38/1993. (VI. 11.) AB határozat
a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok alapján - dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos véleményével, dr. Ádám Antal és dr. Vörös Imre alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot.
1. A bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is vonatkozik.
A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre.
2. Az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányossági vizsgálata eredményeképpen határozattal megállapíthatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük.
3. Az Alkotmánybíróság a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvénynek
az 51/A. § (1) bekezdésében a megyei összbírói értekezletnek a bíróságok igazgatásában való közreműködésére,
az 51/B. § (6) bekezdésében a bírói tanács határozathozatalára,
az 53. § (2) bekezdésében a bíró kinevezése iránti előterjesztésre,
az 56. § (1) bekezdésében az igazságügyminiszter és a megyei (fővárosi) bírósági elnök beosztási jogára,
az 56. § (5) bekezdésében az igazságügyminiszter címadományozási jogára,
az 59. § (1) és (3) bekezdésében a bírósági vezetők kinevezésére,
az 59/A. §-ban a bírósági vezetői tisztségek pályázat útján történő betöltésére,
a 60/A. §-ban az újonnan kinevezett bíró tevékenységének a megyei (fővárosi) bíróság elnöke részéről történő megvizsgálására
vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és az alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A modern magyar bírósági szervezet alapjait az 1869. évi IV. törvény teremtette meg. A törvény értelmében a bíró kinevezése a király (később a mindenkori államfő) jogkörébe tartozott, aki ezt a jogát miniszteri ellenjegyzés mellett gyakorolta. A kinevezésre az igazságügyminiszter tett előterjesztést.
A bíróságok feletti felügyeletet az igazságügyminiszter gyakorolta, ez azonban csak az igazságügyi szervezet igazgatása területére terjedt ki. Az ítélkezés befolyásolásának lehetőségét a bírói függetlenségre vonatkozó garanciális szabályok (elmozdíthatatlanság, áthelyezhetetlenség, anyagi függetlenség stb.) voltak hivatottak kizárni.
A második világháborút követően - annak ellenére, hogy a Magyar Népköztársaság bírósági szervezetéről szóló 1954. évi II. törvény 9. §-a az Alkotmány akkor hatályos 39. §-a alapján a bíróválasztás elvét deklarálta - a gyakorlatban továbbra is a bírák kinevezésének rendszere érvényesült. A kinevezés joga - a Legfelsőbb Bíróság bíráit kivéve - az igazságügyminisztert illette meg.
Az igazságügyminiszternek a bírákra vonatkozó kinevezési jogát a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (a továbbiakban: Bsz.) hatálybalépése szüntette meg. Ezt követően a hivatásos bírákat - az igazságügyminiszter jelölése alapján - a Népköztársaság Elnöki Tanácsa választotta [53. § (1)-(2) bekezdés], a megválasztott bírót pedig az igazságügyminiszter osztotta be a bíróságokhoz [56. § (1) bekezdés]. A Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés választotta meg [34. § (1) bekezdés] és mentette fel, a legfelsőbb bírósági bírót és a katonai bírót pedig erre a tisztségre kellett megválasztani [53. § (1) bekezdés]. Az ítélkezés elvi irányítása ugyan a Legfelsőbb Bíróság feladata volt (45. §), de a bírósági szervezet igazgatását gyakorló igazságügyminiszternek a bíróságok általános működése feletti felügyeletre is joga volt [50. § (1) bekezdés].
2. A hatalmi ágak elválasztásának elvére épülő hatályos Alkotmány a bírói tisztség keletkezésének két formáját megtartotta. A Legfelsőbb Bíróság elnökét - az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával - továbbra is az Országgyűlés választja meg [48. § (1) bekezdés], a többi hivatásos bírót a köztársasági elnök nevezi ki [48. § (2) bekezdés]. Az Alkotmány a választási, illetve kinevezési eljárással kapcsolatban csupán a Legfelsőbb Bíróság elnökére és elnökhelyettesére nézve tartalmaz kifejezett rendelkezést: az elnök megválasztására a köztársasági elnök, az elnökhelyettes kinevezésére a Legfelsőbb Bíróság elnöke tesz javaslatot.
A többi hivatásos bíró, illetve bírósági vezető kinevezésének szabályait - az Alkotmány felhatalmazása [48. § (2) bekezdés és 50. § (4) bekezdés] alapján - külön törvény, a Bsz. tartalmazza.
A demokratikus átalakulást követően a Bsz.-t több jogszabály is módosította (a jelentősebbek: 1989. évi XLII. tv., 1990. évi LXXXV. tv., 1991. évi LVI. tv., 1991. évi LXVII. tv.). Ezek a módosítások különösen a bíróságok irányítása és igazgatása kérdéskörét érintették.
Az 1991. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Bszm.) a bírósági szervezetben új bírói testületeket létesített (összbírói értekezlet, megyei bírói tanács, Országos Bírói Tanács), s új jogosítványokkal ruházta fel a kollégiumokat (az azonos ügyszakba beosztott hivatásos bírák testületét). A bírói testületek közreműködnek a bíróságok igazgatásában; különösen költségvetési, bér- és létszámfejlesztési, valamint meghatározott személyzeti és szakmai kérdések eldöntésében. A Bsz.-ben meghatározott jogosultságaikat testületi döntések meghozatalával gyakorolják (egyetértés, állásfoglalás, javaslattétel, véleménynyilvánítás).
A Bsz. nem tartalmazza a bíróságok igazgatására vonatkozó részletes szabályokat. A Bszm. 23. § (8) bekezdésében a részletszabályok megállapítását az igazságügyminiszterre bízta, az Országos Bírói Tanács egyetértési jogához kötve. Az igazságügyminiszter ennek alapján bocsátotta ki a 9/1993. (IV. 2.) IM rendeletet, és ezzel egyidejűleg hatályon kívül helyezte a korábbi, utasítás szintű szabályokat.
II.
1. A Bsz.-nek a bírói és vezetői kinevezésekkel kapcsolatos módosítása és a megyei bírósági vezetők 1992. évi kinevezése után több olyan indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyek a törvény erre vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatát, és - alkotmányjogi panaszként - e rendelkezések alkalmazása során megtett egyes intézkedések megsemmisítését is kérték.
A hatályos Bsz.-nek a bírói és vezetői kinevezéssel kapcsolatos és az alkotmányossági vizsgálatra irányuló indítványokkal érintett szabályai a következők:
(1) Az igazságügyminiszter előterjesztésére nevezi ki a köztársasági elnök a hivatásos bírákat. Az előterjesztést az igazságügyminiszter - az érintett körben - a megyei bíróság elnökének javaslata alapján teszi, a megyei bíróság elnöke viszont javaslatát a megyei bírói tanács egyetértésével teszi meg [53. § (1)-(2) bekezdés].
(2) Az igazságügyminiszter nevezi ki a bírák közül öt évre a megyei bíróság elnökét, elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt, a Fővárosi Bíróság kollégiumvezető-helyettesét, a Pesti Központi Kerületi Bíróság elnökét és elnökhelyettesét [59. § (1) bekezdés].
A helyi bíróság elnökét, elnökhelyettesét, a csoportvezető és csoportvezető-helyettes bírót, a munkaügyi bíróság elnökét, elnökhelyettesét és a megyei bírósági tanácselnököt a bírák közül a megyei bíróság elnöke nevezi ki. A kinevezés öt évre, a tanácselnök esetében határozatlan időre szól [59. § (3) bekezdés].
A bírósági vezetői állásokat pályázat útján kell betölteni [59/A. § (1) bekezdés]. A pályázatot a kinevezésre jogosult írja ki [59/A. § (2) bekezdés].
A bíróságok igazgatásában, egyebek között a vezetők kinevezésében, közreműködik a megyei összbírói értekezlet, a kollégium és a megyei bírói tanács [51/A. § (1) bekezdés a)-c) pont], valamint a helyi bírák testülete.
A pályázó alkalmasságáról
a) a megyei bírósági elnöki állás esetében az összbírói értekezlet;
b) a megyei bírósági elnökhelyettesi állás esetében a megyei bíróság elnöke a bírói tanáccsal egyetértésben;
c) a kollégiumvezetői, csoportvezetői, csoportvezető-helyettesi, tanácselnöki, a Fővárosi Bíróság kollégiumvezető-helyettesi állás esetén a kollégium;
d) a helyi bírósági, a munkaügyi bírósági elnöki állás esetében a helyi bírák a bírói tanáccsal egyetértésben;
e) a helyi bírósági elnökhelyettesi, a csoportvezetői és a csoportvezető-helyettesi állás esetében a helyi bíróság elnöke, a munkaügyi bíróság elnökhelyettesi állás esetében a munkaügyi bíróság elnöke a bírói tanáccsal egyetértésben foglal állást, és javaslatot tesz a kinevezésre [59/A. § (3) bekezdés].
A bírói tanács az egyetértési jog gyakorlása esetében határozatát a jelenlévő tagok legalább kétharmadának nyílt szavazatával hozza. Az egyetértési jog gyakorlásának határideje az arra irányuló iratnak a bírói tanács részére történt kézbesítésétől számított harminc nap. A határidő elmulasztása egyetértésnek minősül [51/B. § (6)-(7) bekezdés].
Ha nincs alkalmas pályázó, vagy a kinevező a javaslatot nem fogadja el, új pályázatot kell kiírni [59/A. § (4) bekezdés]. Az új pályázat eredménytelensége esetén a kinevezésre jogosult a vezetői állást megbízás útján tölti be. A megbízás legfeljebb egy évre szólhat [59/A. § (5) bekezdés].
A bíróságok igazgatásával kapcsolatban az indítványok támadták a Bsz. következő rendelkezéseit is:
(3) A bíró beosztásának jogát a bíró kinevezésekor az igazságügyminiszter, a későbbiekben a megyei bíróság elnöke gyakorolja. A megyei bírósági bíró beosztásáról a kollégium előzetesen véleményt nyilvánít [56. § (1) bekezdés].
(4) Az igazságügyminiszter a helyi bírónak megyei bírósági bírói, illetőleg megyei bírósági bírónak megyei bírósági tanácselnöki címet adományozhat [56. § (5) bekezdés].
(5) A bíró kinevezésétől számított három év elteltével a megyei bíróság elnöke megvizsgálja a bíró tevékenységét (60/A. §). Ha a bíró a tisztségének ellátására alkalmatlan, a megyei bíróság elnöke a felmentésére tesz indítványt. A bírót tisztsége ellátására alkalmatlannak a kollégium döntése nyilváníthatja [70/A. § (2) bekezdés].
2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-ára figyelemmel az indítványok által meghatározott körben maradva - egy eljárásban bírálta el.
Az indítványokban kifejtett kifogások a következőkben foglalhatók össze:
(1) Alkotmánysértő a Bsz.-nek az a rendelkezése, amely a bíró kinevezése iránti előterjesztés elhatározására és megtételére az igazságügyminisztert jogosítja fel [53. § (2) bekezdés]. Ez a rendelkezés ellentétes a bírói függetlenséggel, továbbá "elvonja" a köztársasági elnöknek az Alkotmány 48. § (2) bekezdésében biztosított kinevezési jogkörét. A bírói függetlenséget sérti az is, hogy a Bsz. nem sorolja fel tételesen azt, hogy az igazságügyminiszter milyen okokból tagadhatja meg az előterjesztést.
Ugyancsak a bírói függetlenséget sérti az, hogy meghatározott bírósági vezetőket az igazságügyminiszter, másokat az általa kinevezett megyei bírósági elnök nevezi ki.
(2) Alkotmánysértő, hogy a kinevezési eljárás, ezen belül a pályázat, illetve a bírói testületek eljárása részletszabályai - különösen az összbírói értekezletre vonatkozóak - hiányoznak a törvényből. Emiatt, valamint a meglévő szabályok homályos értelme miatt, a rendelkezések értelmezhetetlenek és alkalmazhatatlanok. Ez már önmagában sérti a jogállamisághoz [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] kapcsolódó jogbiztonság követelményét.
(3) A Bsz.-nek a kinevezett bíró beosztására vonatkozó egyes rendelkezései [56. § (1) bekezdés] ellentétben állnak az Alkotmány 50. § (3) bekezdésével, mert a Kormány tagja, illetőleg az általa kinevezett vezető részére a bírói munka végzésére kiható önálló döntési lehetőséget adnak.
(4) Hasonló okból alkotmánysértő az a rendelkezés is, amely az igazságügyminisztert megyei bírósági bírói (tanácselnöki) cím adományozására jogosítja fel [56. § (5) bekezdés], mert ez a szakmai munka minősítésére - és ezáltal az ítélkezés befolyásolására - ad lehetőséget a miniszternek.
(5) A bírói függetlenséget sérti a megyei bíróság elnöke részére biztosított az a jogkör, amelynek alapján az új bíró kinevezésétől számított három év elteltével megvizsgálja a bíró tevékenységét és alkalmatlanság esetén kezdeményezi a bírónak tisztéből való felmentését (60/A. §).
(6) Az indítványozók szerint szabályozatlan az igazságügyminiszter döntéseinek felülvizsgálata, ez a hiány a jogorvoslathoz való alapvető jogot [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] sérti.
III.
1. Az Alkotmány 50. § (3) bekezdése szerint a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a további, státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek.
A jelen ügyben a bírói függetlenség vonatkozásában az a kérdés, sértik-e azt a Bsz.-ben meghatározott és az indítványokban támadott különféle igazgatási jogosítványok. E jogosítványok egy része - különösen a bírósági vezetők kinevezése, de értelemszerű eltérésekkel az igazgatási felügyelet és a működési feltételek biztosítása is - három, párhuzamos hierarchikus rendben, lényegében hasonlóan van szabályozva. Az igazságügyminiszter igazgatási jogosítványai a megyei bíróságokkal szemben [Bsz. 51. § (2) bekezdés] gyakorlatilag ugyanazok, mint amelyeket a megyei bíróság elnöke gyakorol (saját bíróságán kívül) a területén működő helyi és munkaügyi bíróságok vonatkozásában [Bsz. 21. § (2)-(3) bekezdés]; ugyanez ismétlődik a Legfelsőbb Bíróságon belül az elnök igazgatási jogait tekintve.
Mivel a bírónak mindenkitől - más bíróktól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről.
A bírói függetlenség garantálása tehát nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s a bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. A hatalmi ágak elválasztásának kérdése ebben az összefüggésben úgy merül fel, hogy fokozott veszélyt hordoz-e a bírói szervezeten kívüli igazgatási hatáskör, és ha igen, milyen további szervezeti biztosítékokkal kell kivédeni ezt a veszélyt. Az indítványok a Bsz.-t csakis ebben az összefüggésben támadják; a megyei bíróság elnökének igazgatási jogosítványait is azért tartják alkotmányellenesnek, mert a megyei bírósági elnököt az igazságügyminiszter nevezi ki. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság ebben az ügyben annak vizsgálatára szorítkozik, hogy a Bsz. a bírósági szervezeten kívülről származó igazgatási befolyás ellen megfelelő garanciákkal védi-e a bírói függetlenséget.
2. Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztása elvének (mint a jogállamiság alkotóelemének) értelmezése során abból a helyzetből indul ki, ahogy ez a szétválasztás a mai parlamentáris rendszerekben érvényesül, s ahogy azt az Alkotmány is tükrözi. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom "elválasztása" ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a Parlament és a Kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak Kormányt, a Parlament zömmel a Kormány törvényjavaslatait szavazza meg. A "jog", amely folyamatosan keletkezik, az élet minden területét a választáson győztes pártok politikai programjának megfelelően újra- és újraszabályozhatja.
Ilyen körülmények között a bírói hatalom sajátossága az, hogy a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges [akkor is, ha a politikai programokat megvalósító törvényeket és rendeleteket (is) alkalmazza]. Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése azzal, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. A függetlenséget kifejtő másik alkotmányi mondat - a bírák párttagságának és politikai tevékenységének tilalma - még egyértelműbbé teszi a bírói hatalom politikai semlegességét, sőt azt kifejezetten megköveteli. Ebből következően a bíróság nem is lehet olyan kölcsönös meghatározottságban és függésben a többi hatalmi ágtól, amilyenben azok egymás között vannak.
A bíróság függetlensége az ítélkezés függetlenségét tekintve abban rejlik, hogy a bíróságok a "politikai" törvényeket és az igazgatási normákat is önállóan értelmezik. A bírósági gyakorlat független a politikai változásoktól, koherenciáját folyamatossága, hagyományai és az elmélettel való kölcsönhatás segíti elő. A "jogot" végül is a bíróságok saját értelmezésük szerint állapítják meg. [Erősíti ezt az Alkotmány 50. § (2) bekezdése is, amely szerint a közigazgatási határozatok törvényességét bíróság ellenőrzi.] A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem - az Alkotmány határai és követelményei között maradó - független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget. Az ítélkezés ilyen értelemben vett függetlensége is megköveteli, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág között ne jöjjön létre olyan politikailag meghatározott függés, mint a parlament és a kormány között. (Az utóbbi viszonyban viszont az egyoldalú - a kormányzó pártok politikája által meghatározott - politikai függés nem mond ellen a hatalmi ágak elválasztása alkotmányos elvének.) A bírói hatalom tehát független a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól, s ilyen értelemben állandó, folyamatos. Az Alkotmánybíróság a következőkben a bírói hatalom semlegességét a fentiek szerint érti.
3. A bíróságokra vonatkozó legfontosabb "külső" igazgatási jogosítvánnyal kapcsolatban két kérdést kell tisztázni:
a) alkotmányos-e egyáltalán a kinevezési jog más hatalmi ágakhoz rendelése;
b) ha igen, ennek a hatalmi ágak elválasztásából milyen korlátai adódnak.
ad a) A hatalmi ágak elválasztásának teljes függetlenségként való értelmezése esetén is felmerül a kérdés: vajon az elválasztás az egyes hatalmi ágak "keletkezésére", azaz arra is érvényes-e, ahogy mindenkori gyakorlóik hatalmukat elnyerik.
A teljes hatalommegosztás jegyében lehetnek az ágak önlegitimálók: ha pl. egy népszuverenitásra épülő rendszerben mindegyik hatalmi ág képviselőit külön, közvetlenül választják. Ha a bírákat a nép választja, a bírósági vezetők nyerhetik legitimitásukat a bíráktól is, akár közvetlenül, akár közvetetten, a bírák által választott szerv általi kinevezéssel. (Természetesen a vezetők is választhatók közvetlenül.)
Ha azonban a bírák és a bírósági vezetők hatalmukat nem ilyen közvetlen választásból nyerik, akkor "külső" szerv általi választással vagy kinevezéssel kell legitimációt kapniok. Ilyenkor bírói hatalmukat valamely más hatalmi ág közvetítésével nyerik el; hatalmuk azon keresztül vezethető vissza a szuverén néphez.
Az Alkotmány ezt a második megoldást választotta.
A Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés választja; a többi hivatásos bírót a köztársasági elnök nevezi ki. Önmagában nem alkotmányellenes, hanem éppen az Alkotmánynak felel meg az, ha a bírói hatalmat a bíró "felülről kapja" (legalábbis kívülről). Az Alkotmány ennek módját csak a Legfelsőbb Bíróság elnöke vonatkozásában részletezi, a bírák kinevezésének módját törvény határozza meg. E törvény alkotmányosságát a köztársasági elnök kinevezési jogkörének jellegére és a hatalmi ágak elválasztásában a bírói hatalom sajátosságaira tekintettel kell megítélni.
ad b) Alkotmányos ugyan, ha a bírói hatalmat más hatalmi ág közvetítésével nyeri el a bíró, de csak akkor, ha a hatalom közvetítése megfelel a bírói hatalmi ág sajátos viszonyának a többi hatalmi ághoz, nevezetesen a bíróság semlegességének és az egyoldalú politikai befolyás kizárásának a választásra, illetve a kinevezésre. (Politikai befolyás fogalmilag nem zárható ki, mert a hatalom közvetlenül a "politikai" hatalmi ágaktól származik. Az "egyoldalú politikai befolyás" kifejezésnek nem napi politikai tartalma van, s még kevésbé fejez ki negatív értékítéletet, hanem a hatalmi ágak természetéből és az alkotmányos berendezkedésből folyó objektív helyzet.)
Az egyoldalú politikai befolyásolás semlegesítésének többféle módja van. Ki lehet védeni az egyoldalú politikai meghatározás veszélyét merőben külső ellensúlyokkal, vagy igénybe lehet venni maguknak a bíróságoknak a közrehatását a kinevezési/választási eljárásban. Az Alkotmány mindkét eljárást lehetővé teszi.
A külső egyensúlyteremtés kifejezett módja az Alkotmány 48. § (1) bekezdése, amely a Legfelsőbb Bíróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát írja elő. Ezzel semlegesíti az Alkotmány a kormánypárti politikai meghatározottságot, amelyet általában az egyszerű többségi szavazat jelent, s amely a Parlament és a Kormány viszonyában nem alkotmányellenes, de a bíróság vonatkozásában az lenne. A semlegességet erősíti még egy, a parlamenten kívüli - alkotmányos szerepe szerint - semleges tényező, a köztársasági elnök javaslattételi joga.
A Legfelsőbb Bíróság elnökén kívül minden más bírót a köztársasági elnök nevez ki. A kinevező egyik feladata a hatalom közvetítése, s szimbolikus jelentősége van annak, hogy a semleges bírói hatalmat a semleges köztársasági elnöktől kapott kinevezéssel nyeri el a bíró. A köztársasági elnöki kinevezés sem teszi azonban tárgytalanná az "ellensúlyozás" vizsgálatát. Az Alkotmány szerinti parlamentáris rendszerben ugyanis a köztársasági elnök kinevezési jogköre kötött jogkör. Az elnök csakis az előterjesztett személyt nevezheti ki, vagy tagadhatja meg a kinevezését, ha annak feltételei fennállnak. Éppen a más hatalmi ágtól származó előterjesztéshez való kötöttség, illetve a megtagadási jog korlátai teszik szükségessé a kinevezési eljárás egészének vizsgálatát.
Mindazok a feltételek, amelyeket az Alkotmánybíróság határozatai az Alkotmány 30/A. §-ának értelmezése során megállapítottak, vonatkoznak a bíró kinevezésének megtagadására is, hiszen az is olyan politikai döntés, amelyért senki nem tartozik politikai felelősséggel.
Ha a kinevezést a "bíróság" terjeszti elő a köztársasági elnöknek, voltaképpen nincs szó ellensúlyozásról. A bíróság által kinevezésre előterjesztettek vonatkozásában az egyoldalú politikai befolyásolás elvileg kizárt. Tekintettel a köztársasági elnök kinevezés-megtagadási jogának természetére és feltételeire, a bírói hatalom részéről történő előterjesztés gyakorlatilag a bíróság önmaga által meghatározott utánpótlását jelenti. Ebből a szempontból érdektelen az a kérdés, hogy ekkor sem a kinevezésért, sem annak megtagadásáért senki nem visel politikai felelősséget. A bírói hatalom sem viselhet politikai felelősséget a Parlamenttel szemben.
Ha azonban az előterjesztést a Kormány (vagy miniszter) teszi, felmerül a kérdés, hogy elegendő ellensúlyt jelent-e a köztársasági elnök joga a kinevezés megtagadására. Ez rendkívüli és végső eszköz [48/1991. (IX. 10.) AB h. B) II. 2.; 36/1992. (VI. 10.) AB h. III. 1. kérdés 3.].
A köztársasági elnök kinevezés-megtagadási joga más természetű, mint a hatalmi ágak elválasztása miatt megkövetelt ellensúlyozás. Ez utóbbi ugyanis az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből folyó azt az elvi követelményt elégíti ki, hogy se a bírák kiválasztásában, se a bírói szervezet vezetői posztjainak betöltésében ne érvényesülhessen más államhatalmi ág egyoldalú politikai befolyása. A kinevezés alkotmányos rendjének ezt az elvi veszélyt kell általában kizárnia. Erre a ténybeli alapon nyugvó elnöki vétó nem alkalmas. Az elnök jogosítványa ugyanis személyre szóló, a konkrét, másként (pl. a fenti ellensúlyozó szabályozással) el nem hárítható, rendkívüli súlyú veszélyt hivatott kivédeni [36/1992. (VI. 10.) AB h.]. Ennek megfelelően a köztársasági elnök még akkor is megtagadhatja a kinevezést, ha a javaslat a bíróságtól származik, azaz akkor is, ha az államhatalmi ágak elválasztásának problémája nem is játszik szerepet. A köztársasági elnök kinevezési jogköre tehát a politikai kiegyensúlyozás követelményét megvalósító alkotmányos feladatra alkalmatlan.
Ha a bírói kinevezésre való előterjesztést a Kormány vagy annak tagja teszi, a törvénynek más külső ellensúlyt vagy pedig bírósági részvételt kell intézményesítenie. (A politikai egyoldalúság külső ellensúlyozására sokféle megoldás lehetséges. Az említett minősített parlamenti többségnél pl. gyakorlatiasabb a paritásos parlamenti bizottság közreműködése. Lehetséges vegyes bizottság is, amelyben a törvényhozás egészén kívül a jogászi hivatások is képviselve vannak, sőt maguk a bíróságok is. Stb.)
A Bsz. a bírói közrehatást választotta; ezzel alkotmányos követelménynek tett eleget.
Arra nézve, hogy a bíróság hogyan vesz részt a kinevezésben - vagyis a megoldás módozataira - az Alkotmányból nem vezethető le szabály. A részvételnek azonban alkalmasnak kell lennie alkotmányos funkciójának betöltésére; arra, hogy azzal a "bírói hatalom" a más hatalmi ágba tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását ellensúlyozza.
A "bírói hatalomnak" a mindenkori kinevezéssel betöltendő állás jellegéhez igazodva úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalom semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, továbbá, hogy a bírák akaratát kifejező állásfoglalás a kinevezésre érdemi befolyást gyakoroljon.
Az állásfoglalás alkotmányos szerepének érvényrejutásához nincs feltétlenül szükség bírói önkormányzatra vagy bírói testületekre; az érdemi akaratnyilvánítás éppúgy megoldható közvetlen szavazással, mint választott képviselet útján. Az állásfoglalásban azonban a bírák akaratának kell kifejezésre jutnia. A bírói hatalmat az egymástól is független bírák testesítik meg. A bírói hatalom ellensúlyozó szerepét ezért bírósági vezetők egyedül nem láthatják el. A kinevezés érdemi befolyásolásának is többféle megoldása lehet: pl. egyetértési jog, együttes előterjesztés, javaslattétel, vétójog stb.
A fent meghatározott érdemi részvétel csak "külső" és egyoldalú politikai meghatározottságú kinevező (előterjesztő) esetén alkotmányos követelmény, a bírói hatalmi ágon belüli kinevezéseknél értelemszerűen nem.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványok keretén belül és a fenti megállapítások alapján bírálta el a Bsz.-nek a bíró és a bírósági vezetők kinevezésére vonatkozó egyes rendelkezései alkotmányosságát.
(1) A Bsz. 53. § (2) bekezdése szerint a bíró kinevezésére az igazságügyminiszter - a megyei bíróság elnökének a megyei bírói tanács egyetértésével tett javaslata alapján - tesz előterjesztést (a köztársasági elnöknek). Ez a rendelkezése az igazságügyminiszter előterjesztési jogkörét a bíró kinevezésére kötött jogkörré teszi. A miniszter kizárólag a bírói hatalom képviselői által javasolt jelöltet terjesztheti elő kinevezésre. Ez a "megelőző" bírósági közrehatás elegendő ellensúly, mert a bírói testület véleménye érdemben befolyásolja a kinevezést.
Az, hogy a miniszter nem köteles a javaslat nyomán előterjesztést tenni, nem alkotmányellenes. Az Alkotmány szerint a kinevezési jogkör a bírói hatalmon kívül, a köztársasági elnöknél van. A törvényhozónak szabadságában állt volna úgy is rendelkezni, hogy a bírói hatalom részvétele nélkül, külső ellensúlyokkal védi ki az egyoldalú politikai befolyást. A bírói közrehatás esetén is csak az egyoldalúság ellensúlyozása az alkotmányos követelmény. Ennek a törvény eleget tett.
A Bsz. 53. § (2) bekezdés alkotmányosságához azonban az is szükséges, hogy a bírák megfelelő körének érdemi állásfoglalása kifejezésre jusson. A bírói tanácsra, az egyetértési jogra vonatkozó szabályok (51/A. §, 51/B. §) ezt biztosítják.
(2) a) A bírósági vezetők miniszter általi kinevezésének szabálya alkotmányos, ha a külső és egyoldalú politikai befolyás ellensúlyaként a megfelelő bírói testületek érdemi akaratnyilvánítása a kinevezést érdemben befolyásolja.
Kérdés, hogy a Bsz. akár kifejezetten, akár "homályossága", illetve "hiányosságai" miatt kizárja-e, vagy gátolja-e e követelmények érvényesülését.
A Bsz. jelenlegi szövegének megalkotásával a törvényhozó eleget tett az Alkotmányból [50. § (4) bekezdés] reá háruló jogalkotási kötelezettségének. A szabályozás mélysége és részletessége a törvényhozó elhatározásától függ. Joghézag vagy a norma homályossága miatt alkotmányellenes helyzet csak akkor állapítható meg, ha a jogalkotási fogyatékosság az alkotmányos jogok vagy alkotmányos alapintézmények (mint pl. a bírói függetlenség) sérelmére vezet.
A törvényhozó által nyitva hagyott kérdéseket a joggyakorlat válaszolja meg; értelmezésével a hézagokat kitölti. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy akár a jogalkotó, akár a jogalkalmazó helyébe lépve a törvény által nyitva hagyott kérdéseket eldöntse, vagy a hiányokat pótolja.
Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása logikailag elkerülhetetlenné teszi azonban a vizsgált jogszabály értelmezését is. Az Alkotmánybíróság mindig az Alkotmány és a vizsgált jogszabály egymásra tekintettel értelmezett megfelelését vagy ellentétét állapítja meg. A norma alkotmányosságának megállapítása egyben a norma alkotmányos értelmezéseinek tartományát is kijelöli: a norma mindazokban az értelmezéseiben alkotmányos, amelyek az adott ügyben megállapított alkotmányi követelményeknek megfelelnek. A jogrendszer egysége is megköveteli, hogy minden jogszabályt ne csupán önmagában és funkcióját tekintve, hanem mindenekelőtt az Alkotmánnyal való összhangjára figyelemmel értelmezzenek, függetlenül attól is, hogy a jogszabály az Alkotmány előtt vagy után keletkezett-e.
Ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága éppen a szabályozás hiányossága vagy homályossága miatt kérdéses, az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük.
Ha a vizsgált jogszabálynak van (egy vagy több) olyan értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel, az Alkotmánybíróságnak nem feltétlenül kell megállapítania a jogszabály alkotmányellenességét. A normát nem kell minden esetben megsemmisíteni csupán azért, mert az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges vagy előfordul. Nem hagyható azonban figyelmen kívül az alkotmányossági vizsgálatnál a jogszabálynak az az értelmezése, amelyet a joggyakorlat egységesen követ, vagyis a jogszabálynak az "élő jogban" megnyilvánuló normatartalma. Ha a jogszabály ekként alkotmánysértő tartalommal hatályosul, az alkotmányellenesség megállapítása és jogkövetkezményeinek alkalmazása elkerülhetetlenül szükséges.
Egyébként azonban a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában, az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van.
A jogszabály hiányosságának vagy homályosságának alkotmányos következményei többféleképpen is levonhatók. Megsemmisíthető vagy hatályban tartható a vizsgált jogszabály attól függően, hogy annak technikai hiányossága valamely alapjog súlyos sérelmét, vagy a súlyos sérelem veszélyét okozza-e. Ezek a "mindent vagy semmit" jogkövetkezmények a szorosan vett alkotmány- és normaértelmezésen kívüli, megítéléstől függő és gyakorlati szempont alapján dőlnek el. A megkülönböztetésre képtelen módszer további hátránya, hogy esetenként akkor is megsemmisíti a normát, ha annak alkotmányellenessége nem feltétlen, azaz van alkotmányos értelmezése is. Ebben az eljárásban az esetleges alkotmányellenes jogalkalmazásban rejlő súlyos veszélyt nem lehet kivédeni mással, mint a jogszabály megsemmisítésével. Másrészt viszont hatályban tart ez a módszer alkotmányellenes normákat, ha ez az állapot nem jelent súlyos veszélyt valamely alapjogra - mintha az alkotmányellenességnek fokozatai lehetnének.
Ha viszont az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabály alkotmányos értelmezéseinek körét határozza meg a normával szembeni alkotmányos követelmények megállapításával, akkor hatályban tartja azt a jogszabályi rendelkezést, amely nem feltétlenül alkotmányellenes; s a normakontroll eredményének következményeit úgy vonja le, hogy nem lép túl az alkotmányossági vizsgálatnak szükségképpen részét képező megállapításokon.
Ha az Alkotmánybíróság a vizsgált norma alkotmányos értelmének tartományát állapítja meg a rendelkezés tartalmára, illetve tárgyára vonatkozó alkotmányos követelmények meghatározásával, ezzel az utólagos normakontroll keretén belül marad, s nem jogalkalmazói törvényértelmezést végez. Az Alkotmánybíróságnak hatalma van az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésére. A jogszabály alkotmányos értelmének megállapítása a homályosság miatti megsemmisítés helyett ennek a felhatalmazásnak keretében marad. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése szerint jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja felül, ennek során az alkotmányosság kérdésében mindenkire irányadóan foglal állást. Ezt fejezi ki az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 27. §-a: az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek helye nincs, a határozat mindenkire kötelező. Az Alkotmánybíróság elutasító határozatának is kötelező ereje van a határozatban elbírált alkotmányossági kérdés tekintetében. Hasonlóképpen kötelező a vizsgált norma alkotmányos értelmének tartományát az alkotmányos követelményekkel megállapító határozat.
b) A Bsz. 59/A. § (3) és (4) bekezdése minden olyan értelmezésben alkotmányos, amely megfelel annak az alkotmányi követelménynek, hogy - az igazságügyminiszter kinevezési joga ellensúlyaként - az állásfoglalásban és a javaslattételben a bírói hatalom reprezentálására alkalmas bírói testületek érdemi állásfoglalása jusson kifejezésre, azaz a javaslattétel a testület döntésének minősüljön; továbbá, hogy ez a döntés a miniszter kinevezési jogkörét valóban kötött jogkörré tegye.
A bírói tanács és a kollégium érdemi állásfoglalása vonatkozásában a Bsz. tüzetesen tartalmazza a szükséges eljárási szabályokat. Az összbírói értekezletre nézve azonban nem. A gyakorlat szabadon alkalmazhatja a testületi határozathozatalra vonatkozó bármely megoldást, amely alkalmas az összbírói értekezletet alkotó bírák akaratának kifejezésére.
Nincs törvényi akadálya annak sem, hogy döntéshozataluk rendjével kapcsolatos, és a törvényben kifejezetten nem szabályozott kérdésekben maguk a bírói testületek döntsenek. Törvényi felhatalmazás hiányában külső szervnek a testületek működésével összefüggő utasításai vagy előírásai a testületeket nem kötik. Nem kizárt azonban, hogy a bírói testületek technikai segédleteket (jegyzőkönyv-mintákat, szavazási űrlap-mintákat) elfogadjanak, de - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - ez is kizárólag saját elhatározásuktól függ.
A határozatképességnél nem alkotmányos követelmény pl. a másik két testület (bírói tanács, kollégium) analógiájára a kétharmados részvétel. Nyilvánvaló viszont, hogy a testület határozatához többség kell.
Annak az alkotmányos követelménynek, hogy a bírósági határozat valóban kötötté tegye a miniszter kinevezési jogkörét, az felel meg, hogy csakis azok közül nevezhet ki a miniszter bírósági vezetőt, akiket a testület többségi határozattal javasolt.
A bírói kinevezésre való előterjesztéssel kapcsolatban kifejtett érvek alapján nem alkotmányellenes az sem, hogy a vezetői állásra javasoltakat a miniszter nem köteles kinevezni és döntését nem köteles indokolni.
A bírósági vezetők kinevezési eljárásával összefüggésben alkotmányossági szempontból közömbös, hogy a Bsz. a pályázók minimális létszámát nem határozza meg. Ennek a szabálynak a hiánya nem érinti a bírói függetlenséget és nem befolyásolja a jogszabály alkalmazhatóságát sem. A pályázatnak, mint a kinevezési eljárás egyik eszközének eredményessége nem a benyújtott pályázatok számától függ. A pályázat eredménytelensége esetén követendő eljárást pedig a Bsz. kellő szabatossággal szabályozza [59/A. § (4) és (5) bekezdés].
(3) A bíró beosztásának joga a bíró státusbeli függetlenségével van összefüggésben. A beosztás joga a Bsz. 56. § (1) bekezdése alapján a bíró kinevezésekor illeti meg az igazságügyminisztert. A beosztás bírói munkakörbe és bírósági szintre szól, azaz konkrét szolgálati helyre. A miniszternek ez a joga kizárólag a kinevezéskor érvényesül, és ezzel eleve elhatárolódik az ítélkezési tevékenységtől. Az ítélkezés megkezdése után a bíró beosztásának jogát a megyei bíróság elnöke gyakorolja. Ezt a döntési jogot azonban köti, hogy a bíró beosztása határozatlan időre szól, más szolgálati helyre áthelyezni kizárólag kérelmére lehet.
A Bsz. 56. § (1) bekezdése önmagában nem alkotmányellenes, a beosztás egyéb részletszabályait pedig az indítványok nem támadták.
(4) Alaptalanok az indítványok a tekintetben is, hogy az igazságügyminiszter címadományozási joga magában foglalja az ítélkezés befolyásolásának lehetőségeit. A címadományozás nem eredményezi a bíróra egyébként irányadó és külön törvényben meghatározott előmeneteli szabályok szerinti besorolás megváltozását. A címekhez nem kapcsolódik olyan előny, amelynek elérésére törekvés objektív veszélyt jelenthetne a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre.
(5) Nem alkotmánysértő a Bsz. 60/A. §-ában foglalt az a rendelkezés sem, amely szerint a bíró kinevezésétől számított három év elteltével a megyei bíróság elnöke megvizsgálja a bíró tevékenységét. A megyei bíróság elnökének igazgatási feladatkörébe tartozik, hogy biztosítsa a bíróság működésének személyi feltételeit. Feladata ellátásához az is szükséges, hogy felismerve a bírónak a tisztségre való alkalmatlanságára utaló körülményeket, a tisztség megszüntetését is - éppen az igazgatása alatt álló szervezeti egység működőképessége érdekében - kezdeményezhesse. Ehhez szükséges a 60/A. §-ban biztosított joga.
Ha a bíró az ilyen kezdeményezés ellenére tisztségéről önként nem mond le, a megyei bíróság elnöke a bíró felmentésének indítványozása előtt köteles az alkalmatlanság kérdésében szuverén bírói testület, a kollégium döntését kérni (Bsz. 70/A. §). Felmentésre indítványt pedig ez okból kizárólag akkor tehet, ha a bírói testület nyilvánította a bírót tisztsége ellátására tartósan alkalmatlannak. Ez a szabály pedig kielégítő biztosíték az elmozdíthatatlanságban is kifejeződő bírói függetlenségnek a feltételezett vezetői önkénnyel szemben való megvalósulására.
(6) Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
Egyetlen, a bírói kinevezés feltételeinek megfelelő személynek sincs alanyi joga a bírói kinevezésre, a határozatlan időre szóló és kivételes védelmet jelentő jogállás, a bírói tisztséggel járó jogok és kötelezettségek elnyerésére. A kinevezési eljárásban a kifejtettek szerint az igazságügyminiszterre tartozik annak eldöntése, hogy az 54. §-ban foglalt előfeltételeket teljesítő és a bírói tanács egyetértésével a megyei bíróság elnöke által javasolt személyt megfelelőnek tartja-e a kinevezésre való előterjesztésre. A döntési láncolat mindegyik résztvevője szabadon bírálja el a jelölt érdemes voltát és bármelyiknek nemleges állásfoglalása a kinevezésre való előterjesztést - ezáltal a bírói tisztség elnyerését - meggátolja.
A vezetői állásra pályázónak sincs alanyi joga vagy a jog által elismert és védett érdeke bírósági vezetői állás elnyerésére. Nem alkotmányellenes ezért, hogy a törvény sem a köztársasági elnök, sem az igazságügyminiszter, sem a megyei bírósági elnök, sem más - a kinevezési eljárásban résztvevő - bírósági vezető vagy bírói testület döntése ellen nem biztosít jogorvoslatot.
V.
Az indítványozók egy része - alkotmányjogi panaszként - a kifogásolt rendelkezések alkalmazása során megtett egyes intézkedések megsemmisítését is kérte.
Kérték, hogy az Alkotmánybíróság "állapítsa meg az igazságügyminiszter által kiadott szavazólapok és jegyzőkönyv-nyomtatványok alkotmányellenességét", és sérelmezték a pályázati feltételeket meghatározó miniszteri intézkedéseket is. Indítványozták "az alkotmánysértő miniszteri intézkedések megsemmisítését".
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. § (1) bekezdése értelmében alkotmányjogi panasszal az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt lehet az Alkotmánybírósághoz fordulni.
A kifogásolt intézkedések az indítványozó személyek Alkotmányban biztosított jogaival nincsenek összefüggésben, alkotmányjogi panaszuknak tehát ez az előfeltétele hiányzik. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró párhuzamos véleménye
Egyetértek a határozatnak azzal az érdemi álláspontjával, hogy az indítványokkal támadott, többször módosított 1972. évi IV. törvény nem alkotmányellenes. Az Alkotmánynak való megfelelés azonban abból a tényből következik, hogy az Alkotmány a bírói függetlenség deklarálásán túl nem határozza meg a végrehajtó hatalom és a bírói hatalom viszonyának alkotmányos alapjait. A bírói függetlenség Alkotmányban foglalt elve sokféle módon garantálható. Mivel az Alkotmány nem szabályozza a hatalommegosztás rendszerében a bírói függetlenség alkotmányos garanciáit, az Alkotmányból nem vezethető le közvetlenül a bíróságok igazgatásának alkotmányos rendszere. Az Alkotmányból nem következik, hogy a külső kinevezési hatáskör bírósági szervezeten belüli ellensúlyozása érdekében bírói testületeket kell működtetni, de annak hiánya sem. Így nem volt alkotmányellenes a bírósági szervezeti törvény az 1991. évi LXVII. törvény előtti időszakban sem, amikor az igazságügyminiszter kinevezési és javaslattételi jogát nem ellensúlyozta a bírói testületek véleményezési joga. De nem alkotmányellenes ezeknek a bírói testületeknek ilyen jogokkal való felruházása sem.
Az Alkotmánybíróságnak nem feladata az Alkotmány elveinek konkrét jogi előírásokká való transzformálása. Az Alkotmánybíróság csak arra kapott felhatalmazást, hogy a meghozott törvények Alkotmánynak való megfelelését megállapítsa, vagy ellentétét észlelve az alkotmányellenességet kimondja. Az Alkotmánybíróságnak az sem feladata, hogy bírálja az Alkotmányt olyan esetekben, amikor az Alkotmányban foglalt előírások jelentős garanciáit hiányolja.
Egyetértek a határozatnak azzal az álláspontjával is, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az egyedi döntések alkotmányosságának megítélése tekintetében. Így nincs hatásköre a bírósági szervezeti törvény - benne a bíróság elnökeinek kinevezési rendjével kapcsolatos előírások - értelmezése tekintetében sem.
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság határozatának néhány összetevőjével - összhangban az 53/1991. (X. 31.) AB határozathoz dr. Vörös Imre alkotmánybíróval közösen írt különvéleményemmel - a következők miatt nem értek egyet.
1. Bár az Alkotmány sem preambulumában, sem más rendelkezésében nem használja a hatalommegosztás és a hatalmi ágak elválasztásának kifejezését, nem kétséges, hogy számos előírásában ennek az alapelvnek megvalósítását érvényesíti. Mindez természetes is, hiszen az emberiség nagy gondolkodói már korábban felismerték annak jelentőségét, amit "Az ember és polgár jogainak" 1789. augusztus 26-án elfogadott deklarációja híres 16. cikkében egyetemes igénnyel akként állapított meg, hogy "Az olyan társadalomnak, amelyben a jogokat nem biztosították intézményesen és amelyben a hatalmi ágakat nem választották szét, nincs alkotmánya".
2. A hatalmi ágak elválasztásának követelményét a történelem során az államok rendkívül sok változatban alkalmazták és jelenleg is számos szervezeti, hatásköri és működésrendi megoldásban érvényesítik. Amióta azonban a II. világháborút követően a demokratikus államok túlnyomó többségének egész jogrendszerét a nemzetközi egyezményekbe, majd alkotmányba vagy alkotmányjogi jellegű törvényekbe foglalt alapjogok határozzák meg, az alkotmányelméletben és az alkotmányos gyakorlatban is jelentős egységesülési fejlődési trendjei jelentek meg a szociális funkciót is ellátó alkotmányos jogállamnak. Ennek az alkotmányos jogállamnak - a közigazgatást a törvények alá rendelő és az állami főhatalmat tartózkodó felügyeletre korlátozó liberális jogállamot meghaladó - jellemzői közül a határozat tárgyával összefüggésben különösen a következők szembetűnőek.
a) Mind a hatalommegosztásra, mind pedig az alapjogokra vonatkozó alaptörvényi rendelkezések szaporodnak. Ezek körében is feltűnően gyarapszanak az alkotmányos elvek és az alapjogok érvényesülésének biztosítékai.
b) Az alkotmányos életben tudatossá válik, az alkotmányos normákban pedig hangsúlyt kap az alapjogok, közöttük különösen a szabadságjogok és a hatalommegosztás megvalósulásának kölcsönös feltételezettségi kapcsolata.
c) Fokozódik az alkotmányos elvek és az alapjogok érvényesülése feletti alkotmánybírósági felügyelet és az alapjogok bírósági védelmének szerepe.
d) A bíróság által végzendő, szaporodó teendők keretében növekszik az olyan tárgyú ügyeknek a száma, amelyekben mellőzhetetlen vagy kizárólagos az elsődleges vagy végleges bírói döntés. A törvény által létrehozott független, pártatlan és illetékes bíróság méltányos, nyilvános és ésszerű időn belül folytatott eljárásához (röviden: a bírói igazságszolgáltatáshoz) való jog nemzetközi egyezmények által is biztosított olyan emberi jogi rangra emelkedett, amely az önálló és független hatalmi ágként szereplő bíróságok működésében érvényesül.
e) Az emberi jogok európai bíráskodása révén és azon kívül is sok szállal kapcsolódik az államok jelentős hányadának alapjogvédelmi rendszere az emberi jogok nemzetközi jogi védelmével.
f) Amíg korábban a szervezeti, eljárási feltételek és eszközök többnyire kívül maradtak az alapjogokra vonatkozó vizsgálódásokon, korszakunkban már általánosan elismert, hogy szinte mindegyik alapjognak lényeges szervezeti és eljárási vonatkozása is van. Számos alapjog esetében a szervezet és az eljárás meghatározott formája mellőzhetetlen feltétele a hatékony érvényesülésnek.
g) A bírói függetlenség valós helyzete szempontjából ugyancsak hatást gyakorló jellemzője a sokasodó alapjogokat tiszteletben tartó és védelmező alkotmányos jogállamnak, hogy mérséklődik az állam és különösen a végrehajtó hatalom adminisztratív beavatkozásainak lehetősége, növekszik viszont szerepe az alapjogok érvényesülési feltételének megteremtésében, kiterjed kezdeményező, alkotó, serkentő közreműködése a gazdasági és szociális infrastruktúra megalapozásában és folytonos tökéletesítésében.
3. A fenti általános fejlődési irányok fényében, valamint a hazai alkotmányjogi helyzet közepette az igazságügyminiszternek a Bsz. 59. § (1) bekezdésében megállapított kinevezési joga, azon belül különösen a megyei bíróság elnökének kinevezésére vonatkozó jogosultsága alkotmányosságának megítéléséhez - szerintem - feltétlenül figyelembe kell venni a következő összefüggéseket.
- A jelenlegi magyar parlamentáris kormányzati rendszerben a végrehajtó hatalomnak a parlamenttel szembeni függősége és felelőssége nagyon enyhe. Politikai szempontból lényegesen mérsékli a Kormány függőségét a parlamenttel szemben az a természetes körülmény, hogy a kormánykoalícióba tömörült pártok parlamenti többségi képviseletének és a Kormánynak a politikai arculata egybeesik. Alkotmányjogi szempontból pedig meghatározó az a szabályozás, amely szerint a miniszterek nem a parlamenttől nyerik megbízatásukat, hanem a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel őket.
- A bíróság és az Országgyűlés, a bíróság és a Kormány viszonyának lényege abban testesül meg, hogy a bíróság nem alkot jogi normát, nem végez szervező tevékenységet, nem felelős sem a parlamentnek, sem a Kormánynak, de köteles az általuk alkotott jogszabályokat hatáskörében eljárva alkalmazni. Jelentős jogosultsága viszont a bírónak, hogy a bírósági eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy az állami irányítás olyan egyéb jogi eszközét kell alkalmaznia, amelynek alkotmányellenességét észleli. Nagyon fontos az is, hogy a bíróság ítélkezik mind az Országgyűlés, mind pedig a Kormány tagjainak polgári jogi, családjogi, munkajogi, társadalombiztosítási, szövetkezeti jogvitáiban, közigazgatási pereiben és büntető ügyeiben. Jelentős nyilvántartási és alkotmányossági, illetve törvényességi beavatkozó jogokat gyakorol továbbá a bíróság a pártok, az érdekképviseleti szervezetek, az egyházak, az egyesületek, a vállalkozások létrejöttének és megszűnésének nyilvántartása, alkotmányos és törvényes működése tekintetében, valamint bizonyos választási szabálytalanságok elbírálása, meghatározott helyi önkormányzati aktusok törvényességének biztosítása, továbbá a sajtójoggal való visszaélés megakadályozása terén. Bírói döntést csak a törvényi feltételek fennállása esetén és törvény által előírt eljárási rendben bíró, illetve bírósági szerv vizsgálhat felül. Elengedhetetlen ezért, hogy maradéktalanul érvényesüljön a bíróság szervezeti, valamint a bíró státusbeli és ítélkezési függetlensége.
- A három klasszikus hatalmi ágazat közötti viszony jellege és tartalma eltérő. Parlamentáris kormányforma keretében a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát alapvetően egyrészt a kormány parlamenttel szembeni politikai függősége, másrészt e két hatalmi központ egymás iránti kölcsönös egyensúlyozó tevékenysége jellemzi. Az nem tagadható, hogy az Országgyűlés különösen alkotmányozó, törvényalkotó és az állami költségvetést megállapító munkájával, a Kormány pedig bizonyos végrehajtó hatalmi feladatainak ellátásával mellőzhetetlen szerepet tölt be a bírói igazságszolgáltató hatalom működési feltételeinek biztosításában. (Sőt alkotmányos kinevezési és felmentési jogának gyakorlásával a személyi feltételek alakításában részt vesz a nemzet egységét kifejező és az államszervezet demokratikus működése felett őrködő semleges államfői hatalom letéteményese, a köztársasági elnök is.) A fentieken túlmenően azonban az Országgyűlés és a Kormány nem hivatott és nem jogosult egyensúlyozó szerepre a működő alkotmányos jogállam bírói igazságszolgáltató hatalmával szemben. Természetesen a bíróság alkotmányos és törvényes hatáskörének gyakorlása sem minősül a másik két hatalmi ágazattal szembeni egyensúlyozó tevékenységnek. A hatalmi ágak kapcsolatában érvényesített egyensúlyozás motivációja ugyanis szinte minden esetben politikai természetű. Nem kétséges viszont, hogy az Alkotmány és törvények alkalmazására hivatott bíróság függetlenségével összeférhetetlen mind a vele szemben gyakorolt, mind pedig a tőle eredő politikai indíttatású egyensúlyozás.
- Az igazságügyminiszternek a megyei bíróság elnöke kinevezésére vonatkozó jogosultsága megítéléséhez nem hagyhatók figyelmen kívül e bírósági tisztségviselő alábbi, az illetékességi területén működő bírák szakmai pályafutásának érdemi befolyásolására alkalmas jogosítványai. A megyei bíróság elnöke osztja be a kollégium előzetes véleménynyilvánítása után a bírót a "helyi bírói, munkaügyi bírói, illetve megyei bírósági bírói munkakörbe" [56. § (1) bekezdés]. Az előírt pályázati eljárás alapján a bírák közül öt évre ő nevezi ki a helyi bíróság elnökét, elnökhelyettesét, a csoportvezető és a csoportvezető-helyettes bírót, a munkaügyi bíróság elnökét, elnökhelyettesét és határozatlan időre a megyei bírósági tanácselnököt [59. § (3) bekezdés]. A megyei bíróság elnökére is vonatkozik a Bsz.-nek az a rendelkezése, amely szerint ha nincs alkalmas pályázó, vagy a kinevező a javaslatot nem fogadja el, új pályázatot kell kiírni. Új pályázat eredménytelensége esetén pedig a kinevezésre jogosult az említett vezetői állásokat legfeljebb egy évre megbízás útján tölti be [59/A. § (4) és (5) bekezdés].
A bíró kinevezésétől számított három év elteltével a megyei bíróság elnöke megvizsgálja a bíró tevékenységét (60/A. §). Ha a megyei bíróság elnökének megítélése szerint a bíró a tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná vált, felszólítja őt arra, hogy tisztségéről mondjon le [70/A. § (1) bekezdés]. A bírósági fogalmazót és a bírósági titkárt ugyancsak a megyei bíróság elnöke nevezi ki (79. §). A helyi bíróság és a megyei bíróság mellett tevékenykedő bírósági végrehajtó működését a bíróság elnöke ellenőrzi [43. § (2) bekezdés]. Fegyelmi vétség gyanúja esetén a helyi bíróság, a munkaügyi bíróság és a megyei bíróság bírái esetében a megyei bíróság elnöke kezdeményezi a fegyelmi eljárás megindítását a fegyelmi bíróság elnökénél (66. §).
4. Ha a megyei bíróság elnökét a Bsz. alapján megillető, a bírói beosztás, a bírói karrier és az azt szolgáló bírói teljesítmény és magatartás befolyásolására alkalmas hatásköri jogokat együtt szemléljük a kormányzati rendszernek azokkal a már említett elemeivel, amelyek szerint a Kormány tagjainak, közöttük az igazságügyminiszternek a kiválasztása és tisztségében maradása meghatározóan a miniszterelnök felelős politikai elhatározásától függ, a megyei bíróság elnökét pedig a Bsz. 59/A. §-ában előírt pályázati eljárás alkalmazásával az igazságügyminiszter nevezi ki, egybekapcsolódó potenciális láncolata áll előttünk az Alkotmányban biztosított bírói függetlenség olyan veszélyeztetettségének, amely sérti a jogállam szerves összetevőjeként szereplő jogbiztonságot és az alkotmányos alapjogok elsődleges biztosítékát, vagyis az államhatalmi ágak elválasztását és ennek jelentős összetevőjét, a független bírói igazságszolgáltatási hatalom létét és befolyásmentes működését. A Bsz. 59/A. §-ának alkotmányellenessége - szerintem - a gyakorlatban előfordult zavarok által is tanúsított félreérthetőség, illetve egyértelműség hiánya alapján is megállapítható. Tartalmi jellegű alkotmányellenesség áll fenn azonban a fenti összefüggések figyelembevételével az igazságügyminiszternek a megyei bíróság elnöke kinevezésére vonatkozó joga tekintetében. Hasonló alkotmányellenességi kifogás emelhető a Bsz.-nek azzal a rendelkezésével szemben is, amely szerint az igazságügyminiszter "a helyi bírónak megyei bírósági bírói, illetőleg a megyei bírósági bírónak megyei bírósági tanácselnöki címet adományozhat" [56. § (5) bekezdés]. A független bírói igazságszolgáltatási hatalom alaptörvényi garantálása esetén nem a végrehajtó hatalom egyik reprezentánsának hatókörébe illik a bírói magatartás serkentésének, minősítésének és elismerésének ez a méltán hatékonynak feltételezhető eszköze.
Az előmenetel (felsőbb fokozatú bírói beosztásba és ezáltal magasabb fizetési osztályba kerülés, bírósági vezetői tisztség elnyerése és ezáltal vezetői pótlékhoz jutás, magasabb fizetési fokozat soron kívüli elérése, szakmai elismertség fokozódása stb.) a bírói karrier-pályán mint az igényesebb, színvonalasabb, szakszerűbb munkára és erényesebb életvitelre ösztönzés motívuma nem kifogásolható, sőt kívánatos. Mindez nem ellentétes a bíró státusbeli és ítélkezései függetlenségével. Elengedhetetlen azonban, hogy a bíró képességeinek, képzettségének, teljesítményének és magatartásának értékelési kritériumai egyértelműek és objektívek legyenek, továbbá, hogy a bíró megnyilvánulásainak értékelésében, minősítésében, a bíró pozícióját érintő döntésekben még közvetve sem érvényesülhessenek külső hatalmi tényezők szubjektív politikai indítékai. Az igazságügyminiszter jelzett jogosítványai e követelményekkel szemben állanak és alkalmasak arra, hogy bizonyos mértékben a mindenkori végrehajtó hatalom politikai szempontjait érvényesítsék a bírói előmenetel alakulásában. E jogok gyakorlásával a bírói függetlenség közvetett vagy áttételes sérelme válik lehetővé, ezért ezek a jogosítványok alkotmányellenesek.
Amennyire természetes, hogy a többpártrendszerű szabad parlamenti választásokhoz egészséges kormányzati váltógazdálkodás kapcsolódik, oly mértékben hátrányos és alkotmányellenes az, hogy a parlamenti választások után működését megkezdő, az előző Kormány politikai orientációjától esetleg eltérő arculatú végrehajtó hatalom a bírósági tisztségviselők ötéves megbízatási ciklusának lejártával nyílt vagy burkolt, de a hatályos törvényi szabályozás által alkotmányellenesen lehetővé tett kampányt indíthat a bíróságok vezetőinek kicserélésére és a függetlennek nyilvánított bírói hatalom befolyásolására.
A bírói függetlenség nemcsak szervezeti, működési alapelv és követelmény, hanem alkotmányos joga a bírónak és a bíróságnak. E jogosultság érvényesülésének veszélyeztetése vagy befolyásolhatósága csak az elkerülhetetlenül szükséges esetben és feltétlenül arányos mértékig engedhető meg. A Bsz. 59. § (1) bekezdésének és 56. § (5) bekezdésének kifogásolt rendelkezése azért is alkotmányellenes, mert nem felel meg a bírói függetlenség mint garanciális alkotmányos jog veszélyeztethetőségét és befolyásolhatóságát alkotmányossá tevő "elkerülhetetlenül szükséges"-ség és arányosság követelményének. Hosszú idő óta sokszor megfogalmazást nyert az az állítás, amely szerint a bírói függetlenség hiányában már nem bírói az igazságszolgáltatás. A bírói függetlenség olyan lényeges követelmény és jog, amelynek - a fenti határokat átlépve - még áttételes vagy potenciális sérelme és érvényesülésének formai fogyatékossága sem engedhető meg.
5. Megjegyzendőnek tartom, hogy a Bsz.-nek az indítványozók által több tekintetben támadott reformja következetlen és ellentmondásos megoldásai abból is fakadnak, hogy a Bsz. módosítását megelőzően nem következett be az Alkotmány bírói igazságszolgáltatásra vonatkozó szűk szavú fejezetének megújítása és kiegészítése. Ezzel is magyarázható, hogy a bírósági szervezet autonómiájának helyzete és szerepe bizonytalan. Indokolatlan különbség érvényesül a Legfelsőbb Bíróság és a többi bíróság vezetőinek megbízási rendjében és belső igazgatási hatáskörében. A Bsz. nem állapít meg a bírósági vezetők számára pályázati kritériumokat, a vezetőkre vonatkozó garanciális összeférhetetlenségi előírások hiányoznak a törvényből, a pályázati eljárás második fordulójában a bírósági önkormányzati testületek nem vesznek részt, az igazságszolgáltatási igazgatási jogosítványokkal rendelkező bírósági vezetők száma nagymértékben megszaporodott. Mindezek révén a már jelzett potenciális lojalitási láncolat nem csekély szélességű hálóvá gyarapodott.
6. Sem az Alkotmánybíróságnak, sem a különvélemény írására vállalkozó alkotmánybírónak nem feladata az, hogy az alkotmányellenesnek minősített, illetve tartott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés helyett konkrét alkotmányos megoldást javasoljon a jogalkotónak. Erre én sem törekszem. Többféle rendezés lehet ugyanis alkotmányos. Azt azonban megjegyzem, hogy a bírói függetlenség garanciális alkotmányos jogához az állam, illetve a törvényalkotó objektív intézményvédelmi kötelezettsége kapcsolódik. Ennek keretében a jogalkotó köteles e jog érvényesüléséhez szükséges feltételeket és biztosítékokat létrehozni. Az igazságszolgáltatási hatalmat megvalósító bíróság és bíró függetlenségének meglévő szervezeti, státusbeli és ítélkezési biztosítékai kiegészítésére, a jelenlegi alkotmányellenes vagy korszerűtlen megoldások felváltására alkalmas lehetőségek sokszínű változatait kínálja az államfői kinevezés, valamint a bíróság független hatalmi ágazati voltához igazodó bírósági szervezeti autonómia és önkormányzat megfelelő kapcsolódása.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Ádám Antal alkotmánybíró különvéleményével egyetértve továbbá úgy vélem, hogy a bírósági szervezetről szóló 1972. évi IV. törvény nem tartalmazza a bírói-ítélkezési függetlenség garanciáit, és ezek az említett törvény valamely rendelkezése alkotmányos értelme megállapításával sem lelhetők fel.
I.
A bírói hatalom - a hatalommegosztásnak az Alkotmány által intézményesített, és Ádám Antal alkotmánybíró e határozathoz fűzött különvéleményében említett rendszerében - funkcióját tekintve elvileg különbözik a többi hatalmi ágtól.
1. A bírói hatalom általános vonása a jogalkalmazás, különös sajátossága az egyedi jogvita eldöntése. Ebbe beleértődik a büntetőítélet is, mivel az is egyfajta jogvitát dönt el. Mindezen vonások azonban nem fejezik ki a bírói-ítélkezési hatalomnak azt a specifikumát, hogy ez a hatalmi ág olyan - vitatott vagy megsértett - jogra vonatkozó, különleges eljárásban meghozott döntést involvál, amely az érintettekre nézve kötelező erejű és végrehajtható. Ez az egyedi döntés mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalomtól függetlenül születik meg. Amennyiben pedig e hatalmi ágakkal kapcsolat áll fenn, az semmiképpen sem befolyásolhatja a döntés önállósult jellegét.
A bírói hatalom egyik specifikuma a többi hatalmi ággal szemben a jogsértések ellenében a jog épsége megőrzésének funkciója: a szabály szabály marad megsértése ellenére is. Ezért osztotta meg, választotta el az Alkotmány 45. § (1) bekezdése e funkciót a többitől. A jog épségének alapvető jelentőségét a büntetőjog vonatkozásában hangsúlyozta az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata is [lásd Szabó András alkotmánybíró párhuzamos véleményét a 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz].
A bírói hatalom másik specifikuma az, hogy a jogot az eseti jogvita eldöntésén keresztül konkretizálja és tovább is fejleszti.
A bírói hatalom harmadik specifikuma továbbá az, hogy a bírói hatalom nem testesít meg politikai hatalmat. Tőle politikai kezdeményezés nem indul ki, döntései nem politikai jellegűek, így politikai felelőssége sincs. Minthogy a bírói hatalom egyetlen funkciója a jog épségének az egyedi jogvita eldöntésén: az ítélkezésen, a jogszolgáltatáson keresztüli megőrzése, a bírói hatalom funkciójához olyan szervezet konstituálódik, amely csupán e funkció gyakorlásának szervezeti-intézményi feltétele, de nem önálló politikai-hatalmi tényező.
2. A bírói-ítélkezési hatalom e funkcióját hatásköri odarendelés szempontjából az egyedi jogvita eldöntésében megnyilvánuló ítélkezés monopóliuma fejezi ki: "A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi bíróságok gyakorolják." [Alkotmány 45. § (1) bekezdés].
3. A bírói-ítélkezési hatalom is kapcsolatban áll más hatalmi ágakkal, specifikumai nem jelentenek alkotmányos izoláltságot. E kapcsolat jellege azonban alapvetően különbözik a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egymás közötti viszonyától. Míg azok egymással kölcsönös egyetértési, befolyásolási és ellenőrzési hatáskörök bonyolult hálózatával vannak összekötve, és ezen keresztül egymást kölcsönösen korlátozzák és ellensúlyozzák, a bírói-ítélkezési hatalom funkciójának jogi természete az előbbi kettőhöz képest alapvetően más. Kölcsönös korlátozás és ellensúlyozás ugyanis csak egymáshoz közelálló természetű tevékenységek között képzelhető el. A bírói-ítélkezési hatalmi ág alkotmányos korlátait ezért nem önmagában a végrehajtó hatalom szervezetéhez, vagy a törvényhozó hatalom szervezetéhez való viszonyában, hanem a törvénynek és más jogszabályoknak: általában véve a jogszabályoknak való alárendeltségben kell keresni.
A bírói-ítélkezési hatalmi ágnak tehát egyetlen korlátja van: a törvénynek, a jogszabályoknak való alárendeltség. Más hatalmi ág szervezetétől való függés kizárt, amely azonban más hatalmi ágak szerveivel való - alkotmányos garanciák melletti - kapcsolatot nem zár ki. Ez a következőket jelenti.
3.1. Az Alkotmány 50. § (3) bekezdése rögzíti azt az elvet, miszerint a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve.
a) Ez egyfelől azt jelenti, hogy a bíróságok hivatalból nem indíthatnak eljárást. Az ex officio eljárás-indítás tilalma a bíróság - hatalommegosztásbeli funkciójából adódó - garanciális jellegű alkotmányos korlátozása.
b) Másfelől viszont a törvénynek való alárendeltségnek van egy negatív és egy pozitív jelentéstartalma.
ba) A negatív jelentéstartalom azt fejezi ki, hogy a bírák, és rajtuk keresztül (minthogy a bírák összességét megtestesítő bírói szervezet hordozza a bírói-ítélkezési hatalmat) a bírói-ítélkezési hatalom a törvényen kívül senkinek és semminek nincs és nem is lehet alárendelve.
bb) A pozitív jelentéstartalom azt fejezi ki, hogy a törvénynek viszont a bírói-ítélkezési hatalom abszolút módon alá van rendelve. Ez a bírói-ítélkezési hatalom egyetlen igazi korlátja, de ez abszolút korlátja is.
A bírói-ítélkezési hatalomnak tehát nem lehet korlátja a törvényhozói vagy a végrehajtói hatalom szervezete, az ezekkel való szervezeti összekapcsolódás mikéntje, hanem csakis - többek között - az általuk megalkotott jogszabályok, ideértve az anyagi és eljárási szabályokon túl például, a bírósági szervezet, a bíró jogállása, a bíróságok költségvetése meghatározását is.
A törvénynek, a jogszabályoknak való alárendeltség nem zárja ki más hatalmi ágak - így a végrehajtó hatalom - segítő, adminisztratív teendők járulékos ellátásában kifejeződő részvételét a bírói-ítélkezési hatalom szervezetének működtetésében. Ez adott esetben elképzelhetővé teszi a végrehajtó hatalomnak - funkciójából, és ehhez kapcsolódó hatáskörei által az igazságügyi politika megvalósításáért viselt politikai felelősségéből adódóan - megfelelő alkotmányos garanciák mellett akár a bírák kinevezésében való részvételét is.
3.2. A bírói-ítélkezési hatalom törvénynek való alárendeltségében megvalósuló korlátozása fenti pozitív jelentéstartalmának azonban van egy - az Alkotmány által külön, kiemelten is védelemre érdemesített, mert jelentős alkotmányos értéket megtestesítő - aspektusa. A bíróság egyedi jogvitát eldöntő határozata mögött mindig az a vélelem húzódik meg, hogy az formailag egy előzetes döntésen - jogszabályon - alapul és tartalmilag annak meg is felel.
Ha bebizonyosodik, hogy a döntés - a bírói határozat (ítélet vagy végzés) - nem felel meg a jogszabályoknak, ez azt jelenti, hogy a bírói hatalom túllépte a hatalommegosztásnak az Alkotmány által konstituált rendjét és - a magyar Alkotmány által lehetővé nem tett módon - közvetetten bár, mégis bizonyos értelemben az előzetes döntés: a jogszabály megalkotására jogosult hatalmi ág funkciójának gyakorlása területére tévedt. A bírói hatalmi ág eme "eltévelyedésének" szankciója szigorú, egyben alkotmányos szempontból garanciális is. Ha bebizonyosodik, hogy a bírói döntés nem felel meg a jogszabályoknak, azt nem lehet végrehajtani, sőt: ellene jogorvoslatnak van helye, melynek során az ilyen határozatot megsemmisítik. A jogorvoslathoz való, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített jog tehát nem egyszerűen az egyént megillető alkotmányos alapjog, hanem a hatalommegosztás Alkotmány által meghatározott rendje betartásának alapvető és szigorú garanciája. A jogorvoslathoz való jog a hatalommegosztás szempontjából fejezi ki azt a követelményt, hogy a bírói-ítélkezési hatalmi ág úgy gyakorolja funkcióját, hogy az a hatalommegosztásból adódó funkciójával és hatáskörével kompatibilis legyen.
(Megjegyzendő, hogy a jogszabályoknak való megfelelés nemcsak a bírósági, hanem más, például közigazgatási-hatósági határozatban megjelenő jogalkalmazással szemben is követelmény.)
3.3. A bírói-ítélkezési hatalom következésképpen kellően korlátozott a jogszabályoknak való tartalmi alárendeltség révén ahhoz, hogy a hatalommegosztás adott alkotmányos rendszeréből adódó hatáskörét ne lépje túl.
A bírói-ítélkezési hatalomnak ezért egyetlen - szükséges, de egyben elégséges - korlátozása a jogszabályoknak való alárendeltség. A hatáskörtúllépés megakadályozása céljából: a hatalommegosztás adott rendszere megóvásának céljából a másik hatalmi ág általi szervezeti korlátozás, különösen a végrehajtó hatalom általi szervezeti korlátozás nem vezethető le. Ilyen szervezeti korlátozás például a végrehajtó hatalom alkotmányos garanciák nélküli kinevezési joga, vagy az ebben való közreműködés, részvétel. Alkotmányos garanciák mellett viszont olyan alkotmányos megoldásról lehet szó, amely éppen nem a hatáskörtúllépés megakadályozására, hanem a megosztott hatalmi ágak együttműködésének intézményesítésére, a megosztott államhatalom - működőképessége biztosítása érdekében történő - szervezeti újraegyesítésére irányul.
3.4. A bírói hatalom konkrét jogvitát eldöntő tevékenysége során a jogot alkalmazva azt értelmezi, sőt tovább is fejleszti, de ez a törvénynek, a jogszabályoknak való alárendeltségen nem változtat. A bírósági jogalkalmazás az adott jogvita eldöntésének keretei között - különösen az elkerülhetetlen jogszabályértelmezés keretei között - természetszerűen visel magán olyan jegyeket, melyeken keresztül tevékenysége - különösen a Legfelsőbb Bíróság esetében - a jogalkotás határán járhat. A jogértelmezésre azonban vagy az adott jogvitához kötődően, vagy a tartós jogalkalmazási gyakorlat egységének biztosítására irányulóan, ezek függvényében, ezek által feltételezetten és ezek keretei között kerül sor.
3.5. A bírói-ítélkezési hatalom tehát alapvetően és közvetlenül nem veheti át a jogalkotás funkcióját egyik - a hatalommegosztás rendjében erre feljogosított - szervtől sem. Ugyanakkor a bírói hatalom más hatalmi ágak - alkotmányos garanciákat nélkülöző - szervezeti jellegű beavatkozásaitól való - alkotmányosan garantált - megvédése biztosítja a Magyar Köztársaság polgárainak a "jogot a joghoz".
II.
1. A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Bsz.) az 1991. évi LXVII. törvénnyel (a továbbiakban Bsz.-módosítás) történő módosítása előtt - tekintettel az Ádám Antal alkotmánybíró jelen ügyhöz fűzött különvéleményében kimutatott, a végrehajtó hatalom és a bírói-ítélkezési hatalom közötti potenciális függőségi láncolatra - a Bsz. nem volt képes biztosítani a bírói függetlenség érvényesülését. Még inkább igaz ez, ha tekintettel vagyunk arra, hogy a bírói határozat nem elszigetelten, nem a bíró személyére korlátozódva, hanem a bírósági szervezetbe a személyi és tárgyi feltételek által beágyazottan és azok által is meghatározottan alakul ki és születik meg. Az 53/1991. (X. 31.) AB határozathoz Ádám Antal alkotmánybíróval közösen írott különvéleményünket - amely a Bsz. 51. § (2) bekezdése a) és b) pontját alkotmányellenesnek vélte - fenntartom. Úgy gondolom, hogy e jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességét a jelen határozathoz fűzött különvéleményben fentiekben megfogalmazott alkotmányossági aggályok megerősítik.
2. Azt kell tehát vizsgálni, hogy a Bsz.-módosítás e tekintetben hozott-e érdemi változást, amely az 1991-ben kifejtett álláspont felülvizsgálatát tenné indokolttá? Alkotmányossá vált-e garanciák beépítésével (a Bsz.-módosítás elfogadásával) az igazságügyminiszternek a bírói-ítélkezési hatalomba való szervezeti bekapcsolódása?
2.1. A bírói függetlenség sérelme nem csupán az Alkotmány 50. § (3) bekezdésének sérelme. Ez az alkotmányos elv ugyan csak a bírókra, és - minthogy a bírói függetlenséget összességük: a bírói szervezet hordozza - magának az egész bírói szervezetnek a függetlenségére vonatkozó alkotmányos elv.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése ugyanakkor mindenkinek alkotmányos alapjogaként fogalmazza meg ahhoz való jogát, hogy jogait és kötelességeit, az ellene emelt vádat független és pártatlan bíróság igazságos tárgyaláson bírálja el. Jóllehet helyes értelmezés mellett már az Alkotmány 50. § (3) bekezdése sem korlátozható a bíró személyének függetlenségére, az 57. § (1) bekezdése kifejezetten a bíróság, mint intézmény függetlenségéről szól. E két alkotmánybeli rendelkezés összevetése alapján úgy tűnik, hogy indokolt a bírói-ítélkezési hatalmi ág függetlenségét tekinteni alkotmányos követelménynek.
2.2. A Bsz. 59/A. § e tekintetben kulcsfontosságú rendelkezés, hiszen a végrehajtó hatalomnak a Bsz.-ben intézményesített számos személyzeti-igazgatási jogosítványát [Bsz. 51. §, 53. § (2), (3) és (4) bekezdés, 56. § (1) és (3) bekezdés, 59. § (1) bekezdés, 68. § (1) bekezdés] többek között ez (is) lenne hivatott alkotmányos garanciákkal körülvenni. A Bsz. 1974-ből származó 51. § (2) bekezdés a) és b) pontja ugyanis a bírói-ítélkezési hatalomnak olyan szervezeti korlátozása, amelyet a benne foglalt - a kollektivista társadalompolitikai kísérlet időszakára (1948-1989) jellemző - puszta retorika (annak - intézményesített garanciák nélküli - deklarálása, hogy az igazságügyminiszter a bírói függetlenség sérelme nélkül biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket) nem tesz alkotmányossá. Ilyen elv jogállamban - és az Alkotmány fentiekben kiemelt 50. § (3) és 57. § (1) bekezdéseinél fogva is - nem lehet puszta deklaráció. Az elv csak akkor valósítható meg, ha az igazságügyminiszter igazgatási hatáskörei nem diszkrecionális jellegűek, hanem valamely intézményesített - alkotmányos garanciaként megjelenő - ellenőrzés alatt állnak.
2.3. A Bsz. 59/A. §-ában az 1991-es Bsz.-módosítással intézményesített eljárás, illetve az ennek lefolytatására a megyei bírósági elnökök tekintetében hivatott összbírói értekezlet érzékelhetően ilyen garanciát szándékozott kialakítani.
A bírósági önkormányzat természetesen nem az egyetlen olyan alkotmányos garancia, amely a végrehajtó hatalomnak a bírósági szervezettel kapcsolatos, annak működtetése miatt elkerülhetetlen jogosítványai ellenőrzésére elképzelhető. Minthogy azonban a Bsz.-módosítás ezt intézményesítette, ez vonható alkotmányossági vizsgálat alá.
2.4. A Bsz.-módosítás által létrehozott bírói önkormányzati testületek csak akkor töltik be funkciójukat, ha tevékenységük, döntéshozatali eljárásuk megnyugtatóan rendezett. A jelenlegi helyzetben ez a rendezés hiányzik.
A Bsz.-módosítás a bírósági elnökök kinevezésével kapcsolatos testületi közreműködés eljárási szabályait egyáltalán nem rendezi. A jogalkotó e szabályok megalkotását magára a testületre, mint önkormányzatra azonban nem ruházta. A szabályozás hiányos volta miatt olyan joghézag keletkezett, amelynek kitöltése csak újabb jogalkotással lehetséges. A kitöltés másik útja: a jogértelmezés járhatatlan. Ezt a bírósági elnökök kinevezése körül kirobbant vita, ennek elemei, maguk a viszonylag nagyszámú alkotmánybírósági indítványok jól igazolják, mivel a szabályozás hiánya többféle értelmezést tesz lehetővé.
Egy testület döntését mindig szótöbbséggel hozza: személyi kérdésekben ez azt jelenti, hogy az és csak az a pályázó élvezi a testület bizalmát - minősül alkalmasnak, azaz az összbírói értekezlet által javasoltnak -, aki szótöbbséget kapott.
Először: tisztázatlan az, hogy hogyan történik a szavazás: nyíltan-e vagy titkosan?
Másodszor: kérdéses, hogy hány szavazata van a testületi tagnak (bírónak)? E tekintetben két variáció lehetséges:
a) a tagnak egy szavazata van, amikor csak egyetlen pályázó szerezhet többséget, de itt is nyitva marad, hogy ez a többség abszolút vagy relatív legyen (előbbi esetben második szavazási fordulóra lenne szükség);
b) minden bírónak annyi szavazata van, ahány pályázó; ez esetben a testület több személyt is javasolhat kinevezésre, de természetesen csak azokat, akik többséget szereztek, ezért itt is tisztázandó a "többség" minősítése, a második forduló esetleges szükségessége, a javasoltak sorrendje stb.
3. A Bsz.-módosítás által elgondolt intézmény - az önkormányzati testület - elvileg alkalmas lehetne a végrehajtó hatalomnak a bírói hatalmi ágba való szervezeti bekapcsolódása alkotmányos garanciáinak megteremtésére. Minthogy azonban a szabályozás oly mértékben hiányos, hogy e hiányok, joghézagok miatt a testület önkormányzatnak nem tekinthető, alkalmatlan arra, hogy - mint alkotmányos garancia - alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezze. Ez az önkormányzatnak szánt intézmény ezért a végrehajtó hatalomnak a bírói-ítélkezési hatalom szervezetébe a Bsz. 51. § (2) bekezdés a) és b) pontja alapján történő bekapcsolódása alkotmányellenességén nem változtat: nem képes biztosítani ennek megfelelően az Alkotmány 50. § (3) és 57. § (1) bekezdéseiben foglalt alkotmányossági követelmények megvalósulását sem.
A kérdés tehát nem úgy merül fel, hogy a Bsz.-módosításba foglalt 59/A. § hiányossága, homályossága folytán a jogbiztonság sérelme okán alkotmányellenes-e, hanem úgy, hogy nem tekinthető a Bsz. olyan alkotmányossági vizsgálatra alkalmas intézményének, amely a Bsz. 51. § (2) bekezdése a) és b) pontjainak alkotmányellenességén esetleg változtatna.
4. Megoldást nyújthat az a módszer, hogy megkíséreljük a Bsz. értelmezése révén megtalálni - a lehetséges többféle közül - a törvény alkotmányos értelmét. Elképzelhető az, hogy ha a törvénynek, pontosabban a kérdéses rendelkezésnek van alkotmányos értelme, az alkotmányellenesség címén történő megsemmisítés elkerülhető. Ez az út több szempontból aggályosnak látszik.
4.1. Törvény és más jogszabály értelmezésére az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Ezért mutatott rá az Alkotmánybíróság - hatáskörének alkotmányos korlátait felismerve - arra, hogy "Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § g) pontja értelmében az Alkotmánybíróságnak csak az Alkotmány rendelkezései tekintetében van értelmezési hatásköre. Önálló törvényértelmezési hatáskör hiányában tehát az alkotmányossági vizsgálat nem irányulhat önmagában a normaszöveg lehetséges különböző értelmének és tartalmának megállapítására, hanem azt az Alkotmánybíróság csak a hatáskörébe tartozó kérdés vizsgálatával összefüggésben végezheti el" [57/1991. (XI. 8.) AB határozat].
4.2. A hatáskör hiányában történő eljáráson nem változtat az sem, hogy arra utólagos normakontroll keretében - pontosabban alkalmával, de kereteit túllépve - kerül sor. Ha egy jogszabálynak többféle - így akár alkotmányellenes - értelmezési lehetősége (is) van, azt az Alkotmánybíróság az Alkotmányból és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényből (a továbbiakban: Abtv.) fakadóan köteles megsemmisíteni.
Mindaddig ugyanis, amíg az Alkotmánybíróságnak önálló jogszabályértelmezési hatásköre nincs, az alábbiakra kell figyelemmel lenni.
Nem elegendő - véleményem szerint - az, hogy az alapjogokra vonatkozó jogszabálynak legalább egy alkotmányos értelmezési lehetősége legyen. Először: a jogszabálynak - jóhiszemű értelmezés mellett - csupán egyetlen értelmezése lehet. Ha többféle értelmezési lehetőség van, akkor az - ha alapjogokról van szó - a jogbiztonság sérelme okán az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint önmagában véve alkotmányellenes.
Másodszor: a jogszabály-értelmezésnek alkotmányos értelmezéshez kell vezetnie; a jogszabály alkotmányos értelmének nem csupán az egyik lehetőségnek, hanem bizonyosságnak, garantáltnak kell lennie - ettől alkotmányos a jogszabály.
Harmadszor: a többféleképpen értelmezhető, tehát a jogbiztonság sérelme okán - adott esetben (alapjogi jogsérelem esetén) - alkotmányellenes, ezért megsemmisítendő jogszabály alkotmányos értelmének az Alkotmánybíróság általi megállapítása megkerüli - és ezáltal fellazítja - a jogszabály megsemmisítésének kötelezettségét.
Negyedszer: az alkotmányellenes jogszabály eme "kímélete" - burkolt hatályban tartása - nem vezet akkor sem az alkotmányellenesség kiküszöböléséhez, ha az Alkotmánybíróság határozatai egyébként - az Abtv. 27. § (2) bekezdése alapján - mindenkire kötelezőek. Az Abtv. ezen rendelkezésének hatáskör híján hozott határozat esetén ugyanis nincsen relevanciája.
4.3. Mindezeken túlmenően további aggályokat kelt az alkotmányellenességnek jogszabályértelmezéssel való megszüntetése.
a) Az Alkotmánybíróság ezzel ugyanis kiterjeszti az Abtv. szerint az Alkotmányra korlátozott értelmezési hatáskörét a jogrendszer egészére. Véleményem szerint az Alkotmánybíróság nem vállalhat szerepet - mintegy a jogalkalmazás legfőbb őreként - a teljes jogrendszer autentikus értelmezésében. Ilyen funkció sem az Abtv.-ből, sem az Alkotmányból nem vezethető le, tekintettel az Alkotmány által a bíróságok számára biztosított, az egyedi jogviták mikénti eldöntésére vonatkozó ítélkezési monopóliumra [45. § (1) bekezdés]. Ilyen hatásköre más alkotmánybíróságnak van, azonban a magyar Alkotmány rendszere, különösen a bíróságokra vonatkozó, valamint a bírósági szervezet és az Alkotmánybíróság közötti hatáskörmegosztást megfogalmazó Abtv. a hatalmi ágak olyan megosztását és együttműködését kodifikálja, amely a jogszabályértelmezésből az Alkotmánybíróságot jelenleg kizárja. Ilyen hatáskör gyakorlása a Legfelsőbb Bíróság vonatkozó hatáskörének megkettőzését jelentené, amely - normatív alap híján - jogértelmezési-ítélkezési (jogalkalmazási) konfliktusok árnyékát vetíti előre.
b) A jogszabályértelmezési hatáskör gyakorlása ugyanakkor egy további következménnyel is jár. Az Alkotmánybíróság ezzel az utólagos normakontrollhoz kapcsolódóan felvállalja egyedi jogalkalmazásban megnyilvánuló aktusok alkotmányossági felülbírálatát is, és ezzel még a bírói hatalmi ág által gyakorolt jogalkalmazás felülbírálatán is túlterjeszkedik. Kiterjed az alkotmányértelmezés kapcsán egyedi hatáskör-gyakorlás alkotmányossá vagy alkotmányellenessé minősítésére az egész végrehajtó hatalom tekintetében (amint ezt burkoltan a jelen határozat a felvállalt és követett megoldási koncepcióból kényszerítően következően tartalmazza is), sőt bármely szervre (például az önkormányzatokra is), amennyiben jogszabály alapján jár el.
Mindezek alapján arra lehet következtetni, hogy a többféleképpen értelmezhető jogszabály alkotmányos értelmének - megsemmisítés helyetti - megállapítása az Alkotmánybíróság hatáskörének oly mértékű kiterjesztését jelenti, amely - megfelelő jogszabályi korlátok híján - reálissá teszi az "alkotmánybírósági kormányzás"-nak az Alkotmánybíróság által korábban elutasított-elhárított veszélyét [31/1990. (XII. 18.) AB határozat].
III.
1. Összefoglalva megállapítható, hogy a Bsz. módosításában intézményesített bírói önkormányzatnak szánt testület nem változtatott a bírói függetlenség alkotmányos elvének [50. § (3) bekezdés] és a független bíróság általi elbíráláshoz való alkotmányos jognak [57. § (1) bekezdés] a sérelmén. A Bsz. 59/A. §-a alkotmányellenessége - az alkotmányossági vizsgálatra alkalmatlan voltánál fogva - nem merül fel. Változatlanul fennáll ugyanakkor a Bsz. 51. § (2) bekezdése a) és b) pontjának az Alkotmány említett 50. § (3) és 57. § (1) bekezdéseibe ütközésből fakadó alkotmányellenessége.
2. A Bsz. 51. § (2) bekezdés a) és b) pontjaiban megtestesített igazságügyminiszteri jogosítvány ugyanis a végrehajtó és a bírói-ítélkezési hatalmi ág közötti olyan szervezeti összekapcsolódást intézményesít, amelyre a bírói-ítélkezési hatalmi ág korlátozásához (lévén annak egyetlen tartalmi korlátja a jogszabályoknak való alárendeltség) nincsen szükség. Szervezeti kapcsolatra a megosztott államhatalom szervei között, a hatalmi ágak között az egységes államszervezet működőképessége biztosítása érdekében van szükség. Egyébként azonban a bírói-ítélkezési funkció a végrehajtó hatalom legkisebb érintésétől óhatatlanul megromlik. Ugyanakkor a működőképességet biztosító kapcsolat kodifikálására is csak megfelelő alkotmányos garanciák mellett van lehetőség. Ilyeneket a Bsz. nem tartalmaz.
3. A Bsz. szabályozási koncepciójában a végrehajtó és a bírói-ítélkezési hatalom alkotmányos garanciák nélkül kapcsolódik össze. Az alkotmányellenes összekapcsolódás azzal a következménnyel jár, hogy a végrehajtó hatalom annyiban, amennyiben egyedi jogalkalmazást gyakorol, e tekintetben kikerül a bírói-ítélkezési hatalom ellenőrzése alól. Ez viszont további alkotmányellenességet eredményez.
Lehetetlenné válik ugyanis azon alkotmányos követelmény megvalósítása, amely - a jogállamiság egyik alapvető garanciájaként - előírja azt, hogy a bíróság ellenőrizze a közigazgatási határozatok törvényességét [Alkotmány 50. § (2) bekezdés].
Az Alkotmány eme rendelkezése első ránézésre ugyan egyszerűen alapjog, azonban a valóságban ennél jóval több: a végrehajtó hatalom és a bírói-ítélkezési hatalom elválasztásának alkotmányos garanciája. Garancia annyiban, amennyiben megakadályozza, hogy a végrehajtó hatalom átvegye - mégpedig végső fórumként, a jogalkalmazás során egyedi jogvitákat végleg eldöntve, továbbá jogokról és kötelezettségekről végérvényesen döntve - a bírói ítélkezési hatalmi ág egyedi jogviták eldöntésében intézményesített ítélkezési monopóliumának egy részét.
4. Az Alkotmány által teremtett hatalommegosztási rendszer szempontjából ez aggályos.
Az Alkotmány dinamikus egyensúlyt teremtett az államszervezetben a hatalmi ágak megosztása révén.
A hatalommegosztásnak a magyar Alkotmány szerinti rendszere az egyénnek az egységes államhatalom túlsúlyától való megvédésén túlmenően a hangsúlyt a hatalomkoncentráció megakadályozására helyezi. Ennek eszköze a hatalmi ágak megosztása és dinamikus újraegyesítése. A hatalommegosztás során az egységes államhatalmat - az egyén védelmén kívül - a funkciók megfelelő ellátásának érdekében is meg kell osztani. E megosztott funkciókhoz rendelt hatáskörök és szervezetek egymással azért hozandók dinamikus kapcsolatba, hogy a megosztott államszervezet ismét működőképessé váljék. Az Alkotmány az államhatalmat éppen ezen elv érvényre juttatása érdekében (is) határozott kontúrokkal körülírt, egyben hatásköri korlátokkal körülhatárolt szervek konstituálásával hozza létre. E szervek jogosítványai - a világosan definiált funkciójukból következően - elegendő alkotmányos biztosítékot nyújtanak arra nézve, hogy alkotmányos hatásköröket - az Alkotmány általi odarendelésre fittyet hányva - az egyik hatalmi ág a másiktól ne vonjon el.
5. Ha az alkotmányos hatalommegosztás garanciái a törvényekkel és más jogszabályokkal történő megvalósítás során ténylegesen nem jönnek létre, vagy csak a deklarációk szintjén léteznek, de megsértésük következmények nélkül marad, megbomlik a hatalommegosztásnak az Alkotmány által konkrétan kodifikált dinamikus egyensúlya.
Ha alkotmányos garanciák a hatalomeltolódásnak nem állják útját, vagy azok a törvény egyértelmű rendelkezésének hiánya folytán kijátszhatók, hatalomeltolódás következhet be az egyes hatalmi ágak között, de - ami különösen veszélyes - a végrehajtó és a bírói-ítélkezési hatalom között is. Formálissá válhat így például az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt, különösen a közigazgatási határozatokkal szembeni jogorvoslathoz való jog is.
A hatalomeltolódás a hatalom nemkívánatos és az Alkotmány által mindenkire nézve kötelezően konstituált hatalommegosztási rendjéhez képest, azzal ellentétbe kerülő koncentrálásához vezethet. Ez viszont már a megosztott államhatalom (hatáskörökből adódó) dinamikus egyensúlyát bontja meg, ezen keresztül végeredményben a hatalmi ágak együttműködéséből kialakuló egységes államszervezet alkotmányos alapjait torzíthatja el. Az ilyen torzulás megakadályozására csakis az Alkotmány 50. § (2), 50. § (3), 57. § (1) és (5) bekezdéseinek megfelelő alkotmányos garanciák kiépítése és következetes betartása képes.
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró