényességi idő:
a) "Szigorúan titkos!" és "Titkos!" minősítési szintű adat esetén legfeljebb 30 év,
b) "Bizalmas!" minősítési szintű adat esetén legfeljebb 20 év,
c) "Korlátozott terjesztésű!" minősítési szintű adat esetén legfeljebb 10 év
lehet.
(7) A "Titkos!" vagy annál magasabb minősítési szintű adat minősítésének érvényességi ideje új minősítési eljárás lefolytatásával rendkívül indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb a (6) bekezdés a) pontjában meghatározott időtartammal, illetve Magyarország - magánszemély jogos érdekével szorosan összefüggő - honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy igazságszolgáltatási érdekére tekintettel két alkalommal, legfeljebb a (6) bekezdés a) pontjában meghatározott időtartammal meghosszabbítható. A "Bizalmas!" vagy "Korlátozott terjesztésű!" minősítési szintű adat minősítésének érvényességi ideje új minősítési eljárás lefolytatásával rendkívül indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb 5 évvel, illetve Magyarország - magánszemély jogos érdekével szorosan összefüggő - honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy igazságszolgáltatási érdekére tekintettel két alkalommal, legfeljebb a (6) bekezdés b) pontjában meghatározott időtartammal meghosszabbítható. Az új minősítési eljárást az érvényességi idő lejárta előtt le kell folytatni. Az érvényességi idő elteltével az adat minősített jellege megszűnik. A minősítés megszűnése után az adat újból nem minősíthető.
(8) A minősített adat kezelése során mindig egyértelműen felismerhetőnek kell lennie az adat minősített jellegének. A nemzeti minősített adat hordozóján vagy - ha arra nincs lehetőség - külön kísérőlapon fel kell tüntetni a minősítési szintet, az érvényességi időt, a minősítő nevét és beosztását (a továbbiakban együtt: minősítési jelölés).
(9) Nemzetközi szerződés vagy megállapodás alapján készített nemzeti minősítést igénylő adat minősítése az (1)-(8) bekezdésekben meghatározottak szerint történik. Ilyen adat külföldre történő továbbítása előtt a minősítési szintet magyarul, valamint a nemzetközi szerződésben vagy megállapodásban meghatározott nyelven - az Európai Unió intézményei és szervei tekintetében angolul vagy franciául - is fel kell tüntetni.
(10) Ha több minősített adat el nem különíthető módon, csak együttesen kezelhető, akkor azokat az alkalmazott legmagasabb minősítési szintnek megfelelően kell kezelni."
"6. § (1) A minősítést az köteles kezdeményezni, akinél az állami vagy közfeladata ellátása során a minősítési feltételeknek megfelelő adat keletkezik.
(2) A minősítendő adat minősítéséhez a kezdeményező indokolással ellátott minősítési javaslatot készít.
(3) A minősítési javaslatban fel kell tüntetni a minősítéssel védhető valamely közérdekre történő hivatkozást, a minősítési szintet és a minősítés érvényességi idejét. A minősítési javaslat indokolásának tartalmaznia kell azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a minősítést szükségessé teszik.
(4) A minősítési eljárás alatt álló, minősíthető adatot tartalmazó adathordozót a kezdeményező minősítés céljából a minősítési javaslattal együtt haladéktalanul felterjeszti a minősítőhöz. A minősítő a felterjesztés kézhezvételét követő 30 napon belül dönt az adat minősítéséről. Ha a minősítő a határidő lejártáig az adat minősítéséről nem dönt, a nemzeti minősített adat nem jön létre.
(5) Ha az (1) bekezdésben meghatározott adat a minősítőnél keletkezik, döntését a (3) bekezdésben meghatározott minősítési javaslat tartalmával megegyező módon köteles írásba foglalni és az adatot minősíteni.
(6) A minősítési eljárás alatt álló adatot a minősítő döntéséig a kezdeményezett minősítési szintre vonatkozó személyi, fizikai, adminisztratív és elektronikus biztonsági szabályok szerint kell kezelni.
(7) A nemzeti minősített adat a minősítő által történő minősítéssel jön létre. A nemzeti minősített adat létrejöttéhez a minősítési jelölés formai követelményeit is be kell tartani.
(8) A minősítő a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság megkeresésére írásban köteles részletesen megindokolni az adat minősítését."
[10] 3. Az Infotv. vonatkozó rendelkezései:
"27. § (1) A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat nem ismerhető meg, ha az a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat.
(2) A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény
a) honvédelmi érdekből;
b) nemzetbiztonsági érdekből;
c) bűncselekmények üldözése vagy megelőzése érdekében;
d) környezet- vagy természetvédelmi érdekből;
e) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből;
f) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra tekintettel;
g) bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel;
h) a szellemi tulajdonhoz fűződő jogra tekintettel korlátozhatja.
(3) Közérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak a központi és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz - így különösen a védett ismerethez - való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.
(3a) Az a természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesít, köteles e jogviszonnyal összefüggő és a (3) bekezdés alapján közérdekből nyilvános adatra vonatkozóan - erre irányuló igény esetén - bárki számára tájékoztatást adni. A tájékoztatási kötelezettség a közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságra hozatalával vagy a korábban már elektronikus formában nyilvánosságra hozott adatot tartalmazó nyilvános forrás megjelölésével is teljesíthető.
(3b) Ha a (3a) bekezdés alapján tájékoztatásra kötelezett a tájékoztatást megtagadja, a tájékoztatást igénylő a tájékoztatásra kötelezett felett törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárását kezdeményezheti.
(4) A közérdekű adatok megismerése korlátozható uniós jogi aktus alapján az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a monetáris, a költségvetési és az adópolitikai érdeket is.
(5) A közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.
(6) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (5) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné.
(7) Jogszabály a döntés megalapozását szolgáló egyes adatok megismerhetőségének korlátozására az (5) bekezdésben meghatározottnál rövidebb időtartamot állapíthat meg.
(8) E fejezet rendelkezései nem alkalmazhatók a közhitelű nyilvántartásból történő - külön törvényben szabályozott - adatszolgáltatásra."
"28. § (1) A közérdekű adat megismerése iránt szóban, írásban vagy elektronikus úton bárki igényt nyújthat be. A közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.
(2) Ha törvény másként nem rendelkezik, az adatigénylő személyes adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az az igény teljesítéséhez és a másolatkészítésért megállapított költségtérítés megfizetéséhez szükséges. Az igény teljesítését, illetve a költségek megfizetését követően az igénylő személyes adatait haladéktalanul törölni kell.
(3) Ha az adatigénylés nem egyértelmű, az adatkezelő felhívja az igénylőt az igény pontosítására."
"29. § (1) A közérdekű adat megismerésére irányuló igénynek az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget.
(2) Ha az adatigénylés jelentős terjedelmű, illetve nagyszámú adatra vonatkozik, az (1) bekezdésben meghatározott határidő egy alkalommal 15 nappal meghosszabbítható. Erről az igénylőt az igény kézhezvételét követő 8 napon belül tájékoztatni kell.
(3) Az adatokat tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről, annak tárolási módjától függetlenül az igénylő másolatot kaphat. Az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv a másolat készítéséért - az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedően - költségtérítést állapíthat meg, amelynek összegéről az igénylőt az igény teljesítését megelőzően tájékoztatni kell.
(4) Ha az a dokumentum vagy dokumentumrész, amelyről az igénylő másolatot igényelt, jelentős terjedelmű, a másolat iránti igényt a költségtérítésnek az igénylő általi megfizetését követő 15 napon belül kell teljesíteni. Arról, hogy a másolatként igényelt dokumentum vagy dokumentumrész jelentős terjedelmű, továbbá a költségtérítés mértékéről, valamint az adatigénylés teljesítésének a másolatkészítést nem igénylő lehetőségeiről az igénylőt az igény kézhezvételét követő 8 napon belül tájékoztatni kell.
(5) A költségtérítés mértékének megállapítása során figyelembe vehető költségelemeket és azok legmagasabb mértékét, valamint a másolatként igényelt dokumentum jelentős terjedelmének megállapítása során alkalmazandó szempontokat jogszabály határozza meg."
"30. § (1) Ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni.
(2) Az adatigénylésnek közérthető formában és - amennyiben ezt az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv aránytalan nehézség nélkül teljesíteni képes - az igénylő által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Ha a kért adatot korábban már elektronikus formában nyilvánosságra hozták, az igény teljesíthető az adatot tartalmazó nyilvános forrás megjelölésével is. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthető formában nem lehet eleget tenni.
(3) Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival, valamint az igénylőt e törvény alapján megillető jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatással együtt, 8 napon belül írásban vagy - ha az igényben elektronikus levelezési címét közölte - elektronikus levélben értesíteni kell az igénylőt. Az elutasított kérelmekről, valamint az elutasítások indokairól az adatkezelő nyilvántartást vezet, és az abban foglaltakról minden évben január 31-éig tájékoztatja a Hatóságot.
(4) A közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítése nem tagadható meg azért, mert a nem magyar anyanyelvű igénylő az igényét anyanyelvén vagy az általa értett más nyelven fogalmazza meg.
(5) Ha a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni, és a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.
(6) A közfeladatot ellátó szervnek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készítenie.
(7) A közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőrzésére irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései irányadók. Ha erre való hivatkozással az adatigénylés elutasításra kerül, az adatigénylő az 52. § alapján a Hatóságnál bejelentéssel vizsgálatot kezdeményezhet."
"31. § (1) Az igénylő a közérdekű adat megismerésére vonatkozó igény elutasítása vagy a teljesítésre nyitva álló, vagy az adatkezelő által a 29. § (2) bekezdése szerint meghosszabbított határidő eredménytelen eltelte esetén, valamint - ha a költségtérítést nem fizette meg - a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegének felülvizsgálata érdekében bírósághoz fordulhat.
(2) A megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait, illetve a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegének megalapozottságát az adatkezelőnek kell bizonyítania.
(3) A pert az igény elutasításának közlésétől, a határidő eredménytelen elteltétől, illetve a költségtérítés megfizetésére vonatkozó határidő lejártától számított harminc napon belül kell megindítani az igényt elutasító közfeladatot ellátó szerv ellen. Ha az igény elutasítása, nem teljesítése vagy a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összege miatt az igénylő a Hatóság vizsgálatának kezdeményezése érdekében a Hatóságnál bejelentést tesz, a pert a bejelentés érdemi vizsgálatának elutasításáról, a vizsgálat megszüntetéséről, az 55. § (1) bekezdés b) pontja szerinti lezárásáról szóló vagy az 58. § (3) bekezdése szerinti értesítés kézhezvételét követő harminc napon belül lehet megindítani. A perindításra rendelkezésre álló határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye.
(4) A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. A perbe a Hatóság az igénylő pernyertessége érdekében beavatkozhat.
(5) Az országos illetékességű közfeladatot ellátó szerv ellen indult per a törvényszék hatáskörébe tartozik. A járásbíróság hatáskörébe tartozó ügyekben a törvényszék székhelyén lévő járásbíróság, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el. A bíróság illetékességét az alperes közfeladatot ellátó szerv székhelye alapítja meg.
(6) A bíróság soron kívül jár el.
(7) Ha a bíróság a közérdekű adat igénylésére irányuló kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelőt a kért közérdekű adat közlésére kötelezi. A bíróság a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegét megváltoztathatja, vagy a közfeladatot ellátó szervet a költségtérítés összegének megállapítása tekintetében új eljárásra kötelezheti."
III.
[11] A nemzeti minősített adatok védelmi rendszere jelenleg szervezetileg elkülönül a nemzetközi (NATO, illetve Európai Unió) titokvédelmi rendszertől, azonban a nemzeti minősített adatvédelmi rendszer kialakítása és működése kapcsán is eleget kell tenni a nemzetközi követelményeknek, kötelezettségvállalásoknak (pl. egységes adatvédelmi rendszer és hatósági felügyelet létrehozása). Az Alkotmánybíróság eljárása során ezért áttekintette a minősített adatokra vonatkozó, az európai uniós jogi aktusoknak való megfelelést célzó hazai jogszabályi környezetet.
[12] 1. Az Infotv. értelmében közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat. Közérdekből nyilvános adat a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli.
[13] Az Infotv. 1. §-a kimondja, hogy "[e] törvény célja az adatok kezelésére vonatkozó alapvető szabályok meghatározása annak érdekében, hogy [...] a közügyek átláthatósága a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog érvényesítésével megvalósuljon." Ennek megfelelően az Infotv. 26. § (1) bekezdése alapján a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok tekintetében a nyilvánosság, ezen adatok bárki által történő megismerhetősége a főszabály. Ehhez képest a nyilvánosság, a hozzáférhetőség korlátozása kivételnek tekinthető.
[14] Ez összhangban van az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendeletével (a továbbiakban: Rendelet), amelynek elsődleges célja a nyitottság elvének érvényre juttatása. A nyilvánosság elvének egyik aspektusa az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga. A főszabály az intézmények dokumentumaihoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés, amelyhez képest kivételnek tekinthetők azok az esetek, amikor a hozzáférést meg lehet tagadni, és e kivételeket megszorítóan kell értelmezni.
[15] Az Infotv. 27. §-a alapvetően kétféle korlátozást szabályoz a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségére nézve. Vannak olyan adatok, amelyek tekintetében a nyilvánosságot a törvény - az adatok meghatározott minőségére, jellemzőjére tekintettel - kategorikusan kizárja, s vannak olyan adatok, amelyek megismerhetőségének korlátozására a törvény csupán lehetőséget ad, az e felől való döntést a jogalkotó, valamint az adatkezelő mérlegelésére bízza.
[16] A közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A nyilvánosság elvének megfelelően a közérdekű adatok megismerése iránt bárki igényt nyújthat be [Infotv. 28. § (1) bekezdés], amelyet a közfeladatot ellátó szerv köteles az igény tudomására jutását követő legrövidebb időn, legfeljebb azonban 15 napon belül teljesíteni [Infotv. 29. § (1) bekezdés]. Ha a közérdekű adatok megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében a törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni. A közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél [ún. "közérdek-teszt", Infotv. 30. § (5) bekezdés, valamint vö. 27. § (5) bekezdés].
[17] Ilyen "közérdek-tesztet" ír elő a Rendelet is. Az uniós intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz történő hozzáférhetőségéről való döntés során mérlegelni kell mind a hozzáférés megtagadásához, mind a közzétételhez fűződő érdeket, és még a védendő érdekek fennállása esetén is hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.
[18] 2. A minősített adatok megismerhetőségét az Infotv. 27. § (1) bekezdése kategorikusan kizárja, amikor úgy rendelkezik, hogy "[a] közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat nem ismerhető meg, ha az a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat." Az Infotv. tehát a nyilvánossághoz fűződő közérdek mérlegelését a minősített adat megismerése iránti igény esetében kizárja, hiszen ilyen igényt a minősített közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerése iránt nem is lehet előterjeszteni. (Ez a kategorikus tilalom nem vonatkozik a nemzeti minősítésű személyes adatokra, vö. Mavtv. 11. §; valamint az érintett is megismerheti a rá vonatkozó minősített adatot megismerési engedély és titoktartási nyilatkozat alapján, vö. Mavtv. 3. § 9-10. pont.)
[19] A Mavtv. a minősített adatnak két fajtáját különböztetni meg: a nemzeti minősített adatot [3. § 1. pont a) pont], és a külföldi minősített adatot [3. § 1. pont a) pont]. A minősítést az köteles kezdeményezni, akinél az állami vagy közfeladata ellátása során a minősítési feltételeknek megfelelő adat keletkezik [Mavtv. 6. § (1) bekezdés]. A Mavtv. alapelvi rendelkezései között a 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a közérdekű adat nyilvánosságához fűződő jogot minősítéssel korlátozni csak az e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén, a védelemhez szükséges minősítési szinttel és a feltétlenül szükséges ideig lehet (szükségesség és arányosság elve). A hivatkozott alapelvi rendelkezést a Mavtv. 5. és 6. §-ai részletezik.
[20] A Mavtv. 5. § (2) bekezdése alapján valamely adat az alábbi három feltétel fennállása esetén védhető minősítéssel. Az első feltétel, hogy a keletkezett adat az alábbi, minősítéssel védhető közérdekek [Mavtv. 5. § (1) bekezdés] körébe tartozzon. Ilyen minősítéssel védhető közérdek Magyarország szuverenitása, területi integritása, alkotmány rendje, honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési és bűnmegelőzései tevékenysége, igazságszolgáltatási, központi pénzügyi, gazdasági tevékenysége, külügyi vagy nemzetközi kapcsolatai, állami szerve illetéktelen külső befolyástól mentes, zavartalan működésének biztosítása. A második feltétel, hogy az adat nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé, valamint az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele károsítsa a minősítéssel védhető közérdeket. Végül, hogy az adat nyilvánosságának, megismerhetőségének korlátozása szükséges legyen. E három feltétel teljesülése esetén is az adat minősítéssel csak a legszükségesebb ideig védhető [Mavtv. 5. § (3) bekezdés]. A minősítés a kárközpontú minősítési rendszeren alapul, vagyis minél nagyobb veszéllyel fenyeget a minősített adattal való visszaélés, a védendő érdekek sérelme, annál magasabb szintű biztonsági követelményeknek kell érvényesülniük a védelem során (pl. a lehetséges kármérték alapozza meg a minősítési szintet és ezáltal a minősítés érvényességi idejét).
[21] A minősítést kezdeményező a minősítési javaslatában köteles feltüntetni a minősítéssel védhető valamely közérdekre történő hivatkozást, a minősítési szintet és a minősítés érvényességi idejét, valamint köteles előadni azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a minősítést szükségessé teszik [Mavtv. 6. § (3) bekezdés]. Az adat minősítéséről a minősítő dönt. A minősítő az a feladat- és hatáskörében minősítésre jogosult személy, aki szerepel a Mavtv. 4. § (1) bekezdésében foglalt felsorolásban, valamint aki a Mavtv. 4. § (2)-(3) bekezdése alapján átruházott hatáskörben járhat el. A nemzeti minősített adat a minősítő által történő minősítéssel jön létre [Mavtv. 6. § (7) bekezdés]. A minősítő döntésének tartalmára nézve a törvény mindössze arról rendelkezik, hogy ha a minősítendő adat a minősítőnél keletkezik, akkor döntését a minősítési javaslat tartalmával megegyező módon köteles írásba foglalni és az adatot minősíteni [Mavtv. 6. § (5) bekezdés]. A Mavtv. 6. § (8) bekezdés kimondja továbbá, hogy a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) megkeresésére a minősítő írásban köteles részletesen megindokolni az adat minősítését. Egyéb megkötést a döntés tartalmára nézve a törvény nem ír elő. Az így keletkezett minősített adat jellege a kezelése során mindig egyértelműen felismerhető kell, hogy legyen. A nemzeti minősített adat hordozóján vagy - ha arra nincs lehetőség - külön kísérő lapon fel kell tüntetni a minősítési szintet, az érvényességi időt, a minősítő nevét és beosztását (a továbbiakban: minősítési jelölés) [Mavtv. 5. § (8) bekezdés].
[22] 3. Az Infotv. 31. §-a az olyan közérdekű és közérdekből nyilvános adatok esetében, amely megismerése iránt igény terjeszthető elő, az adatkezelőnek az igényt elutasító döntése ellen jogorvoslati lehetőséget biztosít. A bíróság előtt folyó per során az adatkezelőnek kell bizonyítania a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait. A kérelmező a NAIH felé is élhet vizsgálat megindítását kezdeményező kérelemmel. Amennyiben a kérelmező a NAIH vizsgálatának kezdeményezése érdekében bejelentést tett, a bírósági eljárást a NAIH elutasító, vagy a vizsgálatot megszüntető, ill. lezáró döntése, továbbá a hatóság által tett intézkedések megtételéről való értesítése után lehet megindítani. Ha a bíróság a közérdekű adat igénylésére irányuló kérelemnek helyt ad, határozatában az adatkezelőt a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.
[23] Ez a jogorvoslat azonban a minősített adatok esetében nem alkalmazható, hiszen a közérdekű és közérdekből nyilvános minősített adatok esetében az Infotv. 27. § (1) bekezdése kizárja az adatok megismerhetőségét, tehát azok megismerése iránti igény sem terjeszthető elő (pontosabban annak érdemi vizsgálata nem folytatható le az adatkezelő részéről, az elutasítás magából a törvény hivatkozott rendelkezéséből következik).
[24] A minősített dokumentumok nyilvánosságának az uniós jog alapján is vannak korlátai. A dokumentumokat különleges bánásmódban kell részesíteni, azonban a minősített dokumentumokhoz való hozzáférés - e minőségükre hivatkozással - nem lehet eleve kizárt. A minősített dokumentumok kizárólag a kibocsátó hozzájárulásával adhatók ki, a hozzáférés megtagadását pedig indokolni kell azzal, hogy az indokolás nem sértheti a védelemben részesített érdekeket.
[25] Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a minősített dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó döntések vizsgálatával összefüggésben hangsúlyozta, hogy önmagában az a tény, hogy valamely dokumentum minősített dokumentumnak minősül, nem elegendő indok a hozzáférés megtagadásához. Valamely dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztására főszabály szerint az sem elegendő, hogy az a Rendelet által védendő érdek körébe esik. Részletes magyarázatot kell adni arra, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen is sértené a védendő érdeket [a C/280/11. P. számú Európai Unió Tanácsa kontra Access Info Europe, Görög Köztársaság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ügyben, 2013. október 17. napján hozott ítélete 72. pontja; C-576/12. P. számú Ivan Jurasinovic kontra Európai Unió Tanácsa ügyben, 2013. november 28. napján hozott ítélete 46. pontja].
[26] 4. A minősített közérdekű és közérdekből nyilvános adatot megismerni kívánó kérelmező kizárólag a NAIH-hoz fordulhat az adat megismerése érdekében. A NAIH-nál bejelentéssel bárki vizsgálatot kezdeményezhet arra hivatkozással, hogy a közérdekű adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogok gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem következett be, vagy annak közvetlen veszélye fennáll [Infotv. 52. § (1) bekezdés]. A NAIH vizsgálata nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, arra a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvényt nem kell alkalmazni [Infotv. 52. § (2) bekezdés]. A NAIH a bejelentést köteles érdemben megvizsgálni [Infotv. 53. § (1) bekezdés], de nem köteles az alapján eljárást indítani, elutasító döntése ellen pedig nincs helye a közigazgatási hatósági eljárási rendelkezések által szabályozott jogorvoslatoknak. A NAIH a vizsgálat elutasításáról nem is hoz alakszerű határozatot, hanem csak értesíti arról a kérelmezőt [Infotv. 53. § (6) bekezdés].
[27] Ha azonban a bejelentésben foglaltak alapján vagy egyébként valószínűsíthető, hogy a nemzeti minősített adat minősítése jogellenes, a NAIH titokfelügyeleti hatósági eljárást indíthat [Infotv. 62. § (1) bekezdés]. Az erről való döntés a NAIH mérlegelési jogkörébe tartozik. A titokfelügyeleti eljárásra már alkalmazni rendeli az Infotv. a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályait, az Infotv.-ben foglalt eltérésekkel. Ilyen eltérés, hogy a titokfelügyeleti hatósági eljárás kizárólag hivatalból indítható, és az akkor sem minősül kérelemre indult eljárásnak, ha a titokfelügyeleti eljárást a NAIH bejelentésen alapuló vizsgálata előzte meg. Ez utóbbi esetben a bejelentőt csupán értesíteni kell az eljárás megindításáról és befejezéséről. [Infotv. 62. § (2) és (3) bekezdés]. A titokfelügyeleti hatósági eljárásban a NAIH-nak joga van felhívni a minősítőt arra, hogy változtassa meg a nemzeti minősített adat minősítési szintjét, érvényességi idejét, ha a minősítésre vonatkozó jogszabályok megsértését állapítja meg [Infotv. 63. § (1) bekezdés]. A NAIH határozata ellen kizárólag a minősítőt illeti meg a jog, hogy bírósági felülvizsgálatot kezdeményezzen, ha azt megalapozatlannak tartja [Infotv. 63. § (2) bekezdés]. A bíróság a NAIH határozatát helybenhagyja, megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi, és szükség esetén a NAIH-ot új eljárásra kötelezi [Infotv. 63. § (4) bekezdés].
IV.
[28] Az indítvány részben megalapozott.
[29] Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Mavtv. 5. és 6. §-ai aránytalanul korlátozzák-e az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogot.
[30] 1. Az Alkotmánybíróság áttekintette az Alkotmányon alapuló, az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésébe foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogra vonatkozó alkotmánybírósági határozatokat és döntött a bennük foglalt elvi élű megállapítások alkalmazhatóságáról.
[31] 1.1. Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]).
[32] Az alább kifejtett okokra tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmányon alapuló releváns gyakorlat egyes elemeit az Alaptörvény jelen ügyben érintett rendelkezéseinek értelmezése során is irányadónak tartja, azokat tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozni, illetve idézni fogja. Jelen döntése során az Alkotmánybíróság különös tekintettel volt a 21/2013. (VII. 19.) AB határozatban, valamint a 2/2014. (I. 21.) AB határozatban foglaltakra, amely határozatokban az Alkotmánybíróság ugyancsak a közérdekű adatok megismeréséhez való jog kapcsán a korábbi gyakorlat átvétele és alkalmazása mellett döntött, különösen a 32/1992. (V. 29.) AB határozat, a 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, a 12/2004. (IV. 7.) AB határozat, valamint a 32/2006. (VII. 13.) AB határozat vonatkozásában. (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [38]; 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [12] és [16]).
[33] 1.2. Ahogy az Alkotmány 61. § (1) bekezdése, úgy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése is alkotmányos védelemben részesíti a közérdekű adatokhoz való hozzáférés jogát, a két rendelkezés közötti szövegszerű egyezés kimutatható (21/2013. (VII. 19.) AB határozat [38]). A kontextuális egyezőség vizsgálata során megállapítható, "[h]abár az Alaptörvény a magánszférát szélesebb körben védi, mint az előző Alkotmány (nemcsak a magánlakás és a magántitok, hanem a magán- és családi élet, az otthon és a kapcsolattartás is védett), és a közérdekű adatok nyilvánosságát illetően alkotmányi szinten rendelkezik egyes adatok megismerhetőségéről, az előző Alkotmánytól eltérően, amelyben hasonló szabály nem volt, az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban lefektetett elvek megfelelő alkalmazását egyik eltérés sem teszi önmagában lehetetlenné." (2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [12]).
[34] Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése alapján "Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni." Az Alkotmánybíróság továbbra is fenntartja azon álláspontját, miszerint az érintett alapjog értelmezése szempontjából a hagyományos értelemben vett - 1949 előtti - történeti alkotmány nem szolgáltat érdemi szempontokat, mivel a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogok hazánkban először az 1989. évi XXXI. törvény tette az Alkotmány részévé. (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [29]).
[35] A Nemzeti hitvallás értelmében: "[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi". Ennél fogva a polgárait szolgáló demokratikus állam működésének egészével, általánosságban a közfeladatok ellátásával kapcsolatos alaptörvényi követelmény tehát az átláthatóság és a közélet tisztasága, valamint a közügyek méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli intézése. A véleménynyilvánításhoz való jog biztosítása mellett, illetve azon keresztül a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapvető jog végeredményben e fenti követelmény érvényre juttatására hivatott. (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [33]).
[36] 1.3. Az Alkotmánybíróság az alapvető jog célját illetően figyelembe vette az Alkotmányban azonos módon biztosított alapjogra vonatkozó gyakorlatban kiforrott elvi élű megállapításokat és szempontokat.
[37] A közérdekű adatokhoz való hozzáférés és terjesztés jogát az Alkotmány a kezdetektől fogva információszabadságként fogta fel. Ezen alapjog alanyi jogi tartalma alapján bárkinek joga van ahhoz, hogy a közérdekű adatokat megismerje és terjessze. A közérdekű adatok esetében a nyilvánosság a főszabály, a megismerhetőség korlátozása ehhez képest csak kivételként értelmezhető, és a korlátozást tartalmazó szabályokat megszorítóan kell értelmezni.
[38] Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése kimondja: "AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége." Az Alkotmánybíróság továbbra is kitart azon megállapítása mellett, miszerint az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme esetén nem merül ki abban, hogy tartózkodik azok megsértésétől, hanem magában foglalja azt a kötelezettséget is, hogy gondoskodni kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.]. Az információszabadság érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését - proaktív módon, illetve adatigénylés alapján - biztosítsa. Kötelezettek az alapjog céljára figyelemmel általában az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra a "közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet" köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést - különösen erre irányuló igény esetén - a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]).
[39] 1.4. Az információszabadság jogát megillető védelmi szint meghatározása és a korlátozás Alaptörvénnyel való összeegyeztethetősége szempontjából szükséges röviden megvizsgálni, hogy az érintett alapjog milyen kapcsolatban áll az Alaptörvényben biztosított egyéb alapjogokkal és alkotmányos értékekkel.
[40] Az információszabadság a kommunikációs alapjogok jogegyüttesébe tartozik, az információk megszerzésének szabadságát és állam általi elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információhoz való szabad hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg [vö. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.].
[41] Ugyanilyen koherens kapcsolat áll fenn az információszabadság és a tudományos megismerés, a tudományos kutatás és a tanítás szabadsága között. Az információk megszerezhetősége, megismerhetősége gyakran kutatások, többnyire tudományos kutatások keretében történik meg, így az Alaptörvény az információszabadság garantálásával közvetve már az ebbe beletartozó tudományos megismerés szabadságát is biztosítja és védelemben részesíti [vö. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182-183, 194-195.].
[42] Az információszabadság és hozzá szorosan kapcsolódó véleménynyilvánítás szabadsága az egyéni önkifejezés szabadságának előmozdítása mellett a közügyek megvitatásának szabadságát is biztosítja. A kellő informáltság, a tények ismerete a szólásszabadság egyik feltétele. A szabad véleménynyilvánítás joga pedig a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartozik. E jognak kitüntetett szerepe van az alapjogok között, s "anyajoga" az ún. kommunikációs alapjogoknak, amelyek együttesen teszik lehetővé az egyén részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 576.]. A nyilvánosság a közhatalom demokratikus működésének próbája. A közérdekű adatokhoz való szabad hozzáférés teszi lehetővé a választott népképviseleti szervek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közérdekű adatok megismerhetősége a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. Egy demokratikus társadalomban a polgároknak joguk van arra, hogy az életükre alapvetően kiható döntéseket, az azokat alátámasztó indokokat és a döntéshozatalban résztvevők szakmai álláspontjait - akár késleltetetten is - megismerjék. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat [vö. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 576.; 32/2006. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2006, 430, 438.].
[43] 1.5. Az Alkotmánybíróság az előbb kifejtettek alapján arra az álláspontra jutott, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog a kommunikációs jogok jogegyüttesébe tartozik, s mint ilyen szoros kapcsolatban áll az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében garantált véleménynyilvánítás szabadságával, a X. cikk (1) bekezdésébe foglalt tudományos kutatás, tanulás, valamint a tanítás szabadságával, továbbá a B) cikk (1) bekezdése által védett demokrácia alkotmányos értékével. Az információszabadság jogának az Alaptörvénnyel összeegyeztethető korlátozhatósága felőli döntés során e megállapítást nem lehet figyelmen kívül hagyni.
[44] A közérdekű adatok esetében a nyilvánosság a főszabály, azaz bárki hozzáférhet, szabadon megismerheti és terjesztheti a közérdekű adatokat. Ehhez képest a nyilvánosság korlátozása csak kivételként értelmezhető és az alapjog korlátozása meg kell, hogy feleljen az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt tesztnek, miszerint: "Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."
[45] Ahogy arra az Alkotmánybíróság a fentiekben utalt, a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga, s mint ilyen szoros kapcsolatban áll a véleménynyilvánítás szabadságával. Ez azt jelenti, hogy a véleménynyilvánítás szabadságához hasonlóan kitüntetett alkotmányos védelmet élvez, vagyis az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni. Ez az alapjog tehát legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint az "anyajog", a véleménynyilvánítás szabadsága. (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [39]; 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [43]).
[46] A közérdekű adatokhoz való hozzáférés esetén a polgárnak nem kell igazolnia az információszerzéshez való érdekeltségét, éppen ellenkezőleg a köz szolgálatára rendelt szervnek kell indokolni - a törvényi okok fennállását bizonyítva - az igényelt információ esetleges megtagadását. A nyilvánosság tehát korlátozható, a korlátozás felől pedig a közérdekű adat kibocsátója vagy birtokosa dönthet, azonban csak szigorú alkotmányos keretek között élhet e jogával.
[47] A közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jog korlátozása kapcsán az Alkotmánybíróság utal az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 10. cikk 2. pontjára. Ezen rendelkezés alapján a közérdekű adatokhoz való hozzáférés csak a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.
[48] 1.6. A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog korlátozását érintően a korábbi gyakorlat alapján levezethető, hogy az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkezelő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadására, önmagukban alapjogsértők (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [41]). Az ilyen alapjogi korlátozás nem elkerülhetetlen, és nem áll arányban a korlátozással elérni kívánt céllal [vö. 32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 185.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 186.]. A közérdekű adatok nyilvánosságához és megismeréséhez való jog törvényi szabályozása alapot kell, hogy adjon a titokban tartáshoz és a nyilvánosságra hozatalhoz fűződő érdekek konfliktusában az érdekmérlegelésre, meg kell gátolnia az információáramlás indokolatlan akadályozását, el kell vonnia a titkos adattárolást a diszkrecionális döntések köréből [vö. 32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 185.].
[49] A korlátozás terjedelmét tekintve továbbá figyelemmel kell lenni arra, hogy az információk visszatartása nem vonatkozhat általában a dokumentumokra, ezért nem fogadható el alkotmányosan az olyan szabályozás, amely az iratokat nem tartalmuk szerint zárja el a nyilvánosság elől [vö. 32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 184.]. "A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog érvényesülése érdekében nem tekinthető az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely egy adatot vagy egy egész dokumentumot végérvényesen elvon a nyilvánosság elől, illetve amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében nyilvánosságkorlátozás alá helyez." (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [46]). "Nem egyeztethető össze az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével továbbá akkor sem, nem tekinthető ugyanis feltétlenül szükségesnek a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog korlátozása, ha adott esetben a nyilvánosságkorlátozás okára hivatkozva a közérdekű adatok tágabb körének a megismerését tiltják meg, mint amit az adott korlátozási indok szükségessé tenne. Ez állapítható meg különösen akkor, ha egy adott dokumentumban szereplő összes közérdekű adat megismerését pusztán arra hivatkozással tagadják meg, hogy a dokumentum egy része nyilvánosság-korlátozás alá esik [...]."(21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [60]).
[50] Összegzésképpen megállapítható, hogy a közérdekű adatokhoz való hozzáférés jogának korlátozása meg kell, hogy feleljen a formai követelményeknek, jelesül, hogy a nyilvánosság korlátozására kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelménye, hogy a korlátozás szükséges és az elérni kívánt célhoz képest arányos legyen.
[51] A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított. "Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és VI. cikk (2) bekezdése alapján - az Alkotmánybíróság hivatkozott gyakorlatát is figyelembe véve - levonható [.] az a következtetés, hogy amennyiben a közérdekű adat megismerése megakadályozható egy nyilvánosság-korlátozási okra való formális hivatkozással úgy, hogy a korlátozás tartalmi indokoltságának tényleges fennállása kétségtelen módon nem bizonyított, akkor ez a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog alaptalan, s így szükségtelen korlátozásának minősül." (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [56]).
[52] 2. Az Alkotmánybíróság először az alapvető jogok biztosa által benyújtott indítvány azon részét vizsgálta meg, amely az ún. "közérdek teszt" hiányát kifogásolja a minősítési eljárás során. Az alapvető jogok biztosa indokolásában kifejtette, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozásának alkotmányos követelményeit a minősítési eljárásra is ki kell terjeszteni, mert a minősítés az az egyedi aktus, amellyel a minősítő dönt az adat nyilvánosságának korlátozásáról. Álláspontja szerint a minősítési eljárás - egyebek mellett - azért nem felel meg az alkotmányos követelményeknek, mert a minősítőnek az adatok minősítése során egyoldalúan, kizárólag a minősítéshez fűződő közérdekre, valamint a titoksértéssel bekövetkezhető kárra kell tekintettel lennie, miközben az adat nyilvánosságához fűződő közérdeket a mérlegelés során nem kell figyelembe vennie. Az alapvető jogok biztosa úgy érvelt, hogy a nyilvánossághoz fűződő közérdeket az adatok kezelése során mindvégig szem előtt kell tartani, csak így biztosítható a szükséges és arányos jogkorlátozás alkotmányos követelménye.
[53] Mind az uniós szabályozás, mind a hazai alkotmányjogi gyakorlat alapján kimutatható, hogy szoros kapcsolat áll fenn a nyilvánosság elve, a demokrácia és az alapjogok védelme között. A közérdekű adatok nyilvánosságának célja, hogy biztosítsa az állami működés átláthatóságát, a polgárok által történő ellenőrizhetőségét. A közérdekű adatok nyilvánosságát nem lehet önkényesen, kellően súlyos és alkotmányosan elismerhető indokok nélkül korlátozni, máskülönben a közhatalmi tevékenység átláthatósága, ellenőrizhetősége sérülne, ami veszélyt jelent a demokratikus jogállamiságra. A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok nyilvánossága ezért olyan kiemelkedően fontos közérdek, amelyet az információszabadság alapjogának bármilyen korlátozása során mérlegre kell tenni.
[54] A magyar jogban ismert a "közérdek-teszt" [l. Infotv. 27. § (5) bekezdése, 30. § (5) bekezdése]. A hazai szabályozás akkor írja elő kifejezetten az adatok nyilvánosságához fűződő közérdek mérlegelését, ha a megismerhetőség felőli döntés során az adatkezelőnek mérlegelési joga van.
[55] Az adatok minősítése abban az esetben, ha a minősített adat közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat, a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog korlátozását jelenti. A Mavtv. 5. § (2) bekezdése alapján az adat minősítéssel csak akkor védhető, ha - többek között - az adat nyilvánosságát és az arra feljogosított személyen kívüli megismerhetőségét meghatározott ideig korlátozni szükséges. A Mavtv. 6. § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy a minősítő dönt az adat minősítéséről. A minősített adatok e minőségüknél fogva el vannak zárva a nyilvánosság elől, megismerésük iránti igény előterjesztése során az adatkezelőnek vagy a minősítőnek az Infotv. 27. § (1) bekezdése alapján el kell utasítania az ilyen igényt, mérlegelésre nincs lehetősége.
[56] A jogalkotó által választott ezen megoldás azonban nem zárja ki, hogy a minősítési eljárás során mérlegre kerüljön az adatok nyilvánosságához fűződő közérdek. A szabályozási megoldásból mindössze annyi következik, hogy a "közérdek-tesztet" nem a minősített adat megismerése iránti igény elbírálása során, hanem még a minősítési eljárás alatt kell elvégezni.
[57] A Mavtv. az alapelvi rendelkezések között rögzíti a szükségesség és arányosság elvét, amelynek értelmében a közérdekű adat nyilvánosságához fűződő jogot minősítéssel korlátozni csak az e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén, a védelemhez szükséges minősítési szinttel és a feltétlenül szükséges ideig lehet. Az adatok minősítésével történő nyilvánosság korlátozás Magyarország érdekeinek védelmét és az állam nemzetközi kötelezettségvállalásainak teljesítését szolgálja. A minősített adattá nyilvánítás esetében tehát komoly érdekek indokolják a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását.
[58] A hivatkozott rendelkezések, az Infotv. vagy a Mavtv. egyéb rendelkezései nem zárják ki egyértelműen a minősítési eljárás során a "közérdek-teszt" alkalmazását, ugyanakkor nem tartalmaznak olyan kifejezett rendelkezést sem, amely megtiltaná az adat minősítését akkor, ha annak hozzáférhetővé tételéhez, nyilvánosságához nagyobb közérdek fűződik, mint a minősítéshez fűződő érdekhez. A Mavtv. a szükségesség tekintetében megfelelően szabályozza az alapjogkorlátozást, azonban a minősítés és az az által okozott alapjogkorlátozás arányosságára vonatkozóan nem tartalmaz egyértelmű rendelkezéseket.
[59] Az Abtv. 46. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.
[60] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Mavtv. kifogásolt rendelkezése az Alaptörvénnyel ellentétes értelmezést is megenged, mivel nem írja elő egyértelműen a minősítéshez fűződő közérdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdek figyelembevételét. A minősítő kötelessége az, hogy a minősítés felőli döntés során kellő mértékben vegye figyelembe a minősítéssel védendő érdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdeket, és csak akkor minősítse az adatot, ha a minősítéssel elérni kívánt cél arányban áll a minősítéssel okozott alapjogi sérelemmel, azaz ha a minősítéssel védendő érdek felülmúlja a nyilvánossághoz fűződő közérdeket.
[61] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény a Mavtv. 5. § (2) bekezdésének, valamint 6. § (4) bekezdésének alkalmazása során, hogy a minősítő a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat minősítése felőli döntés során a minősítéshez fűződő közérdek mellett az minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdeket is vegye figyelembe, és csak akkor döntsön az adat minősítéséről, ha minősítéssel elérni kívánt cél arányban áll a minősített adat nyilvánosságához fűződő érdekkel.
[62] 3. Ezt követően az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa által benyújtott beadvány azon részét vizsgálta, amely a minősítő döntésének indokolási kötelezettségét hiányolta. E vonatkozásban az alapvető jogok biztosa előadta, hogy bár a minősítés kezdeményezőjének indokolni kell javaslatát, de az abban foglaltaktól a minősítő eltérhet. A minősítő a döntését már nem köteles indokolni. A minősítés indokolásának hiányában a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozásának szükségessége, indokoltsága sem ítélhető meg, ezért a szabályozás nem elégíti ki az Alaptörvényből fakadó követelményeket.
[63] Mind az uniós szabályozásból, mind a hazai alkotmányos gyakorlatból levonható az a következtetés, hogy a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságának korlátozását minden esetben érdemben, kellő részletességgel kell indokolni. Az indokolási kötelezettség egyenesen következik az információszabadság önkényes, kellő alkotmányos súlyú indokok nélküli korlátozásának tilalmából. A hatályos szabályozásból, ahogy az Alkotmánybíróság határozataiból is, kötelezettségek hárulnak a minősítőre, amiket a minősítési eljárás során köteles megtartani. Indokolási kötelezettség hiányában nem lenne ellenőrizhető, hogy a minősítő valóban a jogszabályoknak megfelelően járt-e el, jogait rendeltetésszerűen gyakorolta-e, figyelembe vette-e a számára előírt mérlegelési szempontokat. A minősítésről szóló döntés indokolásának hiánya - ami egyet jelent az ellenőrizhetőség hiányával - gyakorlatilag a minősítő diszkrecionális jogkörébe utalja az adat minősítése felőli döntést. E vonatkozásban az Alkotmánybíróság határozottan állást foglalt, amikor kimondta, hogy az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkezelő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadására, önmagukban alapjogsértők (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [41]).
[64] Az Alkotmánybíróság korábbi elvi élű megállapítását a jelen ügyre vonatkoztatva tehát az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak a minősítőnek a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok minősítésére, önmagukban alapjogsértők. A minősítő ezért köteles döntését indokolni, amelynek alkalmasnak kell lennie arra, hogy az alapján megítélhető legyen a nyilvánosságkorlátozás szükségessége és arányossága. Az indokolás ezért nem lehet pusztán formális, abból egyértelműen ki kell tűnnie, hogy milyen szempontokat mérlegelt a minősítő és milyen okok alapján jutott arra a következtetésre, hogy az adat minősítéséhez fűződő érdek felülmúlja a nyilvánossághoz fűződő közérdeket (vö. 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [56]).
[65] A Mavtv. 5. és 6. §-a nem zárja ki egyértelműen a minősítő indokolási kötelezettségét, a hatályos szabályozás azonban e tekintetben nem egyértelmű, és teret enged az alapjogsértő gyakorlatnak. Az Alkotmánybíróság erre tekintettel az Abtv. 46. (3) bekezdésében foglalt jogkörénél fogva megállapítja, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény a Mavtv. 6. § (4) bekezdése vonatkozásában az, hogy a minősítő, ha a minősítés során eltér a minősítési javaslattól, az adat minősítéséről szóló döntését köteles érdemben, részletesen indokolni, amelyből különösen ki kell tűnnie a nyilvánosság korlátozását kellő mértékben alátámasztó okoknak.
[66] 4. Ezt követően az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa által benyújtott azon indítványrészt vizsgálta, amely a minősítéssel nem érintett adatok nyilvánosságának korlátozását kifogásolta. E vonatkozásban az indítványozó kifejtette, hogy a Mavtv.-ben előírt minősítési eljárási rendben nincs előírva a minősítendő adat egyértelmű megjelölése, a minősítési jelölés pedig nem a minősített adatot, hanem az azt tartalmazó adathordozó minősített voltát teszi felismerhetővé. Mivel a törvény nem írja elő a minősített adatnak az adathordozón található nem minősített adatoktól való elkülöníthetőségét, bizonytalanná válik, hogy mire vonatkozik az adatnyilvánosság korlátozása, így olyan adatok is a korlátozás alá eshetnek, amelyek nem minősített adatok.
[67] Az uniós szabályozás, csak úgy, mint a magyar jog és alkotmányossági gyakorlat a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok vonatkozásában a nyilvánosságot, azok bárki által történő megismerhetőségét teszi főszabállyá. Ehhez képest a nyilvánosságot korlátozó szabályok kivételnek tekinthetők, amelyeket - az információszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságának szoros kapcsolatára tekintettel - megszorítóan kell értelmezni. Az információszabadság bárminemű korlátozása pedig eleget kell, hogy tegyen az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt követelményeknek.
[68] Mindebből következik, hogy a dokumentumokat tartalmuk alapján kell vizsgálni, és kizárólag azok az adatok vonhatók el a nyilvánosság elől, amelyek tekintetében fennállnak a minősítés feltételei. "Nem egyeztethető össze az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével [.], nem tekinthető ugyanis feltétlenül szükségesnek a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog korlátozása, ha adott esetben a nyilvánosság-korlátozás okára hivatkozva a közérdekű adatok tágabb körének a megismerését tiltják meg, mint amit az adott korlátozási indok szükségessé tenne. Ez állapítható meg különösen akkor, ha egy adott dokumentumban szereplő összes közérdekű adat megismerését pusztán arra hivatkozással tagadják meg, hogy a dokumentum egy része nyilvánosságkorlátozás alá esik [...]." (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [60]).
[69] Az olyan adatokat, amelyek tekintetében nem állnak fenn a minősítés indokai, nem lehet minősítéssel elzárni a nyilvánosság elől, azok megismerhetőségét az általános szabályok szerint biztosítani kell. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az olyan szabályozás, amely lehetővé teszi olyan adatok nyilvánosságának korlátozását, amelyek nem minősített adatok, pusztán azért, mert egy adathordozón szerepelnek olyan adatokkal, amelyek minősített adatok, az információszabadság szükségtelen és aránytalan korlátozását eredményezi, ezért nem egyeztethető össze az Alaptörvénnyel.
[70] A Mavtv. érintett 5. és 6. §-ainak rendelkezései nem tiltják kifejezetten a minősített adatok pontos megjelölését. Az Infotv. 30. § (1) bekezdése szerint, ha a közérdekű adatot tartalmazó dokumentum az igénylő által meg nem ismerhető adatot is tartalmaz, a másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni. A Mavtv. 5. § (8) bekezdése pedig kimondja, hogy a minősített adat kezelése során mindig egyértelműen felismerhetőnek kell lennie az adat minősített jellegének.
[71] Tekintettel azonban arra, hogy a vonatkozó szabályok értelmezése Alaptörvénnyel ellentétes értelmezést is megenged, az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (3) bekezdésében foglalt jogkörénél fogva megállapítja: a Mavtv. 5. § (8) bekezdésének vonatkozásában az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a minősítésről szóló döntésben és a minősítési jelölésen egyértelműen meg kell jelölni a minősített adatot, annak azonosíthatóságát a minősített adat kezelése során mindvégig biztosítani kell. A nem minősített közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségére az általános szabályok vonatkoznak.
[72] 5. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos követelmény meghatározásával biztosítható, hogy a Mavtv. 5. és 6. §-ának alkalmazása alkotmányossá váljon.
[73] A minősítéshez fűződő közérdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdek figyelembevételével a minősítési eljárás nem tekinthető egyoldalúnak, amellyel biztosítható a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése a minősítési eljárás során. Az adat minősítéséről szóló döntés meghozatala során a minősítési javaslatot részletesen indokolni kell. Ha a minősítő el kíván térni a minősítési javaslattól, akkor a minősítésről szóló eltérő döntés meghozatalakor az eltérést indokolnia kell, különös tekintettel a nyilvánosság korlátozását alátámasztó indokokra. A minősítőnek a minősítésről szóló döntésben és a minősítési jelölésen egyértelműen meg kell jelölnie a minősített adatot, és annak azonosíthatóságát a minősített adat kezelése során végig biztosítania kell. A minősítési javaslattól való eltérés indokolásával, valamint a minősített adatok megjelölésével egyértelműen meghatározható, hogy mire vonatkozik, és milyen okok indokolják az adatnyilvánosság korlátozását, amellyel garantálható a közérdekű adatok megismeréséhez való jog arányos korlátozása.
[74] Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Mavtv. 5. és 6. §-át nem találta alaptörvény-ellenesnek, ezért az indítványt elutasította.
[75] 6. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/1180/2012.
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[76] Álláspontom szerint alkotmányossági problémát jelent, hogy a minősített adatok megismerése iránti eljárásban a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatot megismerni kívánó személy számára közvetlenül, alanyi jogon nem biztosított a minősítés tartalmi felülvizsgálatát jelentő titokfelügyeleti eljárás kezdeményezése.
[77] 1. Véleményem szerint a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jog szükséges és arányos korlátozása akkor valósulna meg, ha a nyilvánosság korlátozása indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata biztosított lenne. A minősített adatok minősítése feletti érdemi kontroll nélkül az információszabadság alapjogának érvényesülését szolgáló rendelkezések és az Alkotmánybíróság által kimondott alkotmányos követelmények kikényszerítése, az alapjog korlátozásának szükségessége és arányossága nem biztosítható. "Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és VI. cikk (2) bekezdése alapján - az Alkotmánybíróság hivatkozott gyakorlatát is figyelembe véve - levonható [...] az a következtetés, hogy amennyiben a közérdekű adat megismerése megakadályozható egy nyilvánosság-korlátozási okra való formális hivatkozással úgy, hogy a korlátozás tartalmi indokoltságának tényleges fennállása kétségtelen módon nem bizonyított, akkor ez a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog alaptalan, s így szükségtelen korlátozásának minősül." (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [56]).
[78] Amennyiben a jogrendben nincs olyan eljárás, amely alkalmas a minősítő nyilvánosságot korlátozó döntését érdemben felülvizsgálni és felülbírálni, úgy nem lehet kikényszeríteni, hogy a minősítő csak azokat az adatokat minősítse, amelyek esetében az valóban elkerülhetetlen, hogy indokolási kötelezettségének megfelelően eleget tegyen, továbbá hogy mérlegelése során kellő súllyal vegye figyelembe a nyilvánossághoz fűződő közérdeket. Az információszabadság alapjogának jellemzőihez megfelelően illeszkedő, érdemi kontroll nélkül az alapjogot védelmező garanciális rendelkezések, csakúgy, mint az Alkotmánybíróság által kimondott alkotmányos követelmények, súlytalan iránymutatásokká válhatnak.
[79] 2. Álláspontom szerint a jelenlegi szabályok nem biztosítják a minősített adatok minősítése feletti érdemi kontrollt.
[80] A Mavtv. a minősített adat megismerhetőségére irányuló eljárást nem tartalmaz (kivéve a nemzeti minősítésű személyes adatokat, valamint az érintett személy megismerési jogosultságát). A minősített közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat megismerése iránti igény benyújtására és a minősített adatról való tájékoztatásra - különös rendelkezések híján - a közérdekű adatok megismerése iránti igényre vonatkozó általános rendelkezéseket (Infotv. 28-29. §) lehetne alkalmazni. Az Infotv. 27. § (1) bekezdése alapján azonban megállapítható, hogy a jogalkotó a minősített adatok tekintetében kategorikusan kizárja a megismerés iránti igény előterjesztésének lehetőségét. Pontosabban ilyen igény előterjesztése esetén az adatkezelőnek csak egy lehetősége van, elutasítani az igényt [feltéve, hogy nem olyan személy terjesztette elő, akinek ez állami vagy közfeladat ellátása érdekében indokolt, l. Mavtv. 2. § (2) bekezdés és 13. § (1) bekezdés].
[81] Az általános szabályok szerint a közérdekű adat megismerése iránti igényt elutasító döntés ellen a kérelmező bírósághoz fordulhat. A bíróság vizsgálja a megtagadás jogszerűségét és az annak alapjául szolgáló indokokat [Infotv. 31. § (2) bekezdés], amely azonban formális vizsgálatot jelent, mert az adatkezelőnek elég annyit bizonyítania, hogy az igény minősített adatra vonatkozott, és azt nem olyan személy terjesztette elő, akinek arra állami vagy közfeladat ellátása érdekében szüksége volt. A bíróság így a törvényi feltételek fennállása esetén egyetlen döntést hozhat, helybenhagyja az adatkezelő elutasító határozatát. A bírósági felülvizsgálat így a minősített adatok megismerhetősége tekintetében pusztán formális eljárás. Érdemes továbbá megjegyezni, hogy az Infotv. 31. §-a szerinti jogorvoslati eljárásban az adatkezelő elutasító döntését lehet megtámadni, és a bíróság is csak az adatkezelőt utasíthatja. Az adat minősítése és a minősített adat feletti rendelkezési jog azonban a minősítőt illeti meg, aki nem feltétlenül azonos az adatkezelővel.
[82] 3. Álláspontom szerint az, hogy a jogalkotó a minősített adatok tekintetében olyan megoldást választott, miszerint az ilyen adatok e minőségüknél fogva el vannak zárva a nyilvánosság elől, alkotmányosan nem jelentheti azt, hogy a minősítéssel védett adat megismerése teljes mértékben kizárt legyen. A szabályozásból mindössze annyi következik, hogy nem a megismerés iránti igényt elutasító döntéssel szemben, hanem magával az adat minősítését elrendelő döntéssel szemben kell jogorvoslati lehetőséget biztosítani. A minősítést elrendelő döntéssel szembeni jogorvoslatnak alkalmasnak kell lennie nem csupán arra, hogy a minősítés formai és eljárási követelményeinek megtartását ellenőrizze, hanem arra is, hogy a minősítés tartalmi indokoltságát, megalapozottságát, a nyilvánosság korlátozásának szükségességét és arányosságát érdemben felülvizsgálja (vö. 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [54], valamint 36/2006. (IX. 7.) AB határozat).
[83] 4. A minősítés jogellenességének érdemi, tartalmi vizsgálatára a hatályos szabályok szerint a NAIH jogosult, titokfelügyeleti hatósági eljárás keretében felülvizsgálhatja a minősítés jogszerűségét. Ha a NAIH a vonatkozó jogszabályok megsértését észleli, akkor az adat minősítőjét a minősítési szint, az érvényességi idő megváltoztatására, vagy a minősítés megszüntetésére hívja fel.
[84] A NAIH eljárását bárki kezdeményezheti arra hivatkozással, hogy a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogok gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem következett be, vagy annak közvetlen veszélye fennáll. Amennyiben a NAIH a bejelentést megalapozottnak tartja, többféle intézkedést is tehet. Ha a bejelentés alapján vizsgálati eljárás vagy titokfelügyeleti hatósági eljárás is indítható, akkor a NAIH szabadon dönthet arról, hogy melyik eljárással tesz eleget eljárási kötelezettségének. A NAIH által lefolytatható vizsgálati eljárásra vonatkozó szabályok alapvetően egy olyan (részben hatósági típusú) eljárást tükröznek, amire nem vonatkoznak a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai [Infotv. 52. § (2) bekezdés].
[85] A NAIH köteles minden bejelentést érdemben megvizsgálni, de az alapján nem köteles semmilyen intézkedést megtenni, vagy vizsgálatot indítani [Infotv. 53. § (1) bekezdés]. A NAIH érdemi vizsgálatot elutasító, eljárást megszüntető döntése ellen a kérelmező nem élhet semmilyen jogorvoslattal, mivel a NAIH eljárása e szakaszában még "ombudsmani" és nem hatósági típusú eljárás. Az Infotv. vonatkozó rendelkezései is csupán a bejelentő értesítését írják elő ilyen esetekben [Infotv. 53. § (6) bekezdés, 55. § (2) bekezdés, 58. § (3) bekezdés].
[86] Véleményem szerint problémát jelent az, hogy a minősítés tartalmi kontrollját jelentő titokfelügyeleti hatósági eljárás megindítását a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatot megismerni kívánó személy nem kezdeményezheti. A titokfelügyeleti hatósági eljárás megindítása kizárólag a NAIH mérlegelésén alapul, az Infotv. 62. § (1) bekezdése pedig nem határozza meg a mérlegelés szempontjait, pusztán annyit tartalmaz, hogy akkor indítható titokfelügyeleti hatósági eljárás, ha - bejelentésen alapuló vizsgálat alapján vagy egyébként - valószínűsíthető a nemzeti minősített adat minősítésének jogellenessége.
[87] Ha a NAIH elrendeli a titokfelügyeleti hatósági eljárás megindítását, az eljárás a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény hatálya alá kerül, tehát hatósági típusúvá válik, a bejelentő eljárási pozíciója azonban ekkor sem változik. Az Infotv. 62. § (3) bekezdése szerint, a titokfelügyeleti hatósági eljárás kizárólag hivatalból indítható, ezért az akkor sem minősül kérelemre indult eljárásnak, ha azt bejelentés előzte meg. A bejelentő nem válik a hatósági eljárásban ügyféllé, őt a NAIH döntéséről csupán értesíteni kell. Ebből kifolyólag a bejelentő a NAIH döntését nem képes megtámadni bíróság előtt. Ezt támasztja alá az Infotv. 63. § (3) bekezdése, amely a NAIH határozata bírósági felülvizsgálatának kezdeményezésére kizárólag a minősítőt jogosítja fel.
[88] 5. Véleményem szerint azzal, hogy a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatot megismerni kívánó személy semmilyen jogorvoslattal nem élhet a NAIH vizsgálati eljárás megindítását elutasító döntésével vagy a vizsgálati eljárás során hozott határozatával szemben, valamint nem kezdeményezheti a titokfelügyeleti hatósági eljárás megindítását, sérül az egyén közérdekű adatokhoz való hozzáférési joga.
[89] Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből fakadó, az információszabadság jogának sérelmét okozó, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség fennállását kellett volna megállapítania azon az alapon, hogy a minősített közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatot megismerni kívánó személy számára közvetlenül, alanyi jogon nem biztosított a minősítés tartalmi felülvizsgálatát jelentő titokfelügyeleti eljárás kezdeményezése.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
[90] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Bragyova András s. k,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye
[91] Az elfogadott határozat rendelkező részének 1., 2. és 3. pontjaival, valamint azok indokolásával nem értek egyet, ezért az Abtv. 66. § (2) bekezdése alapján ahhoz az alábbi különvéleményt csatolom.
[92] Az Abtv. 46. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.
[93] Álláspontom szerint a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (Mavtv.) vizsgált rendelkezéseivel összefüggésben indokolatlan és szükségtelen volt az alkotmányos követelmények megállapítása. A Mavtv. szabályozása megfelelően érvényre juttatja az Alaptörvény VI. cikkének rendelkezéseit, éppen ezért az ilyen - a törvény rendelkezéseivel azonos tartalmú, csupán azt másként megfogalmazó - alkotmányos követelmények az Alkotmánybíróság ezen hatáskörének súlytalanná válásához vezethetnek.
[94] 1. Az elfogadott határozat alkotmányos követelményként mondja ki, hogy a minősítő a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat minősítése felőli döntés során a minősítéshez fűződő közérdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdeket is vegye figyelembe, és csak akkor döntsön az adat minősítéséről, ha a minősítéshez fűződő közérdek felülmúlja az adat nyilvánosságához fűződő közérdeket.
[95] Ennek az alkotmányos követelménynek a megállapítása azért szükségtelen, mert a Mavtv. az Alapelvek között elsőként, a 2. § (1) bekezdésben rögzíti, hogy a közérdekű adat nyilvánosságához fűződő jogot minősítéssel korlátozni csak az e törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén, a védelemhez szükséges minősítési szinttel és a feltétlenül szükséges ideig lehet." Ebből egyértelműen kiderül, hogy valamely adat minősítéssel való védelmére kizárólag a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükséges és arányos mértékű korlátozásával, a szigorú törvényi feltételek maradéktalan fennállása esetén kerülhet sor. A nyilvánossághoz fűződő közérdek vizsgálata tehát értelemszerűen része a minősítési eljárásnak, ezért fölösleges ugyanazt alkotmányos követelményben is megfogalmazni.
[96] 2. A többségi határozat további alkotmányos követelményként állapítja meg, hogy a minősítő, ha a minősítés során eltér a minősítési javaslattól, az adat minősítéséről szóló döntését köteles érdemben, részletesen indokolni, amelyből különösen ki kell tűnnie a nyilvánosság korlátozását kellő mértékben alátámasztó okoknak.
[97] Az alkotmányos követelménnyel azért nem értek egyet, mert a minősítés indokolása a minősítési eljárás egy esetében sem marad el.
[98] Amennyiben a minősítő a hozzá felterjesztett minősítési javaslattal egyező döntést hoz, akkor átveszi a javaslat részletes indokolását. A Mavtv. éppen ezért nem is írja elő erre az esetre a minősítő indokolási kötelezettségét.
[99] Amennyiben a minősítő a nála keletkezett védendő adat minősítéséről dönt, úgy a minősítési javaslat tartalmával egyező módon köteles döntését írásba foglalni és abban döntését indokolni.
[100] Amikor pedig a minősítő eltér a minősítési javaslatban foglaltaktól, döntésében szükségképpen indokolnia kell az eltérést, hiszen csak így tud eleget tenni a Mavtv. előírásainak (a javaslattól eltérő törvényi feltételek fennállása, a szükséges védelmi időnek a javaslattól eltérő meghatározása vagy a kármérték javaslattól eltérő meghatározása és ezáltal az igényelt minősítési szint eltérő meghatározása). A törvény szövegéből tehát következik, hogy a minősítési javaslattól eltérő minősítés tartalmazza a minősítőnek a javaslattól eltérő indokait is.
[101] 3. Az elfogadott határozat azt is alkotmányos követelményként mondja ki, hogy a minősítésről szóló döntésben és a minősítési jelölésen egyértelműen meg kell jelölni a minősített adatot, valamint annak azonosíthatóságát a minősített adat kezelése során mindvégig biztosítani kell.
[102] Ezzel a megállapítással szintén nem értek egyet. Az Mavtv. 5. § (8) bekezdése szerint a minősített adat kezelése során mindig egyértelműen felismerhetőnek kell lennie az adat minősített jellegének. Az alkotmányos követelményből nem derül ki, hogy mi annak a többlet-tartalma az 5. § (8) bekezdésével összehasonlítva. Az egyértelmű felismerhetőség előírása véleményem szerint gyakorlatilag ugyanazt jelenti, mint az egyértelmű megjelölés és azonosíthatóság előírása.
[103] Az itt kifejtettekre tekintettel az utólagos normakontrollra irányuló indítványt véleményem szerint az alkotmányos követelmények megállapítása nélkül kellett volna elutasítani.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
[104] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró