41/1993. (VI. 30.) AB határozat
a büntethetőség elévülésének értelmezéséről szóló 1/1993. (II. 27.) OGY elvi állásfoglalás alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntethetőség elévülésének értelmezéséről szóló 1/1993. (II. 27.) OGY elvi állásfoglalás alkotmányellenes, ezért azt, a határozat Magyar Közlönyben közzétételének napjával, megsemmisíti.
Az Országgyűlés elvi állásfoglalásban történő törvényértelmezésével szemben (1987. évi XI. törvény 54. §) alkotmányos követelmény, hogy az csupán magára az Országgyűlésre és szerveire nézve lehet kötelező.
A határozatot az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az országgyűlési képviselő indítványozók az Országgyűlésnek a büntethetőség elévülése értelmezéséről szóló 1/1993. (II. 27.) OGY elvi állásfoglalását (a továbbiakban: OGY elvi állásfoglalás) az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív rendelkezésként rögzített jogállamisággal tartják ellentétesnek. Az indítványok megegyeznek abban, hogy az OGY elvi állásfoglalás alapvetően ellentétes a büntetőjogi elévülés tárgyában a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban (a továbbiakban: elévülési határozat) kifejtett alkotmánybírósági állásponttal.
2. Az OGY elvi állásfoglalás miután ismerteti, hogy a "Magyar Állam az 1944. december 21-től 1989. október 23. között terjedő időszakban" hogyan ismerte el a törvény előtti egyenlőséget, valamint hogyan tette "a bűncselekmények üldözését a hatóságok megkerülhetetlen feladatává", az elévülési határozat indokolásából kiemelt tételre támaszkodva a büntetőjogi elévülés mint jogintézmény érvényesülésének feltételeit fogalmazza meg.
Eszerint: "Amint az Alkotmánybíróság a 2086/A/1991/14. számú határozatában kifejtette (18. oldal) "az elévülés jogi tények kérdése, vagyis jogszabálynak kell a naturális tényt - az idő folyását - jogi hatással járó ténnyé változtatni." Mindezekre figyelemmel jogilag nem tekinthető releváns időmúlásnak a bűncselekmény elkövetése szempontjából az az időszak, amely alatt az állam hatáskörrel rendelkező szerve nem él az Alkotmányban és az alkotmányos törvényekben kötelezően előírt büntető hatalmával, és ezzel a "törvény előtti egyenlőség" alkotmányos elvét sértve részlegesen szünetelteti az igazságszolgáltatást. A törvény előtti egyenlőség elve nem ellentétes értéket fejez ki a jogbiztonság elvével, hanem a jogbiztonság de facto megvalósulásának előfeltétele. Ez egyben azt is jelenti, hogy a jogbiztonság elvét is sértené, ha a konkrét bűncselekmény vonatkozásában relevánsnak minősülne az az időszak, amely alatt a konkrét bűncselekmény tekintetében bizonyíthatóan szünetelt az igazságszolgáltatás. A bűn üldözésére vonatkozó jogszabályi parancs - amelyet a büntetőeljárásról szóló törvények tartalmaznak - hatályosulása tehát feltétele annak, hogy a naturális időmúlás jogi hatással járó ténnyé - elévüléssé - változzon, miből is következik, hogy azokban az esetekben, amikor jogon kívüli elemek (pl. párthatározatok), az alkotmányos törvényekkel ellentétes alacsony rendű jogszabályok (titkos utasítások) a bűnüldözési parancsot kiiktatják az ügyben, vagy egyébként törvényes ok nélkül mellőzik a büntetőjogi felelősségre vonást, megszegve az állam bűnüldözési kötelezettségét, ennek eleve következménye, hogy az elévülést létrehozó joghatás nem jöhet létre.
A büntetőjogi felelősségre vonás törvényes ok nélkül való mellőzésének minősül, ha az állami vezetés felismerhető vagy alaposan feltehető akaratának megfelelő alkotmányos jogállami rendszerekben elfogadott alkotmányos alapelvekkel összeegyeztethetetlen okok miatt mellőzik a bűncselekmény üldözését."
II.
Az indítványok megalapozottak. Az OGY elvi állásfoglalás mind formájában, mind tartalmában alkotmányellenes. Sérti a jogállamiság lényegi elemét képező jogbiztonság alkotmányos követelményét, valamint a visszamenőleges hatályú jogalkotás alkotmányos büntetőjogi tilalmát.
1. Az Alkotmánybíróság első lépésként abban foglalt állást, hogy az OGY elvi állásfoglalás, mint jogértelmező aktus alkotmányosságának felülvizsgálata hatáskörébe tartozik-e vagy sem.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalja az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányosságának utólagos vizsgálatát.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény III. fejezete rendelkezik a jogszabálynak nem minősülő állami aktusokról, az állami irányítás egyéb jogi eszközeiről. Ezek közé tartozik a jogi iránymutatás (53-56. §). A törvény 54. §-a alapján az Országgyűlés a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Egyetlen követelmény, hogy ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. Az OGY elvi állásfoglalás tehát az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek egyik formája, s mint ilyen - bár jogértelmezést tartalmaz - az Alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálati jogkörébe tartozik.
2. Az OGY elvi állásfoglalás címzettjei kétségtelenül a büntető ügyekben eljáró hatóságok: "Természetesen csak a jogalkalmazó döntheti el a konkrét ügyben, hogy az elévülés, mint jogi tény a fentiekre figyelemmel bekövetkezett-e vagy sem" - jelenti ki az elvi állásfoglalás. Az értelmezés címzettjei tehát a jogalkalmazók.
Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában rögzítette, hogy jogszabály alkotmányossági vizsgálata eredményeképpen határozattal megállapíthatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Országgyűlés jogszabály-értelmező elvi állásfoglalásának kötelező ereje és személyi hatálya a hatalommegosztás és a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos elvei szerint állapítható meg.
A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget. A törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom viszonyából következik, hogy az Országgyűlés jogszabálynak nem minősülő jogértelmezése sem a bíróságokra, sem a büntető eljárásban részt vevő egyéb hatóságokra nem kötelező.
A hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág; az elvi állásfoglalásban történő jogszabály-értelmezés csupán az Országgyűlésre magára és szerveire nézve kötelező. Az ennél tágabb címzetti körre az Országgyűlés a törvényi rendelkezések értelmezésére a legális (törvénnyel való) jogértelmezést veheti csak igénybe.
Az OGY elvi állásfoglalás azzal, hogy az egyének, az állampolgárok életébe, szabadságába, jogaiba való állami beavatkozásnak, az alkotmányos alapjogok korlátozásának törvényi feltételeit és eszközeit szabályozó büntető törvényt nem törvényben, hanem a büntető ügyekben eljáró hatóságokra és a polgárokra kötelező erővel nem rendelkező elvi állásfoglalásban értelmezte és az általános érvényűség igényével lépett fel, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményét, valamint a 8. § (1) és (2) bekezdéséből az egyének alapvető jogait és kötelességeit érintő törvények jogalkotói értelmezésével szemben támasztható alkotmányossági követelményt.
3. Az OGY elvi állásfoglalás alkotmányellenes továbbá azért is, mert tartalma szerint nem jogértelmezés, hanem - formailag hibás - büntető jogalkotás: a büntető törvény módosítása jogértelmezés útján.
A jogértelmezés alapszabálya, hogy az csak a jogszabály tartalmának feltárását célozhatja és nem vezethet a jogszabály tartalmának módosításával új normatív tétel meghatározására.
Az OGY elvi állásfoglalás alapvető alkotmányossági hibája, hogy az elévülés intézményét átértelmezi, az elévülés új, általános feltételeként - az időmúláson kívül - az állam bűnüldözési kötelezettségének teljesítését is megszabja.
A törvényalkotó viszonylag nagy szabadsággal rendelkezik az elévülés feltételeinek meghatározásában, azaz az elévülés valóban jogi tények kérdése. Ahogyan azt az elévülési határozat tartalmazza, és ahogyan azt az OGY elvi állásfoglalás idézi: "jogszabálynak kell a naturális tényt - az idő folyását - jogi hatással járó ténnyé változtatni." Ezt fejezik ki az elévülés kezdetére, félbeszakadására, nyugvására vonatkozó jogi rendelkezések, amelyek eredményeként az elévülés bekövetkezésének naturális időtartama hosszabb lehet, mint az elévülés jogi időtartama. A naturális és a jogi időmúlás eltérésének lehetséges eseteit azonban jogszabályban és előre kell rögzíteni.
Az OGY elvi állásfoglalás ténylegesen nem jogértelmezést tartalmaz, hanem visszaható hatályú büntető jogalkotást, mégpedig in malam partem.
Az OGY elvi állásfoglalás a "hatálybalépése" előtt elkövetett bűncselekmények tekintetében épp olyan okokból alkotmányellenes, mint az elévülési határozat tárgyát képezett, elfogadott, de ki nem hirdetett törvény. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság már egyszer ügydöntő határozatban állást foglalt. Eszerint: "Ha az elévülés az elkövetéskor hatályos törvény szerint valóban nyugodott, akkor szükségtelen ezt újabb törvényben kimondani. Az elévülés elbírálása - az arra irányadó törvény alkalmazása - kizárólag a bűnüldöző hatóságokra, s végső soron a bíróságra tartozik. A törvény ebben a kérdésben utólag nem dönthet". "Az elévülés megindulását és tartamát meghatározó jogi tényeknek az elévülési ideje alatt kell fennállniuk, s vagy fennállnak vagy nem. Ami akkor nem volt az adott bűncselekmény elévülését felfüggesztő (»nyugvását« kiváltó) jogi tény, utólag nem nyilvánítható azzá." (III/4. p.)
Az elévülési határozatban többször visszatérő megállapítás, hogy az elévülés attól függetlenül megszünteti a büntethetőséget, hogy miért nem üldözték a bűnöst. Azaz az állam mulasztása nem eshet az elkövető terhére. E gondolatot leginkább a határozat V/5. és 6. pontja hordozza félreérthetetlenül, visszautalva a törvényességi óvásról szóló 9/1992. (I. 30.) AB határozatban kifejtett álláspontra is. "Eszerint nem hárítható az elkövetőre annak terhe, ha az állam mulasztása miatt a büntetőeljárás ideális célja, az igazságos és rendeltetését betöltő büntetés kiszabása nem teljesülhetett. Ennek az alkotmányos teherelosztásnak a szempontjából közömbös, hogy az állam rosszul, vagy egyáltalán nem érvényesítette-e büntető igényét; s mindegy az is, hogy milyen okból. Egyaránt az állam terhére esik, ha a bűnüldöző szervek rosszul felszereltek, ha munkatársaik hanyagok, ha anyagilag vagy politikailag korruptak, vagy ha tudatos bűnpártolók. Egy korszak büntetőpolitikája visszatekintve alkotmányellenesnek minősülhet; de ekkor sem lehet a jogállami elvekkel ellentétesen működő büntető hatalom tevékenységét egyes kiragadott részeiben utólag nem létezőnek nyilvánítani, s ebből azt levezetni, hogy adott körben az elévülés el sem kezdődhetett."
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az elvi állásfoglalás tételei ugyanebben a tárgyban hozott 11/1992. (III. 5.) AB határozatában foglaltakkal ellentétesek. A tárgyismétlődésre való tekintettel leszögezi, hogy az Alkotmánybíróságról szóló törvény 27. § (2) bekezdés szerint az Alkotmánybíróság határozatai mindenkire nézve kötelezőek és így megkerülhetetlenek.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság a határozata meghozatalakor három kérdést vizsgált:
a) joga volt-e az Országgyűlésnek a sérelmezett elvi állásfoglalás kiadására;
b) vizsgálhatja-e az Alkotmánybíróság a sérelmezett elvi állásfoglalás alkotmányellenességét, és
c) a sérelmezett elvi állásfoglalás alkotmányellenes-e.
a) Az Országgyűlés a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 54. §-a szerint jogosult a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezni; az állásfoglalást a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
A Jat. az Országgyűlésnek a jogszabályt értelmező elvi állásfoglalását az állami irányítás egyéb jogi eszközei, azokon belül pedig a jogi iránymutatások közé sorolja.
Az állami irányítás egyéb jogi eszközei nem jogszabályok, hanem állami szervek határozati formában meghozott általános érvényű döntései és jogi iránymutatások. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei között a jogi iránymutatások rendeltetése, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei a jogszabályokhoz hasonlóan jogi kötelező erővel rendelkeznek, a jogi iránymutatásoknak azonban általában jogi kötelező erejük nincs. Minthogy az adott jogi iránymutatás országgyűlési határozatban jelent meg, a Jat. 46. § szerint az Országgyűlés által irányított szervekre vonatkozóan van irányító jellege.
Az elvi állásfoglalás a jogszabályok értelmezésére szolgál. A Jat. az elvi állásfoglalásokkal szemben érdemi, tartalmi korlátokat nem állított fel. Nem tekinthető annak a Jat. vonatkozó rendelkezéséhez fűzött miniszteri indokolásnak az a mondata sem, amely szerint az elvi állásfoglalás lehetősége "nem érintheti a Legfelsőbb Bíróságnak, illetőleg a bíróságoknak a jogértelmezésre vonatkozó jogát". Ez ugyanis eleve következik abból az alkotmányos alapelvből, amely szerint a bíróságok csakis a jogszabályoknak vannak alávetve [Alkotmány 50. § (3) bekezdése 1. mondat], illetve, hogy a Legfelsőbb Bíróság a bíróságok bírói működése és ítélkezése fölötti elvi irányítás keretében hozott irányelvei és elvi döntései a bíróságok számára kötelezőek (Alkotmány 47. §). Az Országgyűlés által hozott elvi állásfoglalások nem kötelező jellege összhangban van a fenti alkotmányos elvvel, azt nem sérti. Ebből következően az Országgyűlést a jogszabályt értelmező elvi állásfoglalások meghozatalakor általános tárgyi vagy tartalmi korlát nem korlátozza.
Véleményem szerint a kifejtettekből következik, hogy az Országgyűlésnek jogában állt a sérelmezett elvi állásfoglalást meghozni.
b) Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az Abtv. nem tesz különbséget az állami irányítás egyéb jogi eszközei között aszerint, hogy azok kötelező jellegűek vagy sem. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatta a sérelmezett elvi állásfoglalás alkotmányellenességét.
Az Alkotmánybíróság az 1375/J/1992. számú ügyben hozott határozatában érdemi vizsgálat nélkül utasított el egy egyedi, konkrét döntéseket tartalmazó országgyűlési határozat alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó indítványt, mivel hatáskörébe csak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozat alkotmányossági vizsgálata tartozik. A most sérelmezett elvi állásfoglalás jellegét tekintve elvi, nem egyedi esetre vonatkozó jogszabály-értelmezés, tehát az alkotmánybírósági gyakorlat szerint is aggálytalanul vizsgálható.
c) A jogszabály-értelmezés olyan tevékenység, amelynek során feltárul a jogszabály mélyebb, teljesebb tartalma. A közjogi elismertség szempontjából a magyar jogszabályok a jogszabály-értelmezés eredményének három kategóriáját különböztetik meg.
Az első kategóriába tartoznak az Alkotmánybíróságnak jogosulttól származó indítvány alapján az Alkotmány egyes rendelkezéseit értelmező határozatai, amelyek az Alkotmánybíróságról szóló törvény 27. § (2) bekezdése alapján mindenkire nézve kötelezőek, továbbá a Legfelsőbb Bíróságnak a bíróságok bírói működése és ítélkezése fölötti elvi irányítás keretében hozott irányelvei és elvi döntései, amelyek az Alkotmány 47. §-a alapján a bíróságok számára kötelezőek.
A második kategóriába az állam központi szervei által kibocsátható, először a Jat. által szabályozott jogi iránymutatások tartoznak. Ezeknek kötelező jogi erejük nincs, szabályozásukat az a Jat. megalkotását megelőző gyakorlat indokolta, amely az irányítás informális eszközeinek elszaporodásához, azok ténylegesen jogszabályként való érvényesüléséhez vezetett. A Jat. egyrészt garanciális szabályokat állapított meg az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek kibocsátására vonatkozóan, másrészt tisztázta jogi kötelező erejük hiányát.
A harmadik kategóriába a jogszabály által nem szabályozott, közjogi jelleggel egyáltalán nem rendelkező, a fenti szerveken kívül bárki által végzett jogszabály-értelmezés vagy a fenti szervek által, de nem a jogszabály által előírt formában végzett jogszabály-értelmezést tartozik. E kategóriába tartozó jogszabály-értelmezést bárki végezhet, annak eredményét a szabad véleménynyilvánítási jogával élve kinyilváníthatja. Az ilyen értelmezésnek ugyancsak nincs kötelező ereje.
A sérelmezett elvi állásfoglalás a második kategóriába tartozó értelmezés eredménye. Jogi kötelező ereje nincs, egyetlen államhatalmi szervre - köztük a bíróságra - sem kötelező. Ebből következően - tartalmától függetlenül - nem ütközhet sem az Alkotmányba, sem más jogszabályba, így formai alkotmányellenessége ez okon kizárt. Nem ellentétes az Alkotmánybíróság határozatával, nem jelent az elévülés elbírálásába való utólagos törvényhozói beavatkozást. Célja jogszabály értelmezése, amely értelmezésnek a Jat. a fentiek szerint tartalmi korlátot nem állít, így tetszőleges lehet, az értelmezésnek azonban nincs senkivel szemben jogi kötőereje. Az Országgyűlés jogszabály-értelmezési jogköre tartalmilag korlátlan, álláspontjának kinyilvánításával kapcsolatban az Országgyűlést bizonyos esetekben politikai felelősség terhelheti. Az Országgyűlés jogszabályt értelmező tevékenységének az Alkotmány sem állít általános tartalmi korlátot, konkrét alkotmányellenesség utólagos megállapítását pedig kizárja az elvi állásfoglalás nem kötelező jellege.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatában foglalt többségi álláspont szerint az Országgyűlés határozata tartalmilag azért alkotmányellenes, mert burkolt formában visszamenőlegesen változtatja meg a büntető normákat, új normát állított fel.
Nem értek egyet a tartalmi alkotmányellenességre vonatkozó állásfoglalással sem. Az Országgyűlés 1945 óta létező általános érvényű elévülési akadályt értelmez, amelyet az 1945. évi VII. tv. 9. § elvi éllel megfogalmazott: nyugszik az elévülés azon bűncselekményekre, amelyek üldözhetését az uralmon volt hatalom megakadályozta. (Mellékes jelenleg, hogy a maga idején visszamenőleges hatállyal megfogalmazott tétel ezen visszamenőlegessége ellenkezik az Alkotmánnyal, mert az Országgyűlés a tételt a megfogalmazása utáni időszakra értelmezi.) Ezt a tételt az értelmezésben hivatkozott jogszabályok fenntartották, annak alapgondolata a jogállamisággal és a jogbiztonsággal az Országgyűlés értelmezésében összhangban van.
Az elvi állásfoglalásban foglalt jogszabály-értelmezést bárki (államhatalmi szerv, a jogtudomány, magánszemély) szabadon figyelembe veheti az elméletileg lehetséges értelmezések egyikeként. Az Országgyűlés sérelmezett elvi állásfoglalása az Alkotmánybíróságnak az elévülésről szóló 11/1992. (III. 5.) AB határozatára figyelemmel értékeli a múlt rendszer belső jogának ellentmondásait és ezzel kapti, ám nem a jogszabállyal egyidőben született, így a történeti értelmezésnek nem autentikus alapja. A bíróságok törvényértelmezési szabadságát a határozat nem korlátozza, visszamenőlegesen normát nem alkot, ezért az Alkotmányba nem ütközik.
A fentiek alapján álláspontom szerint az indítványt el kellett volna utasítani.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró