42/2012. (XII. 20.) AB határozat
a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 3. § (3) bekezdés c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alapvető jogok biztosának jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványa alapján - dr. Dienes-Oehm Egon és dr. Pokol Béla alkotmánybírók különvéleményével -meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 3. § (3) bekezdés c) pontja alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 3. § (3) bekezdés c) pontja e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
Indokolás
I.
[1] Az alapvető jogok biztosa az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Jst.) 3. § (3) bekezdés c) pontjának vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál, mert ellentétesnek tartja az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdésével, XV. cikk (2) és (4) bekezdésével, valamint XXVIII. cikk (7) bekezdésével.
[2] 1. A Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontja kizárja a jogi segítségnyújtás igénybevételét alkotmányjogi panasz esetében a rászorulók számára, ami az alapvető jogok biztosa szerint ellentétes az állam alapjogvédelmi kötelezettségével és a jogorvoslathoz való joggal az alábbiak szerint.
[3] Az alapvető jogok biztosa azzal érvel, hogy a bárki által, érdekeltség nélkül kezdeményezhető utólagos normakontroll eljárás megszűnésével az alkotmányjogi panasz az egyéni alapjogvédelem szempontjából rendkívüli jelentőségű, hiszen a jogalanyok számára az Alaptörvényben foglalt egyes alapjogok érvényesíthetőségét, közhatalommal szembeni kikényszeríthetőségét jelenti. Az alkotmányjogi panasz kezdeményezése lehetővé teszi az egyén számára, hogy az Alkotmánybíróságtól, mint "végső fórumtól" kérje az alapjogsérelem (amit akár bírói döntés, akár jogszabályi rendelkezés okozott) orvoslását.
[4] Indokolásul előadja, hogy az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése értelmében az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani; ezek védelme "az állam elsőrendű kötelezettsége". Álláspontja szerint az államnak ez az objektív alapjogvédelmi kötelezettsége azt jelenti, hogy az alanyi jogok kikényszeríthetők, a jogsérelmek orvosolhatók legyenek. Ennek érdekében az államnak olyan intézményrendszert kell fenntartania, amely a jogalanyok számára elérhető. Úgy véli, az államnak ez az alapjogvédelmi kötelezettsége sérül azáltal, ha ezek az intézmények, mint az Alkotmánybíróság is, csak indokolatlan nehézségek árán, vagy egyáltalán nem érhetők el a jogot érvényesíteni kívánok számára.
[5] Az alapvető jogok biztosa szerint az alkotmányjogi panasznak- mivel a konkrét normakontroll egyik esetéről van szójogorvoslati funkciója van, ez különbözteti meg az utólagos normakontrolltól. Habár szerinte az alkotmányjogi panasz igénybevétele önmagában nem alanyi jog, a jogorvoslathoz való jog részeként értelmezhető, és az állam alapjogvédelmi kötelezettségével is összefüggésben áll. A törvény az alkotmányjogi panasz befogadhatóságát több feltételhez köti, melyek közül az egyik a kötelező jogi képviselet előírása. Az alapvető jogok biztosa szerint azonban a megfelelő garanciák, ellensúlyok nélkül ennek komoly visszatartó ereje lehet, illetve azt eredményezheti, hogy az érintett nem él panasszal, mert az ezzel járó többletterheket nem tudja viselni - figyelembe véve különösen azt is, hogy az alkotmányjogi panaszt főszabály szerint hosszú ideje tartó pereskedés előzheti meg.
[6] 2. Az alapvető jogok biztosa szerint a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontja sérti az Alaptörvény diszkrimináció tilalmáról szóló XV. cikk (2) és (4) bekezdését is, ez kimondja azt is, hogy az állam az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. Indokolásul az Alkotmánybíróság korábban kialakított, szerinte továbbra is irányadónak tekinthető gyakorlatára, valamint az Alkotmánybíróság által korábban alkalmazott tesztekre hivatkozik, utal arra is, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint nem csak az vezethet hátrányos megkülönböztetéshez, ha azonos helyzetben levő jogalanyok között tesz a jogalkotó ésszerű indok nélkül különbséget, hanem ennek ellenkezője is, azaz amikor lényegesen eltérő helyzetben levők esetén a köztük levő különbséget figyelmen kívül hagyják. Szerinte a jogi segítségnyújtás intézményét azért hozták létre, hogy a rossz anyagi helyzetben levők is megfelelő jogi képviseletben részesülhessenek (alap)jogaik érvényesítése során, melynek fontos állomása lehet az alkotmánybírósági eljárás is. A kötelező jogi képviselet előírása az alkotmánybírósági eljárás során mindenkire egyaránt vonatkozik. A Jst. támadott rendelkezése azonban éppen a rossz szociális helyzetben levőket zárja el az alkotmányjogi panasz igénybevételétől, ami az indítványozó szerint a vagyoni helyzet alapján hátrányos helyzetbe hozza azokat, akik nem tudják viselni az "ügyvédkényszerrel" járó költségeket, ugyanakkor lehet, hogy végső jogorvoslatként éppen az alkotmányjogi panasz állna csak rendelkezésükre. Az alapvető jogok biztosa megemlíti azt is, hogy az Alkotmánybíróságról szóló T/4424. számú törvényjavaslat eredeti szövege [a tervezet 51. § (4) bekezdése] tartalmazta, hogy a kötelező jogi képviselet a jogi segítségnyújtásról szóló törvény keretében is biztosítható, ezt azonban egy módosító indítvány törölte, költségvetési szempontokra hivatkozva.
[7] Álláspontja szerint semmilyen ésszerű indok nem hozható fel arra, hogy a jogalkotó az alkotmányjogi panaszt kivegye a jogi segítségnyújtás köréből; költségvetési okokra, vagy az állam teherbíró képességére való hivatkozás pedig semmiképpen sem fogadható el magyarázatként.
[8] 3. Az alapvető jogok biztosa végezetül leírja, hogy nincs hatásköre arra, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítását kérje, ettől függetlenül felhívja az Alkotmánybíróság figyelmét valamely jogi szabályozás kapcsán a jogalkotói feladat elmulasztására. Ez esetben a Jst. nem szabályozza az alkotmányjogi panasz eljárásban igénybe vehető jogi segítségnyújtás lehetőségét és formáit, amit az Alaptörvénnyel ellentétes mulasztásnak tart.
II.
[9] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"I. cikk
(1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége."
"II. cikk
Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg."
"XV. cikk
(1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
[...]
(4) Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti."
"XXVIII. cikk
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
[10] 2. A Jst. támadott rendelkezése:
"3. § (3) Az (1) bekezdés a)-h) pontjaiban foglalt esetben sem lehet támogatást nyújtani
[...]
c) alkotmányjogi panasszal kapcsolatban,"
III.
[11] Az indítvány megalapozott.
[12] 1. Az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére azt vizsgálta, hogy a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontja alaptörvény-ellenes-e.
[13] 1.1. A Jst. megalkotásának indoka - ahogy a törvény preambuluma megfogalmazza -az volt,hogy a szociálisan hátrányos helyzetben levők számára létrehozzon egy olyan intézményrendszert, amelynek keretében az arra rászorulók szakszerű jogi tanácsot és jogi képviseletet kaphatnak jogaik érvényesítésére és jogvitáik megoldására.
[14] A Jst. előterjesztői indokolása úgy fogalmaz, hogy "az államnak meg kell teremtenie azt a jogszabályi és intézményes közeget, amely lehetővé teszi az egyén számára azt, hogy képes legyen érvényesíteni jogainak megsértéséből eredő igényeit. A bírói jogérvényesítés esetében az állam kötelezettsége ennél fogva nem merülhet ki abban, hogy bírói utat biztosít a személyek számára jogvitáik rendezésére, de kötelezettsége az is, hogy megteremtse a bírói út igénybe vételének valóságos lehetőségét. E valóságos lehetőség abban testesül meg, hogy az egyéni jogérvényesítés nem lehet függvénye az egyén jogi, gyakorlati ismereteinek, illetve anyagi viszonyainak. Az államnak tehát olyan támogatási rendszert indokolt kiépítenie, amely kompenzálja, kiegyenlíti a jogi ismeretekben vagy az anyagi lehetőségekben mutatkozó esetleges hiányosságokat; csak az így kialakított feltételrendszer biztosíthatja a jogérvényesítéshez kapcsolódó alapjogok maradéktalan megvalósulását." Továbbá: "[a]z állami jogi segítségnyújtás hatályos intézményei elsődlegesen a bírósági eljárásokhoz kötődnek és a különböző költségkedvezmények és jogi képviselet formájában vehetik igénybe a segítséget a rászorulók. A jogi segítségnyújtásról szóló törvény az átfogó jogi segítségnyújtó intézményrendszer kiépítését célozza, amely a hatályos segítségnyújtási formák - a polgári és büntetőeljárásokhoz kapcsolódó költségkedvezmények, rászorultsági alapon biztosított jogi képviselet - mellett magában foglalja a bírósági és a hatósági eljárásokon kívüli segítségnyújtást is. A jogalkotót ebben az esélyegyenlőség alkotmányos elvén alapuló azon állami célkitűzés vezérli, amely szerint törekedni kell mindenféle esélyegyenlőtlenség kiküszöbölésére: arra, hogy mindazok, akik anyagi, szociális vagy egyéb okokból kifolyólag nem képesek saját jogaik, jogi lehetőségeik felismerésére, nincsenek abban a helyzetben, hogy jogaikat a bírósági vagy hatósági igény állapotába juttassák, intézményes keretek között segítséget, támogatást kapjanak. A társadalom olyan hátrányos helyzetű rétegeinek szánt új jogintézmény létrehozásáról van szó, amely a pozitív diszkrimináció eszközével járul hozzá az esélyegyenlőtlenségek kiküszöböléséhez, s amely nagy lépést jelent az esélyegyenlőség megteremtése felé."
[15] A Jst. megkülönbözteti a peren kívüli és a peres eljárásokban történő segítségnyújtást, utóbbinál különválasztva a polgári és a büntetőügyekben való segítségnyújtást, meghatározza a támogatás formáját és igénybevételének feltételeit. Peres eljárások esetén a támogatás pártfogó ügyvédi képviselet biztosítását jelenti, melynek költségét az állam viseli vagy megelőlegezi; más esetekben teljes költségmentességet jelent. A peren kívüli támogatások körébe a jogi segítő által nyújtott jogi tanácsadás, iratkészítés, beadványszerkesztés, illetőleg - erre vonatkozó meghatalmazás alapján - valamely ügy irataiba való betekintés (a Jst. szóhasználatában együttvéve: "jogi szolgáltatás") tartozik, melynek munkadíját és költségeit az állam előlegezi vagy viseli. A Jst. 3. § (1) bekezdése határozza meg, milyen esetekben biztosítható jogi segítség a fél számára [a peren kívül nyújtott támogatási formák körébe sorolja többek között a polgári vagy büntetőeljárásban a rendkívüli jogorvoslati kérelem elkészítéséhez nyújtott segítséget is, Jst. 3. § (1) bekezdés h) pontja], míg a (3) bekezdés felsorolja azokat az eseteket, melyekben a támogatás kizárt, ide sorolva - többek között - az alkotmányjogi panaszt is. A Jst. indokolása szerint az utóbbi körbe azok az esetek tartoznak, melyeknél a fél más módon segítséget kaphat, vagy pedig a támogatás biztosítása nem tartozik a segítségnyújtást esetleg igénylő jogviszonyok körébe (ezeket az indokolás nem részletezi, de láthatóan az alkotmányjogi panaszt is ide tartozónak tekinti).
[16] 1.2. 2012. január 1-jén hatályba lépett az új Abtv., amely az Alkotmánybíróságról szóló korábban hatályban volt 1989. évi XXXII. törvényhez képest új szabályként tartalmazza - többek között - a kötelező jogi képviselet előírását az Alkotmánybíróság előtti panasz-eljárások során [Abtv. 51. § (2) bekezdés]. A kötelező jogi képviselet bevezetésének indoka részben az Alkotmánybíróság hatáskörének átalakulása, azaz az új típusú - ún. valódi - alkotmányjogi panasz bevezetése volt, a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll (actio popularis) megszüntetésével párhuzamosan. Az új Abtv. lehetővé teszi az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatán túl azt is, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben hozott bírói döntés Alaptörvénybe ütközését is megvizsgálja, valamint kivételesen az Alkotmánybíróság eljárása irányulhat jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára bírói döntés nélkül is, amennyiben a jogsérelem a jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása folytán következett be.
[17] A bírósági határozatok alkotmányossági vizsgálatának lehetővé tétele, valamint általában véve az új típusú (ún. valódi) alkotmányjogi panasz bevezetése indokolja a kötelező jogi képviseletet (ún. "ügyvédkényszert"). Ez ugyanakkor nyilvánvalóan a panaszosok érdeke is, hiszen az alkotmányjogi problémák szakszerű megfogalmazása számukra is nagyobb esélyt ad panaszuk befogadására és sikerére.
[18] 2. Az alapvető jogok biztosa indítványában nem vitatja a kötelező jogi képviselet bevezetésének alkotmányosságát; kizárólag azt kifogásolja, hogy az alkotmányjogi panasz esetében a jogi segítségnyújtás lehetőségének kizárásával a szociálisan hátrányos helyzetben levők eleshetnek az alkotmányjogi panasz lehetőségétől, miközben bizonyos esetekben ez az egyetlen hatásos (sikerrel kecsegtető) jogorvoslat.
IV.
[19] 1. Az alapvető jogok biztosa szerint a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontja sérti az Alaptörvény XV. cikk (2) és (4) bekezdéseit, amely a diszkrimináció tilalmáról szól, illetve előírja, hogy az állam az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. Indokolásul az Alkotmánybíróság korábban kialakított, szerinte továbbra is irányadónak tekinthető gyakorlatára, valamint az Alkotmánybíróság által korábban alkalmazott tesztekre hivatkozik, valamint utal arra is, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint nem csak az vezethet hátrányos megkülönböztetéshez, ha azonos helyzetben levő jogalanyok között tesz a jogalkotó ésszerű indok nélkül különbséget, hanem ennek ellenkezője is, azaz amikor lényegesen eltérő helyzetben levők esetén a köztük levő különbséget figyelmen kívül hagyják.
[20] 2. Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában állást foglalt az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott döntései további alkalmazhatóságáról, a következőképpen: "[a]z Alkotmánybíróság feladata az Alaptörvény védelme. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.
[21] Az Alkotmánybíróság az egyes hatásköreiben eljárva alkotmány-értelmezést végez, akkor is, ha ez nem elvont, mint az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti hatáskörben, hanem jogszabály vagy bírói döntés vizsgálatához kapcsolódik. Az egyes intézményekről, alapelvekről és rendelkezésekről kialakított értelmezése a határozataiban található meg. Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainakösszevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni." (22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [41]).
[22] 3. Az Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. Az általános egyenlőségi szabály az Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt; az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért ezt az alkotmányos demokráciában elengedhetetlen szabályt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése együttes értelmezéséből vezette le. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.] Az Alkotmánybíróság érvelése szerint az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltóság joga - mint a 70/A. § (1) bekezdésben említett alapvető jogok legalapvetőbbike -szükségképpen magában foglalja az egyenlően kezelés követelményét a jogrendszer minden normájával szemben.
[23] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével tartalmilag azonos rendelkezés; az Alaptörvény továbbá tartalmazza az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével az emberi méltóságot tekintve egyező II. cikket. E kettő összekapcsolása továbbra is elfogadható, amennyiben az általános egyenlőség követelménye a minden embert megillető méltóságból következik; erre azonban nincs minden esetben szükség, mert az Alaptörvény külön szabályban rögzíti a törvény előtti egyenlőséget. Ezzel együtt a törvény előtti egyenlőség lényegi tartalma változatlanul - az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával egyezően - az emberek egyenlő méltósága. Az Alaptörvény emberi méltóság klauzulája ugyanis kizárja a törvény előtti egyenlőség eltérő értelmezését, egyben továbbra is meghatározza tartalmát.
[24] Az Alaptörvény alapján tehát az összefüggés az emberi méltóság (Alaptörvény II. cikk) és az egyenlőség (Alaptörvény XV. cikk) között továbbra is fennmaradt, annak ellenére, hogy az Alkotmányból hiányzó és az Alkotmánybíróság idézett gyakorlatában kialakított általános egyenlőségi szabály most kifejezetten szerepel az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében.
[25] Az általános egyenlőségi szabály így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére alapozható. Ez dogmatikai egyszerűsítés, miközben - a fentiek szerint - a szükségszerű kapcsolat az egyenlő méltóság (Alaptörvény I. cikk és II. cikk) és a törvény előtti tartalmi egyenlőség között változatlanul fennáll, mert az egyenlőség végső alapja az egyenlő méltóság.
[26] Ezért az általános egyenlőségi szabály alkalmazásának dogmatikájában - pl. a csoportképzés vizsgálatában -a mondottak szerint változtatás nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata továbbra is irányadó.
[27] Megállapítható tehát, hogy az alapvető jogok biztosa által hivatkozott alaptörvényi rendelkezések és a 2012. január 1-je előtt hatályban volt Alkotmány rendelkezései változatlan tartalommal fenntartják az egyenlőség általános, nem csak az alapjogokra kiterjedő - vagy ahogy az Alkotmánybíróság gyakran nevezte: a "jogegyenlőség" - követelményét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Ezért az Alkotmánybíróság az általános egyenlőségi szabállyal kapcsolatos eddigi gyakorlatát - a fentebb idézett 22/2012. (V. 11.) AB határozat szerint - a jelen ügyben irányadónak tekintette.
V.
[28] 1. Az Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem tekinthető viszont az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg, mert alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható - azonos csoportba tartozó - személyi körben lehetséges. "Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket." [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59.]
[29] 2. A vizsgált esetben ez azt jelenti, hogy a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontjával a jogalkotó megkülönböztetés nélkül mindenkit kizár az alkotmányjogi panasz készítésekor a jogi segítségnyújtásból. A csoportképző tulajdonságok azonossága ("homogenitása") azonban csak látszólagos, hiszen a segítségnyújtás kizárása éppen azok jogorvoslati (alkotmányjogi panaszhoz való) jogát lehetetleníti el, akik miatt a Jst. megalkotásra került: a szociálisan hátrányos helyzetben levőkét.
[30] Az alkotmányjogi panasz jogi szabályozása időközben megváltozott. A Jst. megalkotásakor az alkotmányjogi panaszt bárki jogi képviselet nélkül benyújthatta, azonban ez 2012. január elsejével, a "valódi" alkotmányjogi panasz bevezetésével megszűnt, ettől kezdve alkotmányjogi panasz - szűk kivétellel [lásd: Abtv. 51. § (3) bekezdés] - csak jogi képviselő útján nyújtható be.
[31] Az alkotmányjogi panaszok kihagyása a Jst. hatálya alá tartozó jogi szolgáltatások közül az Abtv. hatálybalépése (2012. január 1.) előtt alkotmányosan elfogadható volt, a szabályozás változásával kétféle egyenlőtlenség jött létre, a következők szerint.
[32] 3. Egyrészt az alkotmányjogi panaszbeadványok és az egyéb, szintén kötelező ügyvédi (jogi képviselői) közreműködéssel készülő iratok - tehát az iratokat készíttető emberek - között. Az előbbiekhez nem, a többihez viszont igénybe vehető jogi segítségnyújtás. Vagyis, aki alkotmányjogi panaszt kíván előterjeszteni, nem kaphat jogi segítséget, míg számtalan más, az alkotmányjogi panaszhoz sokban hasonló, szintén tisztán jogi kérdésekkel foglalkozó beadványok, például polgári vagy büntetőeljárásban rendkívüli jogorvoslatok (különösen a kötelező jogi képviselethez kötött felülvizsgálati kérelem) elkészítéséhez [Jst. 3. § (1) bekezdés h) pont] igen.
[33] Másrészt a szabályozás változásával szükségképpen társadalmi esélykülönbség alakult ki az alapjogaikban sértett - vagy magukat annak tartó - emberek között: aki képes igénybe venni jogi szolgáltatást, előnyösebb helyzetbe kerül, mint aki erre nem képes. Az utóbbi nem is fordulhat az Alkotmánybírósághoz, mert beadványa alapján - az Abtv. 55. § (3) bekezdés, valamint az Ügyrend 24. § (3) bekezdés d) pontja, valamint (5) és (6) bekezdése szerint - az eljárás lefolytatására nincs lehetőség. Így azonos alapjogsérelem esetén az egyik csoportba tartozónak van, a másikba tartozónak nincs esélye sérelme orvoslására.
[34] Mindkét megkülönböztetés alkotmányossága az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerinti - fentebb elemzett -általános egyenlőségi szabály szerint ítélendő meg. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a hasonló esetekben azt vizsgálta, hogy a szabályozás szerinti eltérő kezelésnek- itt: a jogi segítségnyújtás lehetőségének, illetve hiányának - van-e ésszerű, alkotmányos indoka, igazolja-e az eltérést az igénybe vett jogi szolgáltatások eltérő jellege.
[35] Az Alkotmánybíróság szerint ilyen ésszerű indok nincs. Az alkotmányjogi panasz a mindenkit megillető alapvető jogok védelmére szolgáló eszköz. Ez akkor is igaz, ha az alkotmányjogi panasznak objektív alkotmány(alaptörvény)védelmi szerepe is van, mivel a sikeres alkotmányjogi panasz az alapjogokat korlátozó normák megsemmisítését eredményezi, és ezzel mindenkire kiható hatálya van. Az alkotmányjogi panasz minden lényeges tulajdonságban hasonló a felülvizsgálati kérelemhez, így a kettő közötti megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs.
[36] Megállapítható tehát, hogy a Jst. vizsgált szabálya az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütközik.
VI.
[37] Az alapvető jogok biztosa szerint a kifogásolt szabály az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével is ellentétes.
[38] Az előző pontban alkotmányos mérceként szolgáló, az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésén alapuló alkotmányos egyenlőségi szabálytól különbözik az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében található szabály, amely megfelel az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének. E rendelkezés jelentése az Alaptörvényben részben eltér az Alkotmányétól, mivel az Alkotmányban az 54. § (1) bekezdéssel együtt betöltött híd szerepe az általános egyenlőségi szabály megalapozásában a IV. pontban kifejtettek miatt megszűnt.
[39] Az XV. cikk (2) bekezdése az alapjogok ("alapvető jogok") tekintetében tiltja a felsorolt a szempontok szerinti megkülönböztetést. Ennyiben szorosan összefügg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével, amely az alapjogok korlátozásának feltételeit tartalmazza. Ebben az ügyben nem szükséges a két rendelkezés viszonyának kimerítő tisztázása; elegendő annyi, hogy a XV. cikk (2) bekezdése az alapvető jogok korlátozását nem az I. cikk (3) bekezdésében felsorolt szempontoktól - szükségesség, arányosság stb. - teszi függővé, hanem ettől függetlenül, vagy ezzel együtt, pusztán a személyek (mint jogalanyok) közötti különbségtétel (megkülönböztetés) alapján tiltja.
[40] A XV. cikk (2) bekezdése nyílt felsorolást tartalmaz, azaz nem kimerítő. Megállapítható azonban, hogy a rendelkezésben említett tulajdonságok - faj, szín, nem, fogyatékosság, társadalmi származás stb. - az egyén megváltoztathatatlan tulajdonságai, amelyeket nem tud befolyásolni. Joggal ide sorolható a vallás, vagy politikai és más vélemény is, mert ezek az egyén számára önazonossága (személyisége) elválaszthatatlan részét alkotják, és mint ilyenek nem változtathatók tetszőlegesen. Az egyén vagyoni helyzete természetesen változhat, de a közelebbi vizsgálat megmutatja, hogy az Alaptörvény az egyén számára kedvezőtlen - és adott esetben önerőből nem változtatható - vagyoni viszonyokon alapuló megkülönböztetést tiltja.
[41] Az egyén megváltoztathatatlan - saját elhatározásától nem függő, többnyire eleve adott - tulajdonságain alapuló megkülönböztetés a jogi megkülönböztetés legsúlyosabb esete, a diszkrimináció. Az ilyen megkülönböztetés a XV. cikk (2) bekezdése alapján általában tilos, ezért minden ilyen megkülönböztetés az általános egyenlőségi szabályhoz képest szigorúbb vizsgálatot követel. Ilyen megkülönböztetésnek tekintendő, ha a jogszabály alapján képzett azonos tulajdonságú csoportok az egyén megváltoztathatatlan tulajdonsága szerint különböznek egymástól. Ha egy jogszabály nőknek megtiltja a mozdonyvezetést, akkor ez a szabály a foglalkozás szabad gyakorlása alapjogának alkotmányellenes korlátozása, mert egy alapvető jogot egy változatlan tulajdonság alapján korlátoz. Ez alkotmányellenes a korlátozás alkotmányosságának az I. cikk (3) bekezdésében előírt részletes vizsgálata nélkül.
[42] A XV. cikk (2) bekezdésében foglalt tilalom kiterjeszthető a teljes jogrendszerre, mert az ott felsorolt diszkriminatív megkülönböztetések nemcsak az alapvető jogok védelmi körébe tartozó jogszabályokban, hanem bármely jogszabályban előfordulhatnak. Joggal feltételezhető, hogy az Alaptörvény értékrendje szerint ezek a megkülönböztetések akkor is tilosak, ha nem az alapvető jogok védelmi körébe eső tárgyakat szabályozó jogszabályok tartalmazzák. A tilalom ugyanis nem az alapvető jogok egyenlőségét szolgálja, amelyet az I. cikk és az Alaptörvény más rendelkezései különben is biztosítanak, hanem éppen az ott megjelölt (változatlan) tulajdonságok szerinti megkülönböztetést tiltja.
[43] Ebből következik, hogy az ilyen megkülönböztetés igazolhatósága a nem alapjogok tekintetében is különleges szigorúsággal vizsgálandó.
[44] Az alkotmányjogi panasz esetében az alapvető jogok biztosa szerint vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetést is eredményez a Jst. kifogásolt szabályozása. A vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetés valóban fennáll, mivel a mindenkire egyenlően érvényes ügyvédkényszer másként érinti azokat, akik az ügyvédi munkadíj (az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 9. §) megfizetésére képesek, és akik nem. Ez a megkülönböztetés a jogi szabályozás egyenes következménye.
[45] A vizsgált megkülönböztetés - a fentebb kifejtettek szerint - tekinthető a XV. cikk (2) bekezdésébe ütköző megkülönböztetésnek, mert a XV. cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az alapvető jogokat-többek között-vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetés nélkül biztosítja. Az alkotmányjogi panasz az alapvető jogok védelmére szolgáló eszköz lévén, az alapvető jogokkal esik egy tekintet alá, ezért nem tekinthető alkotmányosnak az alkotmányjogi panasz kizárása a "szociálisan hátrányos helyzetben levők" számára biztosított jogi segítségnyújtásból, ahogyan a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontja teszi. A kötelező jogi képviselet alkotmányosságának elfogadása mellett a mindenkit megkülönböztetés nélkül megillető alapjogokban való egyenlőség csak akkor biztosítható, ha az alkotmányos jogokban esett sérelem orvoslására szolgáló alkotmányjogi panasz eljárásban is mindenki egyenlően érvényesítheti jogait. Ezt szolgálja az Abtv. rendelkezése is arról, hogy az eljárás illetékmentes (Abtv. 54. §). Igaz, az Abtv. ugyane szabálya szerint az eljárás során felmerült költségeket - így a kötelező jogi képviselet díját is - az indítványozó maga viseli. Ennek következtében a rosszabb anyagi helyzetben levők - akik nem, vagy csak aránytalan áldozattal képesek az ügyvédi költségeket megfizetni - nem tudnak élni az alkotmányjogi panasz nyújtotta külön, a legalapvetőbb jogok védelmére szolgáló jogorvoslat lehetőségével, ami ezáltal vagyoni helyzeten alapuló megkülönböztetést eredményez. Hasonló esetekben ezt a Jst. ellensúlyozza, az alkotmányjogi panasznál azonban nem.
[46] Az Alkotmánybíróság szerint a támadott jogszabályi rendelkezés azzal vált alaptörvény-ellenessé, hogy az alkotmányjogi panasz jellege, illetve benyújtásának feltételei megváltoztak, ugyanakkor a jogalkotó nem módosította ennek megfelelően a Jst.-t. Erre annál is inkább szükség lett volna, mert az Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdésében megfogalmazott kötelezettségnek megfelelően a jogalkotónak az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel kellene segítenie.
[47] Az V. és VI. pontban foglaltak következtében a vizsgált szabályozás az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével is ellentétes, ezért az Alkotmánybíróság a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontját az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésébe ütközése miatt megsemmisítette.
VII.
[48] 1. Az alapvető jogok biztosa arra is hivatkozott, hogy a támadott rendelkezés a jogorvoslathoz való jogot korlátozza.
[49] Az Alkotmánybíróságnak - eddigi gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679.] - a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontjának más alkotmányos okból való megsemmisítése miatt az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdésével, valamint XXVIII. cikk (7) bekezdésével kapcsolatos alaptörvény-ellenességét már nem kellett vizsgálnia.
VIII.
[50] Az alapvető jogok biztosa indítványában végül utalt arra, hogy az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
[51] Az alapvető jogok biztosa úgy véli, hogy a Jst. nem szabályozza az alkotmányjogi panasz eljárásban igénybe vehető jogi segítségnyújtás lehetőségét és formáit.
[52] Az Alkotmánybíróság szerint nincs mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség, mert a Jst. szabályai az alkotmányjogi panaszra vonatkozó kivétel megsemmisítésével értelemszerűen alkalmazandók lesznek az alkotmányjogi panaszra, mint a peren kívüli támogatási formák (jogi szolgáltatások) körébe tartozó beadvány benyújtására is.
IX.
[53] Az Abtv. 41. § (1) bekezdése értelmében ha az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.
[54] Az Abtv. 45. § (1) bekezdése érelmében a megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon veszti hatályát, és e naptól nem alkalmazható.
[55] A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul. Budapest, 2012. december 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/2602/2012.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával, mert a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Jst.) 3. § (3) bekezdés c) pontjának megsemmisítése a jövőben sem biztosítja a jogi képviseletet alkotmányjogi panaszeljárásokban.
Az állam jogi segítségnyújtásként a különböző típusú, így a peren kívüli, illetve a polgári és büntetőeljárásokban a támogatásnak tartalmában eltérő formáit biztosítja. Peren kívül jogi segítőt vehetnek igénybe az arra rászorulók, aki a támogatott számára jogi tanácsot ad, beadványt, egyéb iratot készít, valamint erre vonatkozó meghatalmazás alapján betekinthet ügyének irataiba (a továbbiakban együtt: jogi szolgáltatás). A peren kívüli támogatásként biztosítható jogi szolgáltatásnak a Jst. 1. § (2) bekezdésében a fentiek szerint meghatározott tartalma - az iratok megtekintésére vonatkozó szűk körű kivételtől eltekintve - nem terjed ki képviseleti tevékenyég ellátására, így alapvetően nem a megsemmisített jogszabályi rendelkezés, hanem a jogi szolgáltatás tartalma zárja ki jelenleg és a jövőben is jogi képviselet biztosítását az alkotmányjogi panaszeljárásokban. A támogatás tartalmát meghatározó rendelkezésből álláspontom szerint az is következik, hogy jogi képviseletet egyetlen peren kívüli eljárásban sem biztosít az állam, illetve ilyen támogatásban peren kívüli eljárásban senki sem részesíthető, ezért számomra elfogadhatatlan az Alaptörvény XV. cikkére alapított érvelés.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 51. § (2) bekezdése kötelezővé teszi a jogi képviseletet alkotmányjogi panaszeljárás során, azaz az eljárás folyamatban léte alatt mindvégig. A képviselet fogalma, a képviseleti tevékenység tartalma elvileg, de az Abtv. rendelkezéseire figyelemmel sem szűkíthető le tanácsadásra, az indítvány megfogalmazására, annál jóval tágabb körű, itt nem részletezendő tevékenységet ölel fel. A jogi segítségnyújtásként peren kívül biztosítható támogatás tartalma és az Abtv. kötelező jogi képviseletre vonatkozó szabályai között összhangot a megsemmisítésről szóló határozat nem teremt, a hatályos Jst. peren kívüli támogatásra vonatkozó szabályainak alkalmazásával a megsemmisítés ellenére a jövőben sem lesz lehetőség jogi képviselet biztosítására, csupán jogi szolgáltatást vehetnek majd igénybe a rászorulók alkotmányjogi panaszeljárásokban.
Budapest, 2012. december 18.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet sem a többségi határozat rendelkező részében foglalt megsemmisítéssel, sem az indokolások egyes részeivel.
A többségi határozat a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 3. § (3) bekezdés c) pontját az Alaptörvény XV. cikkében található egyenlőségi jog egy sajátos értelmezésével találta alaptörvény-ellenesnek és semmisítette meg. Ez az értelmezés azonban kérdéseket vet fel, és megítélésem szerint más értelmezés kevesebb aggodalomra adna okot, így inkább ezt kellene választani az Alkotmánybíróságnak a XV. cikk egyes bekezdéseinek értelmezésénél. E cikk (1) bekezdése a törvény előtti egyenlőséget mondja ki: "A törvény előtt mindenki egyenlő." A többségi határozat ebből azt a következtetést vonja le, hogy a törvényhozót ebből kifolyólag az egyenlőség szempontján túl más szempontok csak korlátozott mértékben vezethetik: ha meg tudja indokolni, hogy esetleg ez miért szükséges mégis más célok miatt, ám ez is csak korlátozottan (arányosan) lehetséges, és tolhatja hátrább az egyenlőségi szempontot. Ez az egyenlőség-központúság egyrészt homogén embercsoportokat illetően szabja meg a törvényhozó különbségtétel-szabadságának kereteit, de még ezen túl is, ha ugyan nem homogén embercsoportról van szó - mint a jelen esetben is - ám a különböző ügyfajták (iratok) közötti különbségtétel nagy valószínűséggel összehoz máskülönben különböző csoportokhoz tartozó embereket alkalmilag egy csoportba. Ez a kötöttség azonban, megítélésem szerint, kiüresíti a demokratikus törvényhozó döntési szabadágát, és a jogászi nézőpont egyenlőség-központúságát kényszeríti rá, háttérbe kényszerítve a gazdaságpolitikai, kultúrpolitikai, biztonságpolitikai, stb. szempontokon túl az egyenlőségen túlmutató további erkölcsi-morális értékeléseket is. A törvény előtti egyenlőséget tehát nem lenne szabad túlfeszíteni, és az indokolás IV. részének 3. pontjába foglalt érveléssel "általános egyenlőségi jogként" felfogni, mert ez az egész demokratikus politikai akaratképzést végletesen korlátozná. A sokmilliós választói akarat döntését üresítené ki, ha a többséget szerzett országgyűlési politikai erő már csak szűk keretek között formálhatná ki a törvényeket, az egyenlőségen kívül csak a legkorlátozottabban figyelembe véve más értékeket és szempontokat is. Egy politikai demokráciában - demokratikus jogállamban - ez vállalhatatlan korlátokat állítana a mindenkori törvényhozási többség döntési szabadsága elé, ezért ez az értelmezés, megítélésem szerint, nem válhat az alkotmánybírósági értelmezés alapjává.
Vállalható az az alternatív értelmezés lehet, amely az XV. cikk (2) bekezdésével együtt értelmezi a törvény előtti egyenlőséget. Ez a (2) bekezdés a törvény előtti egyenlőséget az alapvető jogok vonatkozásában konkretizálja, így az (1) bekezdést mint általános egyenlőségi deklarációt kell felfogni ezen értelmezés szerint, melynek konkrét tartalmat a (2) bekezdés ad, amely ezt az egyenlőséget az alapvető jogok vonatkozásában biztosítja. Csak ez az értelmezés képes biztosítani mind az egyenlőséget, mind a törvényhozás szükséges döntési szabadságát, és nem üresíti ki a demokratikus jogállamnak sem a jogállami, sem a demokratikus komponensét - míg a többségi határozat által elfogadott indokolás értelmezése a törvény előtti egyenlőséget "általános jogegyenlőséggé" túlfeszítve végletesen korlátozza a demokratikus akaratképzést.
Mindezek alapján nem tudom elfogadni a törvényhozónak azt a túlzott korlátozását, mely a vitatott megsemmisítésből ered, hogy ha az esélyegyenlőség csökkentésének Alaptörvényből is fakadó kötelezettségének eleget tesz a jogi segítségnyújtás állami finanszírozásának megteremtésével, akkor ezt csak úgy teheti, hogy sem az ügyfajták között nem tesz különbséget, sem egyes jogi szolgáltatási fajtákat nem zár ki a jogi segítségnyújtásból.
Budapest, 2012. december 18.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró