A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5.051/2013/4. számú határozata

Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzata telekadóról szóló 9/1991. (VII. 18.) önkormányzati rendelete törvényességi felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (1027 Budapest, Csalogány u. 47-49.) indítványozónak, a dr. Kiss Anna jegyző, jogtanácsos által képviselt Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzata (1195 Budapest, Városház tér 18-20.) ellen a telekadóról szóló 9/1991. (VII. 18.) önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

határozatot:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzatának a telekadóról szóló többször módosított 9/1991. (VII. 18.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és október 1. napja között hatályos 1. § (1) bekezdése törvényellenes volt.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzatának a telekadóról szóló többször módosított 9/1991. (VII. 18.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és október 1. napja között hatályos 1. § (1) bekezdése nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 5.K.29980./2013. számú folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.

4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

I.

1. Az első fokú adóhatóság a 2012. adóévre vonatkozóan a B. T. Zrt.-t (a továbbiakban: adózó) három helyrajzi számon megjelölt ingatlanai, összesen 90.078 nm adóalap után több mint 18 millió forint telekadó megfizetésére kötelezte.

2. Az adózó fellebbezése folytán eljárt Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Kormányhivatal) másodfokú határozatában a számítási hibák korrekciója mellett az elsőfokú hatóság határozatát helyben hagyta. A Kormányhivatal indokolásában kifejtette, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 2011. december 31-éig hatályos rendelkezései (és a vonatkozó minisztériumi felügyeleti joggyakorlat) értelmében a temetőket telekadó és építményadó nem terhelte, mivel a temetők speciális ingatlanterületként építményekkel és speciális műtárgyakkal beépítve nem tartoztak a Helyi adó tv. 11. és 17. §-ainak hatálya alá.

2012. január 1-jét követően, a telekadó-szabályozás strukturális átalakításának eredményeként azonban az épületnek nem minősülő építménnyel, műtárgyakkal lefedett földrészletek is a telekadó tárgyaivá váltak.

Emellett az adózó alanyi adómentességre sem hivatkozhat, mivel önmagában az a tény, hogy a Fővárosi Önkormányzat hatáskörébe tartozó közfeladatot lát el, a Helyi adó tv. alkalmazásában nem adómentességi ok. A Kormányhivatal nem fogadta el az adózó azon hivatkozását sem, hogy nem válhat el egymástól a közszolgáltatás hatásköri címzettje és az azt megvalósító önkormányzati bevételre jogosult személye, mert az hatásköri összeütközést eredményez a kerületi adóztatás és a fővárosi önkormányzat feladatellátása között.

A Helyi adó tv. 17. §-a és 52. § 16. pontja tartalmilag lényeges eltérést mutat a 2011. december 31-i és a 2012. január 1. utáni tartalmát tekintve, ugyanakkor megint más a szabályozás 2012. május 15. napjától. Ezen időponttól ugyanis a Helyi adó tv. 52. § 16. pontja nem tekinti adótárgynak a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet.

3. Az adózó keresettel kérte a jogerős közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. Az eljáró Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó bíróság) a per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzat (a továbbiakban: érintett önkormányzat) által elfogadott, többször módosított, a telekadóról szóló 9/1991. (VII. 18.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. § (1) bekezdésének törvényességi normakontrollját.

4. Az indítványozó bíróság indítványát arra alapította, hogy az érintett önkormányzat az Ör.-ben az adótárgy fogalmát is szabályozta azzal, hogy az Ör. 1. § (1) bekezdése a 2012. adóévben hatályos Helyi adó tv. 52. § 16. pontjától eltérően határozta meg az adótárgy, a telek fogalmát. Erre pedig az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása.

5. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában nem vitatta, hogy az Ör. 1. § (1) bekezdése a 2012. adóévben hatályos Helyi adó tv. rendelkezéseitől eltért. Ezt a normahierarchiabeli eltérést volt hivatott korrigálni azonban az érintett önkormányzat a 2012. október 2-ától hatályos 26/2012. (X. 1.) önkormányzati rendelete, amely hatályon kívül helyezte az Ör. vitatott, törvénysértő rendelkezését.

II.

1. A bírói kezdeményezés megalapozott.

2. Előjáróban rögzíti a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt, hogy bírói kezdeményezés esetén eddigi gyakorlatának megfelelően érdemben vizsgálja az indítványt abban az esetben is, ha az elbírálás idején már sem a támadott önkormányzati rendelet, sem a referencia alapként szolgáló más jogszabály már nincs hatályban [elsőként: Köf.5083/2012., MK 2012. 32.].

3. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése "a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között" hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint "[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot". A Helyi adó tv. 2. §-a értelmében "[a]z önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki". Az érintett önkormányzat helyi adók megállapítására vonatkozó Alaptörvényen alapuló jogát tehát a Helyi adó tv. keretei között gyakorolhatja.

A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatokat vagyoni típusú adók kivetésére, az adójogi jogalkotás egyéb, általános kereteit pedig a 6. § adja meg.

A Helyi adó tv. a vagyoni típusú adók különös szabályai között, a 21. és a 22. §-aiban szabályozza az adó alapját és - a 6. § c) pontjának figyelembe vétele mellett - a mértékét.

4. A bírói kezdeményezés értelmében a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az érintett önkormányzat 2012. január 1. és 2012. október 1. között milyen törvényi felhatalmazás és milyen törvényi keretek között írhatott elő telekadó-fizetési kötelezettséget az adózók számára.

Míg a Helyi adó tv. 2011. november 30-ig hatályos szövege a telekadó tárgyát az illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészletként határozta meg, addig 2011. november 1. után - és a 2012. teljes adóévben -adótárggyá váltak a külterületi telkek is. 2011. november 1. után a vitatott adószabállyal érintett teljes időtartam alatt a hatályos törvényi szabály szerint adótárgynak "... az önkormányzat illetékességi területén lévő telek" minősült. A perbeli időszakban többször módosult a Helyi adó tv. telekfogalma is:

A Helyi adó tv. értelmező rendelkezései értelmében (52. § 16. pont) 2012. január 1. és május 14. között teleknek minősült "az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet."

A 2012. május 15. és december 31. között hatályos fogalom a fentiekkel szemben kivette a Helyi adó tv. hatálya alól a temetők területét is, mivel teleknek minősült "az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlannyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet, a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet."

5. A hivatkozott törvényi rendelkezések értelmében - az önkormányzatok döntésétől függően - a temetőkertek 2012. január 1. és május 14. között lehettek telekadó tárgyai. Ebben az időszakban a telekadó tárgya a "telek", amely alatt a beépítetlen kül- és belterületi földterület volt értendő. A törvényalkotó a Helyi adó tv. különös rendelkezései között (19. §) nem, a "telek" fogalmához kapcsolódó értelmező rendelkezések között pedig részben a művelési ágra (mezőgazdasági művelés, tanya), részben funkcionális szempontokra tekintettel (közlekedés, temetőfunkció) látott lehetőséget az adófizetési kötelezettség alóli mentesülésre.

6. Az Ör. 2012. január 1. és október 1. között hatályos 1. § (1) bekezdése értelmében adótárgynak tekintette "... a XIX. kerület Kispest illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészletet." 3. §-a az adó alapját a Helyi adó tv. 21. § a) pontja szerint, a telek négyzetméterben számított mérete alapján rendelte megállapítani. Az adó mértékét pedig négyzetméterenként egységesen az érintett önkormányzat illetékességi területén 269 forint/nm-ben határozta meg.

Összevetve az Ör. szabályozását a 3. pont alatt ismertetett törvényi szabályokkal megállapítható, hogy az érintett önkormányzat jogalkotásával nem követte sem a 2011. november 1-jén, sem pedig a 2012. május 15-ével hatályos törvényi változásokat: az Ör. támadott rendelkezése csak a belterületi telkek vonatkozásában írja elő az adófizetési kötelezettséget, illetve figyelmen kívül hagyja a telekadó alóli törvényi fogalommeghatározásból következő mentesülési szabályokat.

Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 2012. október 1. napjáig hatályos 1. § (1) bekezdése részben a Helyi adó tv. 2011. november 1-től hatályos 17. §-ba, illetve a 2012. május 15-től hatályos 52. § 16. pontjába ütközően törvénysértő volt.

7. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdése értelmében "[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (... ) megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését (...)."

Az 56. § (5) bekezdése értelmében pedig "[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben."

A Kúria Önkormányzati Tanácsa, alkalmazva a törvényi jogkövetkezményeket, megállapította az Ör. támadott 1. § (1) bekezdésének törvénysértő jellegét és elrendelte perbeli alkalmazásának tilalmát. A Bszi. 56. § (4) bekezdése értelmében az Önkormányzati Tanács döntése főszabályként nem érinti a létrejött jogviszonyokat, így a teljesített adójogi kötelezettségeket sem. A helyi adó kivetésének alapja az önkormányzati rendeletalkotás és nem közvetlenül a Helyi adó tv. Ezért a még le nem zárt jogviszonyokban, a folyamatban lévő perekben a törvényellenes önkormányzati norma alapján nem lehet adófizetési kötelezettséget megállapítani.

8. Az indítványozó bíróság indítványa megalapozottnak bizonyult. Megjegyzendő azonban az, hogy a Helyi adó tv. 6. § c) pontja felhatalmazza - és egyben kötelezi is - az önkormányzatokat arra, hogy az általuk normaként megállapított adómértéket a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez, valamint az adóalany teljesítő képességéhez igazítsák. Ezen szempontok - vagyoni típusú adók esetében kifejezetten -indokolhatják az egységesen meghatározott nm-alapú adómérték differenciálását. Egyéb törvényi mentességi ok, illetve mentesítési lehetőség hiányában az önkormányzatoknak az adóalap meghatározásakor van lehetőségük az önkormányzati közfeladatokat szolgáló földterületek esetében e sajátosság értékelésére.

A határozat közzétételéről a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján határozott.

A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2013. november 5.

Dr. Kozma György s. k.,

az Önkormányzati Tanács elnöke

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

előadó bíró

dr. Balogh Zsolt s. k.,

bíró