51/2004. (XII. 8.) AB határozat

a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 72. §-ának s) pontja, illetve 129. §-a, valamint a többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet bevezetésének egyes szabályairól és az első képzési ciklus indításának feltételeiről szóló 252/2004. (VIII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 72. §-ának s) pontja, illetve 129. §-a alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet bevezetésének egyes szabályairól és az első képzési ciklus indításának feltételeiről szóló 252/2004. (VIII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó az egyes oktatási tárgyú, az oktatási jogok érvényesítésének elősegítését, valamint a felsőoktatási intézmény- és képzési rendszer fejlesztését szolgáló törvények módosításáról szóló 2004. évi LX. törvény (a továbbiakban: Fotm.) 4. § (2) bekezdése, valamint a többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet bevezetésének egyes szabályairól és az első képzési ciklus indításának feltételeiről szóló 252/2004. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.

Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Fotm. 4. § (2) bekezdése a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) 72. §-át egy új, s) ponttal egészítette ki. A Fot. 72. §-ának s) pontja ad a Kormánynak felhatalmazást arra, hogy "meghatározza a 129. § szerinti a 84-86. §-ban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú - az oktatási miniszter külön engedélye alapján indítható - többciklusú képzés bevezetésének szabályait és a képzés feltételeit". Ennek az új törvényi felhatalmazásnak az eredményeként született meg a Korm. rendelet.

Az indítványozó a kifogásolt törvényi rendelkezés és a Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésére, 16. §-ára, 70/F. § (1) és (2) bekezdésére, valamint 70/G. § (1) bekezdésére, illetve a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § i) pontjára hivatkozva kezdeményezte.

Az indítványozó a Korm. rendelet tartalmát elemezve rámutatott arra, hogy a Korm. rendelet a Fot.-ban szabályozott oktatásszerkezeti megoldás helyett más oktatásszervezési forma bevezetését teszi kötelezővé. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. rendeletben meghatározott oktatásszervezési forma ellentétes az Alkotmánynak az ifjúság védelméről szóló rendelkezésével, valamint a művelődéshez való alkotmányos joggal, illetve a tudományos élet szabadságával.

Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy a Fotm. 4. § (2) bekezdése felhatalmazást adott a Kormánynak egy olyan szabályozás megalkotására, amelyet a művelődéshez való alkotmányos joggal, a tudományos élet szabadságával, valamint az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésével, illetve a Jat. 5. § i) pontjával összefüggésben "mindenképpen törvényi szintű jogszabályban kellett volna meghatározni". Az indítványozó szerint még a Fotm. előterjesztője is egyetértett azzal, hogy a Fotm. 4. § (2) bekezdése törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására adott felhatalmazást a Kormánynak. A Fotm. 4. § (2) bekezdésének "hivatalos (a Kormány által előterjesztett) " indokolása szerint ugyanis a Fot.-ba beiktatott új felhatalmazó rendelkezés alapján a Kormánynak csak "a felsőoktatás képzési szerkezetét megváltoztató törvényi szabályozást megelőző időszakban" kell rendeletet alkotnia. Az indítványozó szerint tehát a később megalkotandó törvényt kívánták kormányrendelettel pótolni.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:

"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."

"35. § (1) A Kormány

(...)

b) biztosítja a törvények végrehajtását;

(...) "

"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.

(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg."

"70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát."

2. A Jat. érintett rendelkezései:

"5. § Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen

i) az oktatást és a közművelődést,

"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.

(2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni."

3. A Fot. érintett rendelkezései:

"72. § A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében

s) meghatározza a 129. § szerinti a 84-86. §-ban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú - az oktatási miniszter külön engedélye alapján indítható - többciklusú képzés bevezetésének szabályait és a képzés feltételeit."

"84. § (1) A felsőoktatási intézményekben felsőfokú szakképzés, egyetemi és főiskolai szintű alapképzés, általános és szakirányú továbbképzés, valamint doktori képzés folyhat nappali tagozaton, illetőleg más formában (pl. esti, levelező, távoktatás) .

(2) A képzés szintjei:

a) felsőfokú szakképzés;

b) főiskolai szintű képzés

- főiskolai szintű alapképzés,

- szakirányú továbbképzés;

c) egyetemi szintű alapképzés;

d) posztgraduális képzés

- szakirányú továbbképzés,

- doktori, illetve mesterképzés.

(3) A főiskolák felsőfokú szakképzést, főiskolai szintű alapképzést, főiskolai szakirányú továbbképzést, az egyetemek felsőfokú szakképzést, főiskolai és egyetemi szintű alapképzést, szakirányú továbbképzést, doktori képzést, a művészeti egyetemek, valamint más egyetemek művészeti szakjaikon mesterképzést folytatnak. A főiskolák egyes szakokon - a megfelelő akkreditációs eljárás alapján -egyetemi szintű alapképzést is folytathatnak.

(4) Távoktatásban a képesítési követelményekkel meghatározott, illetve szakindítási engedéllyel rendelkező alapképzési vagy szakirányú továbbképzési szakok vagy felsőfokú szakképzések akkor indíthatók, ha a Magyar Akkreditációs Bizottság a felsőoktatási intézmény kérésére a képzés tananyaga, az oktatásban alkalmazott ismeretátadási, tanulási módszerek, az ehhez készített speciális taneszközök alapján azokat olyannak ítélte, amelyek birtokában a képesítési, illetve képzési követelmények teljesíthetők.

85. § (1) Felsőfokú szakképzésben felsőfokú szakképesítést igazoló bizonyítványt a szakmai követelmények szerinti legalább kétéves képzésben lehet megszerezni.

(2) A főiskolai végzettséget a képesítési követelmények szerinti legalább hároméves nappali képzésben lehet megszerezni.

(3) Az egyetemi végzettséget a képesítési követelmények szerinti, legalább négyéves nappali képzésben lehet megszerezni.

(4) Az egyetemi alapképzés képesítési követelmények szerinti tanulmányi ideje az öt évet kivételes esetben haladhatja meg. A főiskolai alapképzés képesítési követelmények szerinti tanulmányi ideje négy évnél hosszabb nem lehet.

(5) A szakirányú továbbképzés a képesítési követelmények szerint, nappali képzés keretében legalább egy, legfeljebb három év.

(6) Más oktatási formákban a képzési idő - az alkalmazott oktatási formától és módszerektől függően - a (2)-(3) és (5) bekezdésben meghatározott időtartammal azonos vagy hosszabb.

(7) A doktori képzésben a tanulmányi idő tartama három év.

(8) A főiskolai végzettség a képesítési követelmények szerint feljogosít a tanulmányok egyetemi folytatására.

86. § (1) A felsőoktatási intézményben megszerezhető végzettség, illetőleg a szakképesítés szakmai követelményeit a képesítési követelmények határozzák meg.

(2) Az alapképzésben és a szakirányú továbbképzésben a képesítési követelmények szakok szerint tartalmazzák a képzési cél meghatározását, az oktatandó főbb tanulmányi területeket és ezek arányait, a képzési időt félévekben meghatározva, a legkisebb teljesítményt összóraszámban, illetve kreditben vagy egyéb megfelelő számítási módon meghatározva, a szigorlati tárgyakat, a záróvizsga típusát, tárgyait, eredményének kiszámítási módját, a szakdolgozat, diplomamunka követelményeit, a végzettség szintjét, a szakképzettséget és a hozzájuk kapcsolódó cím megnevezését, továbbá a szak (szakterület) szempontjából lényeges más rendelkezéseket.

(3) A doktori fokozat megszerzésének feltételeit az egyetem a doktori szabályzatában állapítja meg."

"129. § 2006. szeptember 1-jéig a felsőoktatási intézmények alapképzésben az Ftv. 84-86. §-aiban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú többciklusú képzést, kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint, az oktatási miniszter külön engedélyével indíthatnak."

4. A Fotm. érintett rendelkezései: "4. § (2) Az Ftv. 72. §-a a következő s) ponttal egészül ki:

(A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében)

"s) meghatározza a 129. § szerinti a 84-86. §-ban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú - az oktatási miniszter külön engedélye alapján indítható - többciklusú képzés bevezetésének szabályait és a képzés feltételeit.""

"5. § (2) Az Ftv. 129. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:

"129. § 2006. szeptember 1-jéig a felsőoktatási intézmények alapképzésben az Ftv. 84-86. §-aiban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú többciklusú képzést, kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint, az oktatási miniszter külön engedélyével indíthatnak.""

III.

Az indítvány megalapozott.

Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatának megfelelően rámutat arra, hogy "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg." [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a jelen esetben is az indítványozó által támadott Fotm. 4. § (2) bekezdése helyett, az új rendelkezést magába foglaló Fot. 72. §-ának s) pontjával kapcsolatban végezte el.

1. Az Alkotmánybíróság elsősorban azt az indítványi elemet vizsgálta, amely szerint alkotmányellenesnek minősül az, hogy a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást a Fot. 72. §-ának s) pontja szerinti felhatalmazás alapján kormányrendeletbe foglalták.

Az Alkotmánybíróság a szabályozási szint kérdésével már többször foglalkozott. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már rámutatott arra, hogy az "államnak az alapjogok biztosítására vonatkozó kötelezettségéből magától értetődően következik, hogy az alapvető jogokat csak az Alkotmányban megengedett módon korlátozhatja. Erre vonatkozóan az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az irányadó, amely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg." [27/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 146.]

Az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozata - hivatkozva a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatra - az alapvető jogok korlátozásával kapcsolatban kifejtette továbbá, hogy "az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni". Ebből az Alkotmánybíróság azt a következtetést is levonta, hogy "mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy - az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően - törvénybe kell-e foglalni vagy sem"". (ABH 1993, 48, 60.)

2. Az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlatának megfelelően tehát a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Fot. 72. §-ának s) pontja szerinti felhatalmazás alapján megalkotott Korm. rendelet törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást tartalmaz-e vagy sem. Ennek megállapításához az Alkotmánybíróság először is szükségesnek tartotta, hogy összehasonlítsa egymással a Fot. 84-86. §-ában foglaltakat, illetve a Fot. 72. §-ának s) pontja szerinti felhatalmazás eredményeként az ettől eltérő szabályozást tartalmazó Korm. rendeletet. Az Alkotmánybíróság ezt követően vont le következtetést a vizsgált szabályozásnak az alapjogokkal fennálló kapcsolatára vonatkozóan.

2.1. A Fot. felsőfokú képzésről szóló hatodik részének az elején a 84-86. § állapítja meg a felsőoktatási képzési szerkezetre vonatkozó lényeges szabályokat. A Fot. 84-86. §-a, mint ahogy arra a törvény 21. fejezetének címe is hivatkozik, meghatározza a felsőoktatási intézményekben folytatható képzési szinteket, valamint a felsőfokú képzés szakmai követelményeit, vagyis a képesítési követelményeket. A Fot. 84. §-a szerint a felsőoktatási intézményekben felsőfokú szakképzés, egyetemi és főiskolai szintű alapképzés, általános és szakirányú továbbképzés, valamint doktori képzés folytatható. A 84. § rögzíti továbbá azt is, hogy a felsőoktatási intézmények közül a főiskolák és az egyetemek az előbb felsoroltak közül milyen szintű képzést folytathatnak. Az egyes képzési szintekhez kapcsolódóan a 85. §-ban kerül meghatározásra a képzésnek megfelelő végzettség megszerzéséhez szükséges idő. Felsőfokú szakképesítést igazoló bizonyítványt legalább kétéves, főiskolai végzettséget legalább hároméves nappali, egyetemi végzettséget legalább négyéves nappali képzés alapján lehet megszerezni. Az egyetemi alapképzés tanulmányi ideje az öt évet kivételes esetben haladhatja meg, míg a főiskolai alapképzés tanulmányi ideje négy évnél hosszabb nem lehet. A szakirányú továbbképzés nappali képzés keretében legalább egy, legfeljebb három év. A doktori képzésben a tanulmányi idő tartama három év. A Fot. 86. §-a állapítja meg továbbá, hogy az alapképzés és a szakirányú továbbképzés szakmai követelményeit a képesítési követelmények határozzák meg, s általános jelleggel rögzíti, hogy a képesítési követelmények mit tartalmazzanak.

A Fot. 84-86. §-ához képest a Korm. rendelet a felsőoktatási intézményekben folytatható képzési szerkezetet a törvénytől teljesen eltérő módon határozza meg, vagyis a felsőoktatás új, a korábbitól teljesen eltérő képzési szerkezetét hozza létre, és egyúttal ennek az új képzési szerkezetnek (többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet) a bevezetéséről rendelkezik. A felsőoktatási képzést két, illetve három szintre (a Korm. rendelet megfogalmazása szerint: ciklus) tagolja. A Korm. rendelet szerint az alapképzés a felsőfokú képzés első ciklusa. Az alapképzés legalább három-, legfeljebb négyéves, amelynek elvégzése után a hallgatók alapfokozatot szereznek (alapfokozat, baccalaures, bachelor) . Az alapfokozat végzettséget és szakképzettséget nyújt a munkaerőpiacon történő elhelyezkedéshez, továbbá felkészít a képzési rendszer második, mesterképzési ciklusába történő belépésre. A felsőfokú képzés második ciklusa az ún. mesterképzés, amelynek időtartama másfél, legfeljebb két év. A mesterképzés végén mesterfokozat (magister, master) szerezhető, mely szintén végzettséget tanúsít és szakképzettséget nyújt a munkaerőpiacon történő elhelyezkedéshez, továbbá felkészít immáron a képzési rendszer harmadik, doktori képzési ciklusába történő belépésre. A mesterképzést tehát követheti a doktorképzés, a felsőfokú képzés harmadik ciklusa. A Korm. rendelet 1. számú melléklete az új képzési szerkezetre való áttérés érdekében az egész felsőoktatásra vonatkozóan képzési területekre, és azon belül képzési ágakra lebontva egyenként megnevezi az alapképzésben indítható szakokat (alapszak), az alapszakhoz kapcsolódó képzési krediteket és a felvételi jelentkezés módját. A Korm. rendelet 2. számú melléklete pedig a többciklusú, lineáris képzési rendszer szakjainak és képesítési követelményeket meghatározó jogszabályok szerint szakindítási engedély alapján indított egyetemi és főiskolai szintű alapképzési szakoknak a megfeleltetéséről rendelkezik. Ennek keretében szintén képzési területekre, és azon belül képzési ágakra lebontva rögzíti, hogy a Korm. rendelet alapján indítható alapszakok főiskolai, illetve egyetemi szintű szaknak minősülnek, s a képesítési követelmények szerinti szakokon az egész országra vonatkozóan taxatíve meghatározza a szakindítási engedélyt kapott felsőoktatási intézményeket. A Korm. rendelet továbbá generális jelleggel szabályozza az alapszakok létesítési és indítási eljárását. Az új képzési szerkezet bevezetésével a Korm. rendelet a törvényi képesítési követelményektől is eltér, s általános jelleggel meghatározza az alapszak képzési és kimeneti követelményeit. Ehhez kapcsolódóan a Korm. rendelet rögzíti az alapszakok képzési és kimeneti követelményeinek a megalkotására vonatkozó eljárást, illetve a 13. § (4) bekezdése szerint az alapszakok képzési és kimeneti követelményeit 2006. szeptember 1-jétől felmenő rendszerben kell életbe léptetni.

2.2. Megállapítható tehát, hogy a felsőfokú képzés két egymástól teljesen eltérő szerkezetét szabályozza a Fot. 84-86. §-a is és a Korm. rendelet is. Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban a felsőfokú képzés szerkezetére vonatkozó szabályozásnak az alapjogokkal való kapcsolatát vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/F. §-a értelmében "a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával". [18/1994. (III. 30.) AB határozat, ABH 1994, 88, 89.]

Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá, hogy "az oktatáshoz való jognak az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében található megfogalmazása a felsőoktatás tekintetében a megfelelő képességgel rendelkezők számára biztosítja a felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányok folytatásához való jogot. Ennek alapján az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsőoktatási intézmények működési feltételeinek kialakításában". [35/1995. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1995, 163, 166.]

Az oktatáshoz való jog részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog gyakorlása tehát csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti a felsőfokú tanulmányok folytatásának a feltételeit. A felsőfokú tanulmányok folytatásának elengedhetetlen feltétele, hogy meghatározásra kerüljenek azok a képzési formák, vagyis a felsőfokú képzés szerkezete, amelynek keretében felsőfokú tanulmányok folytatására lehetőség nyílik. A felsőfokú tanulmányok folytatását lehetővé tevő képzési formák a felsőoktatási intézményben megszerezhető végzettség szakmai követelményeinek, vagyis a képesítési követelmények általános jellegű szabályozásával nyernek tartalmi meghatározást. Mindennek következtében a képzési formáknak, a felsőfokú képzés szerkezetének, valamint a képesítési követelményeknek általános jelleggel történő szabályozása a felsőfokú tanulmányok folytatásának, s ezáltal a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog biztosításának is lényeges garanciáját jelenti.

Tekintettel az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése szerinti művelődéshez való alapjog "tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet" [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 60.]. Az alapjoggal való közvetlen és jelentős összefüggés esetén elengedhetetlen a törvényi szintű szabályozás. Ezt a követelményt rögzíti a Jat. 5. §-a is, amikor az alapvető jogokkal és kötelességekkel összefüggésben a törvényi szabályozást igénylő tárgyköröket felsorolja. A Jat. 5. § i) pontja -az alapvető jogokkal való kapcsolatra tekintettel - az oktatást és a közművelődést is felveszi a törvényhozási tárgykörök közé. Az oktatást és közművelődést érintő törvényhozási tárgykörök tekintetében tehát csak azokkal közvetett és távoli összefüggésben lévő tárgykörök esetében - -akkor is csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján -elegendő a rendeleti szintű szabályozás.

3. A felsőfokú képzés szerkezetével, a képzési szintekkel és a képesítési követelményekkel kapcsolatosan a Korm. rendelet megalkotására a Fot. 72. §-ának s) pontja adott felhatalmazást. A Fot. 72. §-ának s) pontjával, illetve az annak alapján kibocsátott Korm. rendelettel alapvető jog tartalmát meghatározó, tehát törvényhozási tárgykörbe tartozó tárgykörnek végrehajtási jogszabályba foglalására került sor. A Fot. 84-86. §-ában foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú többciklusú képzés bevezetésének szabályai és a képzés feltételei meghatározásával a Fot. 72. §-ának s) pontja, illetve az annak alapján kibocsátott Korm. rendelet nem a törvény által már szabályozott felsőfokú képzési szerkezetnek és képzési feltételeknek a törvény szerinti végrehajtásáról rendelkezett. A felhatalmazó rendelkezés és a végrehajtási jogszabály épphogy a Fot. 84-86. §-ában foglaltaktól eltérő képzési szerkezet bevezetésére és képzési feltételek meghatározására vonatkozott.

Az állami szervek - köztük a Kormány - jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat. szabályozza. A Jat. 15. §-ának (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Az alapjogok tartalmát meghatározó szabályozást azért nem lehet végrehajtási jogszabályba foglalni, mert az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - minden esetben törvénynek kell megállapítania. A Kormány - az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján - csupán a "törvények végrehajtását biztosítja és ehhez hatáskörében eljárva rendeleteket bocsáthat ki" (507/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 527, 528.), de törvényhozási tárgykörben a Kormány nem alkothat rendeletet.

Amennyiben tehát alapvető jogok és kötelezettségek tartalmának a szabályozására felhatalmazást adnak a Kormánynak, akkor az ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében és 35. § (1) bekezdés b) pontjában, valamint a Jat. 15. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, 35. § (1) bekezdés b) pontjával, továbbá a Jat. 15. § (2) bekezdésével ellentétes felhatalmazás alapján kiadott végrehajtási jogszabály pedig - az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban foglaltaknak megfelelően -az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének, illetve 37. § (3) bekezdésének sérelmét is megvalósítja [pl. 27/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 148.]. A törvényhozási tárgykör végrehajtási szabályként való megalkotására adott felhatalmazás esetében nemcsak az ilyen törvényi felhatalmazás, hanem az alkotmány- és törvénysértő felhatalmazás alapján kiadott végrehajtási jogszabály is alkotmányellenesnek minősül. Ezért minősítette alkotmányellenesnek és semmisítette meg az Alkotmánybíróság a fentiekben már hivatkozott 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására vonatkozó törvényi felhatalmazással együtt a felhatalmazás alapján megalkotott végrehajtási szabályt is (ABH 1991, 297, 306-307.) .

A jelen esetben a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására vonatkozó felhatalmazást a Fot. 72. §-ának s) pontja tartalmazta, s a Korm. rendelet végrehajtási rendeletként törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást foglalt magába. A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására irányuló felhatalmazó rendelkezést és az annak alapján megalkotott végrehajtási jogszabályt alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

Jóllehet a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására vonatkozó felhatalmazást csak a Fot. 72. §-ának s) pontja tartalmazta, ez a rendelkezés azonban szoros összefüggésben állt a Fot. 129. §-ával, amelynek hatályos szövegét szintén a Fotm., mégpedig annak 5. § (2) bekezdése állapította meg. A Fot. 129. §-ában foglalt miniszteri jogosítvány és a Fot. 72. §-ának s) pontjában foglalt felhatalmazás egymást kiegészítő szabályok. A Fot. 129. §-a szerinti miniszteri jogosítvány csak a Fot. 72. §-ának s) pontjába foglalt alkotmányellenes felhatalmazás alapján kibocsátott alkotmányellenes végrehajtási jogszabályban meghatározott feltételek szerint lett volna alkalmazható. A Fot. 72. §-ának s) pontja továbbá a Fot. 129. §-ára figyelemmel adott alkotmányellenes felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság a szoros összefüggésre tekintettel a Fot.-nak az előbbiekkel összefüggő 129. §-át is alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 209.] - a Fot. 72. §-a s) pontjának és a Korm. rendeletnek formai okból történő megsemmisítése miatt az Alkotmány 16. §-ával, 70/F. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 70/G. § (1) bekezdésével kapcsolatos tartalmi alkotmányellenességet már nem vizsgálta.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1024/B/2004.