10/2013. (IV. 25.) AB határozat
az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Balogh Elemér, dr. Stumpf István és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Lévay Miklós, dr. Bragyova András, dr. Kiss László és dr. Kovács Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozók, tíz országgyűlési képviselő - jogi képviselőjük útján, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30. § (1) bekezdésében meghatározott határidőben - az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, kérve az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, mivel azok véleményük szerint ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, 4. cikk (1) bekezdésével és 5. cikk (4) bekezdésével.
[2] 2. Az indítványozó országgyűlési képviselők 2011. október 22-én kiléptek a Magyar Szocialista Párt országgyűlési képviselőcsoportjából, majd szándékuk szerint a Házszabálynak a kilépés idején (majd azt követően 3 nap híján 6 hónapig) hatályos 15. § (5) bekezdésében előírt 6 hónapos várakozási idő leteltekor, azaz 2012. április 23-án új képviselőcsoportot kívántak alakítani. A képviselők az új, Demokratikus Koalíció elnevezésű frakciójuk alakítását 2012. április 23-án a Házszabály 9. § (2) és (4) bekezdése alapján be is jelentették az Országgyűlés elnökének hatásköreit gyakorló alelnöknek, aki azonban még ugyanezen a napon arról tájékoztatta őket, hogy a frakcióalakításról szóló bejelentést nem tudja tudomásul venni, mivel a Magyar Köztársaság Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról szóló 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat, melynek közzététele 2012. április 19-én történt meg a Magyar Közlönyben, 2012. április 20-i hatállyal módosította a frakcióalakításra vonatkozó szabályokat. Ennek értelmében 2012. április 20-tól egyrészt a Házszabály korábbi 15. § (1) bekezdésének szabályozását, mely szerint képviselőcsoportot legalább 10 országgyűlési képviselő alakíthatott, felváltotta a 14. § (1) bekezdésének azon rendelkezése, miszerint ehhez immáron 12 képviselő szükséges; másrészt új szabályként került bevezetésre a 13. § (1) bekezdésének azon rendelkezése, mely immáron - egyebek mellett - előírja, hogy "képviselőcsoport alakítására a képviselők előző általános választásán országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők jogosultak". Mindez azt eredményezte, hogy - az Országgyűlés elnökének hatásköreit gyakorló alelnök OE/237-1/2012. számú határozata szerint - e két új rendelkezés mindegyike külön-külön is lehetetlenné teszi az MSZP képviselőcsoportjából kivált, Demokratikus Koalíció nevű, a 2010. évi országgyűlési választásokon nem induló, mert akkor még nem létező, új pártba belépett 10 országgyűlési képviselő számára a Demokratikus Koalíció nevű képviselőcsoport megalakítását.
[3] 3. Az indítványozók szerint mindez ellenkezik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, mivel sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonságot, ezen belül is a szerzett jogok védelmének elvét és a kellő felkészülési idő követelményét; az Alaptörvénynek az országgyűlési képviselők egyenlőségét és a szabad mandátum elvét garantáló 4. cikk (1) bekezdésével; valamint az Alaptörvény 5. cikk (4) bekezdésével, amely az országgyűlési képviselők frakcióalakítási jogáról rendelkezik. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét az indítványozók abban látják, hogy a frakcióalapítás törvényi feltételeinek megváltoztatása - annak elfogadása idejére és a kihirdetés másnapján történő hatálybalépésre tekintettel - véleményük szerint kizárólag azért történt, hogy "ezzel megakadályozza egy jól meghatározható parlamenti frakció megalakulását", amely így ellenkezik részint a szerzett jogok alkotmányos védelmének és a bizalomvédelemnek az elvével, részint a kellő felkészülési idő biztosításának kötelezettségével, azaz a jogbiztonságba, ezáltal a jogállamiság elvébe ütközik. Az Alaptörvény 4. cikk (1) és 5. cikk (4) bekezdése pedig a panaszosok szerint azért sérült, mert a szabad mandátum és a képviselői egyenjogúság alkotmányos elvéből, valamint a külön is nevesített képviselői frakcióalakítás alkotmányos jogából következően e jog korlátozása alkotmányosan kizárólag a parlamenti munka hatékonysága és az Országgyűlés működésének stabilitása érdekében történhet, a Házszabály sérelmezett módosításának azonban ilyen alkotmányos indoka nem volt.
[4] Végezetül az indítványozók hivatkoztak a támadott rendelkezések közjogi érvénytelenségére is.
II.
[5] Az alkotmányjogi panasszal érintett jogszabályi rendelkezések:
[6] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"4. cikk (1) Az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók."
"5. cikk (4) Az országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a Házszabályban meghatározott feltételek szerint országgyűlési képviselőcsoportot alakíthatnak."
[7] 2. A Házszabály indítványozók által támadott rendelkezései:
"13. § (1) Képviselőcsoport alakítására a képviselők előző általános választásán országos pártlistát állító és mandátumot szerző, ugyanazon párthoz vagy annak jogutódjához tartozó képviselők jogosultak. A képviselők előző általános választásán közös országos listát állító és mandátumot szerző pártokhoz, illetve azok jogutódjához tartozó képviselők közös vagy önálló képviselőcsoport alakítására jogosultak.
[...]
14. § (1) Képviselőcsoportot legalább tizenkét képviselő alakíthat."
III.
[8] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[9] 1. A befogadási eljárás során az Alkotmánybíróság tanácsa megállapította, hogy az indítvány az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat alkotmányellenességének megállapítását és visszamenőleges hatályú megsemmisítését indítványozza. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1) bekezdés a) pontja szerint a Házszabály mint országgyűlési határozat normatív határozat, mely közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősül. Az Abtv. 37. § (2) bekezdése a következőket mondja ki: "Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban, bírói kezdeményezés alapján folytatott egyedi normakontroll eljárásban, alkotmányjogi panasz alapján, vagy nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során felülvizsgálja a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek, valamint az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogegységi határozatoknak az Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangját. Az indítványozókra, az eljárásra és a jogkövetkezményekre a jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni." Ennek alapján az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszeljárás nemcsak jogszabállyal, hanem közjogi szervezetszabályozó eszközzel szemben is igénybe vehető, ha annak egyéb törvényi feltételei fennállnak. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy rendelkezik hatáskörrel a Házszabály mint országgyűlési normatív határozat alkotmányossági felülvizsgálatára.
[10] 2. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány érdemi elbírálása során mindenekelőtt az indítványozók közjogi érvénytelenségre alapított érvét kellett elbírálnia. A panaszosok szerint "[a] Magyar Köztársaság Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat módosításáról rendelkező 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat [...] az Alkotmánybíróság korábbi döntéseinek megfelelően közjogilag érvénytelennek minősül. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ugyanis csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, s e követelmény az állami irányítás egyéb jogi eszközeire [a jelenlegi terminológiát használva] a közjogi szervezetszabályozó eszközökre is vonatkozik. A módosítás ugyanis a döntéskor hatályos Házszabály 109. § (1) bekezdésének megsértésével történt." Az indítványozók érvelése a következő: a Házszabály 2012. április 19-én [a 36/2012. (IV. 19.) OGY határozat meghozatalának idején] hatályos 109. § (1) bekezdése szerint: "Az Országgyűlés által elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt [törvény] népszavazással történő megerősítését legkésőbb a zárószavazás befejezésekor, írásban lehet kérni. Az Országgyűlés a zárószavazást követő ülésen a határozati javaslat tárgyalására vonatkozó rendelkezések (112. §) szerint határoz a népszavazásra bocsátásról." Az idézett 112. § értelmében: "(1) A határozati javaslat tárgyalására a 98-99., 101-108. §-okat a (2)-(3) bekezdésben meghatározott eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni. (2) Az Országgyűlés határozatát a hivatalos lapban közzé kell tenni. A határozatokat az elnök és a soros jegyzők írják alá. E határozatok közzétételéről az Országgyűlés elnöke gondoskodik. (3) A zárt ülésen hozott határozat közzétételéről az Országgyűlés esetenként dönt."
[11] Az itt felhívott rendelkezések az önálló indítványok, ezen belül is a törvényjavaslatok tárgyalására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. Az indítványozók szerint ezek alapján a népszavazásra bocsátásra vonatkozó alaptalan indítvány elutasítása a plenáris ülés, és nem a házelnök hatáskörébe tartozik, aki a Házszabály 19. § (2) bekezdés h) pontja értelmében előkészíti, és intézkedésre kiadja a hozzá érkezett beadványokat a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bizottságnak, vagyis azokról súlyos jogi fogyatékosság esetén sem dönthet. Mivel a panaszosok szerint ez jelen esetben nem történt meg, ezért a panaszosok állítása szerint a sérelmezett rendelkezéseket a Házszabályba inkorporáló 36/2012. OGY határozat súlyos eljárási hiba miatt közjogilag érvénytelen.
[12] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 36/2012. OGY határozat nem törvény, csak egy normatív országgyűlési határozat, vagyis egy közjogi szervezetszabályozó eszköz, amelynek esetében a kifejezetten a törvények alkotására vonatkozó eljárási szabályok megsértése fogalmilag fel sem merülhet: egy országgyűlési normatív határozatot nem ír alá a köztársasági elnök, és nem lehetséges róla népszavazás sem [az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja kifejezetten ki is mondja, hogy "nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről".] Tartalmilag, bárki bírálta is el az ezzel kapcsolatos képviselői indítványt, az az anyagi jogi rendelkezések megfelelő értelmezése alapján döntött, így nem áll fenn olyan jogsérelem, amely miatt azt alkotmánysérelemként lehetne értékelni és amely miatt így közjogi érvénytelenség, azaz alkotmányellenességet is jelentő súlyos eljárási jogsértés miatt meg kellene vagy meg lehetne semmisíteni a 36/2012. OGY határozatot. Mivel a tartalmilag nyilvánvalóan helyes, de adott esetben nem megfelelő eljárási rendben meghozott, a népszavazási kezdeményezést elutasító elnöki határozat nem eredményezett alkotmányellenességet, sőt ezen eljárási szabályok léte és jellege egyáltalán nem tekinthető az alkotmányból közvetlenül származónak, ezért a közjogi érvénytelenség megállapítására irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
[13] 3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, vajon a Házszabály 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése az indítványban kifejtett okokból tartalmilag alaptörvény-ellenes-e, vagyis e rendelkezések ellentétesek-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, 4. cikk (1) bekezdésével és 5. cikk (4) bekezdésével.
[14] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlést nagyfokú szervezetalakítási szabadság illeti meg, melynek korlátja, hogy az Országgyűlés az Alaptörvényt köteles tiszteletben tartani. Ennek alapja az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdése, mely szerint: "Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét." Az Országgyűlés tehát minden olyan, saját szervezetére és működésére vonatkozó kérdésben, melyet az Alaptörvény vagy törvény nem szabályoz, önállóan dönthet; e döntésekre, azaz belső szervezeti normákra vonatkozó egyetlen tartalmi követelmény, hogy azok nem lehetnek ellentétesek az Alaptörvénnyel. Az országgyűlési képviselőcsoportokra (az alkotmányjogi szakirodalomban bevett terminológiával: frakciókra) vonatkozó szabályok e szervezeti-működési normák körébe tartoznak. Igaz ugyan, hogy a képviselőcsoportok politikai értelemben a pártokhoz kötődnek, jogilag azonban nem a pártok, hanem az Országgyűlés szervei. Így a frakcióalakítás szabályait mint szervezeti-működési szabályokat - az alkotmányosság tág határai között -az Országgyűlés (az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával) maga határozhatja meg. Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdésének az indítványban sérelmezett szabályozásával e határokat az Országgyűlés átlépte-e.
[15] Az indítványozók szerint a Házszabály idézett rendelkezése sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonságot, ezen belül is a szerzett jogok védelmének és a bizalomvédelemnek az elvét, valamint a kellő felkészülési idő követelményét. Az Alkotmánybíróság megerősíti, hogy a szerzett jogok védelme része a jogbiztonságnak, amely nélkül a jogállamiság elvének érvényesülése elképzelhetetlen. Kiemeli azonban az Alkotmánybíróság azt is, hogy a szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály; a jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát. A konkrét esetben ráadásul nincs is szó szerzett jogról: az indítványozó országgyűlési képviselők még nem voltak tagjai annak a képviselőcsoportnak, amelynek megalakítása lehetősége elől a Házszabálynak a panaszosok által sérelmezett módosítása elzárta az utat. E körben tehát legfeljebb az ún. bizalomvédelem elvének sérelme lehet az alkotmányos vizsgálat tárgya. A bizalomvédelem, vagyis a jövőbeli várakozások, a várható szabályozás bekövetkezése reményében kifejtett magatartás védelme azonban nem terjed ki minden jogviszonyra, és különösen nem tekinthető feltétlen érvényesülést kívánó elvnek. A bizalomvédelem döntően az adójogszabályok vagy társadalombiztosítási jogszabályok megváltoztatása, a vállalt jövőbeli szerződéses kötelezettségek teljesítésének megkövetelése (illetve az azokba való jogszabályi beavatkozás módja és terjedelme) stb. körében értelmezhető, azonban nem jelenti azt, hogy a jövőbeli szabályozás reménye önmagában alanyi jogot keletkeztetne e várakozás teljesülésére, és még kevésbé jelenti azt, hogy pusztán emiatt egy adott szabályozás megváltoztatása, bármilyen rövid idő lett volna szükséges egy adott jog megszerzéséhez és annak gyakorlásához, alaptörvény-ellenes lenne. A kellő felkészülési időre történő hivatkozás pedig fogalmilag sem állhatja meg a helyét, mivel a Házszabály megváltozott rendelkezései a panaszosok részéről semmilyen olyan tevőleges kötelezettséget nem kívántak meg, amelyre fel kellett volna készülniük; sérelmük pusztán egy számukra előnyös helyzet elmaradásában áll, amely érdeksérelem azonban a jogállamiság elvének megsértéséből következő alaptörvény-ellenességet nem valósít meg.
[16] Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvénynek az országgyűlési képviselők egyenlőségét és a szabad mandátum elvét garantáló 4. cikk (1) bekezdésével, illetve az országgyűlési képviselők frakcióalakítási jogáról rendelkező 5. cikk (4) bekezdésével. A szabad mandátum jogintézménye történetileg a kötött, ún. imperatív mandátummal szemben alakult ki. Az imperatív mandátum jellemzője a követ vagy küldött (parlamenter) kötöttsége az őt megválasztó közösség által adott utasításokhoz; a követ szavazatainak ellenőrzése; végül a követ visszahívhatósága, ha a neki adott utasításokat nem tartja be. Ezzel szemben a szabad mandátum - annak érdekében, hogy a követ ne pusztán az őt megválasztó kisebb közösséget, hanem országa (nemzete) egészét képviselhesse - azt jelentette és azt jelenti ma is, hogy a parlamenter független a választók akaratától, azaz nem utasítható, mandátuma lejárta előtt jogi értelemben képviselői tevékenysége, szavazatai miatt nem számoltatható el, és nem hívható vissza. A szabad mandátum tehát nem az Országgyűléstől, hanem a választóktól való szabadságot jelenti. Az Országgyűlés által alkotott szervezeti-működési normákhoz ugyanakkor a képviselő kötve van: az Országgyűléssel és az általa alkotott működési szabályokkal szemben nem hivatkozhat mandátuma kötetlenségére, kivéve abban a szélső esetben, ha az Országgyűlés e szabályok megalkotása során az alkotmányos kereteket túllépi. Ilyen túllépésre jelen esetben nem került sor: az Alaptörvénynek az indítványozók által hivatkozott 5. cikk (4) bekezdése éppen azt mondja ki, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására a Házszabályban meghatározott feltételek szerint alakíthatnak országgyűlési képviselőcsoportot. Az Országgyűlés házszabály-alkotási monopóliuma természetesen nem korlátlan: a szabad mandátum elvéből következik az az alkotmányos követelmény, hogy - a jelenleg hatályos 1997. évi C. törvény alapján lefolytatott országgyűlési választás eredményeként bejutott országgyűlési képviselők vonatkozásában - az olyan pártlistához tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, mindenképpen megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga. Az ilyen támogatottsággal rendelkező pártokhoz tartozó képviselők nem foszthatók meg attól a joguktól, hogy pártjuk frakcióját az Országgyűlésben létrehozzák és fenntartsák, akkor sem, ha az Országgyűlés a Házszabályban - más képviselők frakcióalakítási joga vonatkozásában, az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságával élve - hatékonysági szempontok miatt a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határozna meg. Egyéb tekintetben viszont az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők: a frakciótag és a nem frakciótag képviselőket is azonos, a képviselői jogállás részének minősülő jogok (mentelmi jog, törvénykezdeményezési jog, ülésezési jog, felszólalási avagy beszédjog, szavazási jog, javaslat- és indítványtételi jog, tájékoztatáshoz való jog, valamely bizottság munkájában történő részvételhez való jog stb.) illetik meg, és úgyszintén azonos kötelezettségek (összeférhetetlenség, parlamenti fegyelem stb.) terhelik őket. Mivel tehát e jogok és kötelezettségek a panaszosok vonatkozásában nem különböznek más, frakciótag országgyűlési képviselők jogaitól és kötelezettségeitől, és mivel a frakcióalakításra vonatkozó szabályok meghatározása - a fenti, alkotmányos követelménytől eltekintve - az Országgyűlésnek az Alaptörvény 5. cikk (4) és (7) bekezdése által biztosított szervezetalakítási szabadsága körébe tartozik, ezért a Házszabály 13. § (1) és 14. § (1) bekezdése a panaszosok vonatkozásában nem sértette, illetve nem sérti sem az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdését, sem az 5. cikk (4) bekezdését.
[17] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 13. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Abtv. 65. §-a, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendje 52. § (1) bekezdése alapján elutasította. A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételének elrendelése az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2013. április 22.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3005/2012.
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[18] Egyetértek a határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, az alkotmányjogi panasz elutasításával, de szükségesnek tartom a határozat indokolását az alábbiakkal kiegészíteni.
[19] 1. Egyetértek a határozat indokolásának megállapításával, hogy az alkotmányjogi panasszal támadott, az országgyűlési képviselő csoportra (frakcióra) vonatkozó házszabályi rendelkezések olyan belső "szervezeti" normák, amelyeket az Országgyűlés - az Alaptörvény keretei között - a Házszabályban szabályozhat. Ez következik az Alaptörvény - határozat által is felhívott - 5. cikkének (7) bekezdése első mondatából: "[a]z Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályi rendelkezésekben állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét." (Egyetértek ugyanakkor dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleményének azon megállapításával is, amely a Házszabály rendszertani értelmezésével arra a következtetésre jut, hogy a Házszabály II. részében foglalt frakcióalapítás nem minősíthető - sem közvetetten sem közvetlenül - az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek.) A parlamenti képviselőcsoportok (frakciók) nem az Országgyűlés (szervezeti) döntése alapján, hanem a parlamenti képviselők szabad mandátumán alapuló, önkéntes társulásával létrehozott, az Alaptörvényben szabályozott és önálló jogi státusszal rendelkező intézmények. A frakciók létét és működésüket az Alaptörvény rendelkezései feltételezik [Alaptörvény 3. cikk (4) bekezdés, 5. cikk (4) bekezdés, 49. cikk (1) bekezdés]. A frakciók olyan "kollektív képviselői jogokat", frakciójogokat (az egyéni képviselői jogokhoz képest "többlet jogokat") gyakorolnak, amelyek legfőbb célja az, hogy elősegítsék a parlamenti pártok és rajtuk keresztül az Országgyűlés munkájának hatékonyságát. Kiemelt szerepe van a frakciók "többlet jogainak" az Országgyűlés törvényalkotói munkájának a segítésében, annak operacionalizálásában. (Ilyen "kollektív képviselői jog", frakciójog például a frakciót megillető beszédjog, vagy az indítványtételi jog.) A frakciók (a frakciót alkotó parlamenti képviselők) tehát az említett "kollektív képviselői jogok", frakciójogok alanyai; a kollektíven (a frakcióhoz tartozó képviselők által közösen) gyakorolt képviselői jogok garanciális jelentőségűek: gyakran a parlamenti kisebbség jogait biztosítják (pl. az ellenzéki frakciók számára biztosított felszólalási, beszéd, illetve indítványozási többletjogok), míg más esetekben az országgyűlési tárgyalás vagy szavazás hatékonyságát segítik elő.
[20] 2. Az Alaptörvény 5. cikkének (4) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselők a házszabályi rendelkezésekben meghatározott feltételek szerint alakíthatnak országgyűlési képviselőcsoportot a parlamenti tevékenységük összehangolására. Egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy az Országgyűlés a frakciókra vonatkozó rendelkezések Házszabályban történő szabályozásában - az Alaptörvény felhatalmazása alapján és annak keretei között - viszonylag széles szabályozási autonómiával rendelkezik. Ugyanakkor álláspontom szerint az Országgyűlés házszabály-alkotási/módosítási alkotmányos jogköre nem korlátlan, annak az Alaptörvényből levezethető korlátai vannak. Ezek az alaptörvényi korlátok értelemszerűen irányadók akkor is, ha az Országgyűlés a Házszabálynak a frakciókra vonatkozó rendelkezéseit módosítja. A Házszabály frakciókra vonatkozó rendelkezései, a frakciók említett rendelkezések alapján történő működése szorosan kapcsolódik az Országgyűlés szervezeti és működési szabályaihoz, jelentősen befolyásolja azokat, illetve rajtuk keresztül az Országgyűlés működését. Álláspontom szerint a Házszabály frakciókra vonatkozó normatív rendelkezéseinek megalkotásánál és módosításánál egyaránt alkotmányos követelmény az, hogy az említett rendelkezések ne legyenek ésszerűtlenek vagy önkényesek. Ésszerűtlen, illetve önkényes álláspontom szerint az olyan szabályozás, amely kiüresíti, avagy ellehetetleníti a parlamenti képviselőknek az Alaptörvény 5. cikk (4) bekezdésében foglalt alkotmányos jogát és a frakciók által gyakorolt "kollektív képviselői jogokat". Az ilyen szabályozás ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt demokratikus jogállamiság alaptörvényi rendelkezésével, az Alaptörvény 4. cikk (1) bekezdésében foglalt szabad mandátum elvét garantáló alaptörvényi rendelkezéssel és az Alaptörvény 5. cikk (4) bekezdésével.
[21] Álláspontom szerint a legfőbb alkotmányos aggály abban áll, hogy a Házszabály jelenleg nem tartalmaz olyan garanciális rendelkezéseket, amelyek kizárnák azt, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény 5. cikk (4) bekezdésében foglalt, az országgyűlési képviselőket megillető alkotmányos jog, illetve a frakciókat megillető "képviselői kollektív jogok", frakciójogok gyakorlását olyan mértékben korlátozó házszabályi rendelkezéseket fogadjon el, amelyek ellehetetlenítik azok gyakorlását. A Házszabály alkotmányjogi panasszal támadott szabályozásából hiányzik például az a rendelkezés, amely meghatározná azt, hogy az Országgyűlés milyen szabályozási elv alapján határozza meg azt, hogy hány képviselő alakíthat frakciót. Ha például az Országgyűlés olyan magas számban határozná meg a frakció alapításához szükséges képviselői létszámot, amely nem tenné lehetővé a parlamenti képviselők számára a frakcióalapítást, az nyilvánvalóan ésszerűtlen és önkényes szabályozást jelentene. Ésszerűtlen és önkényes véleményem szerint az a szabályozás is, amely nem növeli, hanem csökkenti a parlamenti munka hatékonyságát, bénítja a parlamenti képviselőknek a köz érdekében végzett tevékenysége lehetőségeit.
[22] A parlamenti képviselőket megillető egyéni képviselői jogok véleményem szerint nem tekinthetők az Alaptörvényben szabályozott alapvető jognak. Ebből következik, hogy a parlamenti képviselők frakcióalapításának az Alaptörvény 5. cikk (4) bekezdésében foglalt joga, valamint a frakciókat megillető "kollektív képviselői jogok", frakciójogok sem alapvető jogok, és nem is korlátlanok/korlátozhatatlanok. Ugyanakkor az Alaptörvény 5. cikkének (4) bekezdésében a parlamenti képviselők számára az országgyűlési képviselőcsoport megalakításához és ezen keresztül az említett "kollektív képviselői jogok gyakorlásához" kapcsolódó alkotmányos jog Házszabályban történő szabályozásánál (annak módosításánál) is alkotmányos követelménynek tartom olyan garanciális szabályoknak a létét, amelyek biztosítják az alkotmányos jog érvényesülését. Az említett jogot korlátozó rendelkezések esetében csak olyan korlátozást tartok alkotmányosan megengedhetőnek, amely nem üresíti ki, nem teszi lehetetlenné az említett alkotmányos jog gyakorlását.
[23] Véleményem szerint a határozat indokolásában az Alkotmánybíróságnak rá kellett volna mutatnia a fent említett garanciális szabályok hiányára, illetve a fenti alkotmányos követelményre, amelyre az Országgyűlésnek a Házszabály módosítása során a jövőben figyelemmel kell lennie.
Budapest, 2013. április 22.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
[24] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[25] A határozat rendelkező részével egyetértek, ugyanakkor - az általam legnagyobb részében osztott - indokoláshoz az Abtv. 66. § (3) bekezdése alapján az alábbi észrevételt fűzöm.
[26] A képviselői jogállás tartalmát képező jogok (a képviselői jogok), valamint a hozzájuk kapcsolódó képviselőcsoportalakítás joga nem tartoznak az alapvető jogok kategóriájába, és nem tartoznak a jogalanyok által általában megszerezhető és birtokolható jogok tartományába sem. Ezek a jogok nem az általános életviszonyok tartozékai, funkciójuk és jellegük speciális. A képviselőt nem mint természetes személyt illetik meg, hanem a képviseleti demokrácia működéséhez szükséges eszközrendszer nélkülözhetetlen részét képezik, melyekkel a közjogi szabályozás a képviselőt a nép közvetett hatalomgyakorlásának biztosítása érdekében ruházza fel.
[27] A fentiekre tekintettel az indítványozóknak a szerzett jogokra, a várományra és ezekkel összefüggésben a jogbiztonságra történő hivatkozását téves megközelítésnek tartom. Álláspontom szerint a képviselői jogoknak, illetve a frakcióalakítás jogának viszonylatában a szerzett jogok és a váromány védelme, illetve ebben a kontextusban a jogbiztonság követelménye értelmezhetetlen. A képviselői jogokat és a frakcióalakítás jogát érintő szabályozások megváltoztatásának alkotmányosságát a képviseleti demokrácia működésének, a nép közvetett hatalomgyakorlásának a viszonylatában lehet vizsgálni.
Budapest, 2013. április 22.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye
[28] Nem értek egyet a többség elutasító álláspontjával; az alkotmányjogi panasz alapján meg kellett volna állapítani a Házszabály két támadott rendelkezésének alaptörvény-ellenességét, és hatálybalépésük időpontjára visszamenőleges hatállyal (ex tunc) meg kellett volna semmisíteni azokat. A vitatott szabályozást az Országgyűlés egy folyamatban lévő frakcióalakítás időszakában módosítással építette be a Házszabályba, s ezáltal megakadályozta az új képviselőcsoport létrejöttét. Maga az eljárás, valamint a képviselői szabad mandátumot indokolatlanul korlátozó szabálymódosítás az Alaptörvény rendelkezéseinek sérelmét eredményezte.
[29] 1. A Házszabály országgyűlési cikluson belüli módosítása
[30] Sem az Alkotmány nem tiltotta, sem az Alaptörvény nem tiltja a Házszabály cikluson belüli módosítását, s ilyen módosításra többször sor is került. Arra is volt példa (nem is egy), hogy éppen az Alkotmánybíróság döntése indukálta (kényszerítette ki) a Házszabály megváltoztatását. Tehát ezzel, mármint a cikluson belüli módosítással önmagában semmi baj nincs. A kérdés mégis az, hogy a megbízatását tekintve négyéves ciklushoz kötött legfőbb népképviseleti szerv, amely az alkotmányozói és a törvényhozási hatalom letéteményese, korlátlanul, minden józan mérlegelést figyelmen kívül hagyva változtathatja-e a saját szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat. Az ügyben hozott határozatot elfogadó többség által teljes körűen meg nem válaszolt kérdés tehát az, hogy vannak-e határai a Házszabály korlátlan számú és bármilyen indíttatású módosításának.
[31] Ilyen korlátnak tekintem azt, hogy a módosítás a jogállamiság elvének megfelelően [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] ne döntsön el egyedi ügyet normatív szabályozásba csomagolva. Alkalmi módosításra (normatív beavatkozásra) az Országgyűlés szervezetének vagy működésének lényeges elemét érintő indok, vagy az Alaptörvényből fakadó kényszerítő körülmény szolgálhat alapul. Egyedi ügy tehát csak akkor adhat okot a beavatkozásra, ha a beavatkozás nem pusztán politikai indíttatású, hanem lényeges (alkotmányi szintű) körülményen alapul. Ilyen indoknak kell ezen túlmenően azt is tekinteni, ha egy képviselő vagy képviselők csoportja visszaélésszerűen próbálná a Házszabály valamely rendelkezését alkalmazni. A normativitás és az alkalmi (a normatív kereteken túlmutató) esetek szabályozására jó példa a német Bundestag frakcióalakítási szabálya, amely a Bundestag létszámának legalább öt százalékát kitevő - azonos párthoz tartozó, vagy az azonos politikai célkitűzéseket magukénak valló pártok esetén az egymással nem versengő - képviselők számára alanyi jogként biztosítja a frakció megalakulását. Ha azonban ezeket a feltételeket nem teljesítő csoport kívánna frakcióként megalakulni, ahhoz a Bundestag egyetértése szükséges.
[32] A magyar Országgyűlés több ciklusában alakultak olyan frakciók, amelyek a ciklus kezdetén nem léteztek; olyan pártok olyan képviselőcsoportjai jöttek létre, amelyekre a választópolgárok nem szavazhattak. Kérdés, hogy az ilyen frakciók létrejöttének tilalma az Alaptörvényből levezethető-e. Szerintem nem. Ha viszont nem vezethető le, akkor véleményem szerint különösen fontossá válik, hogy a Házszabály valóban normatív módon (normatív kötőerővel) határozza meg a frakcióalakítás szabályait, illetve az Országgyűlés a normatív kötőerő feloldási kényszere nélkül tudjon alkalmi (eseti) ügyeket megoldani.
[33] 2. A frakcióalakítás normatív kötőerejének formális meghatározása
[34] A Házszabály hatályos rendelkezései a frakcióalakítás általános szabályait tekintve úgy rendelkeznek, hogy képviselőcsoport alakítására országos pártlistát állítani tudó és bármilyen forrásból mandátumot szerző képviselők jogosultak, feltéve, ha létszámuk eléri a tizenkét főt. A Házszabály 14. § (2) bekezdése azt a személyi kört mentesíti a létszámminimum követelménye alól, akik olyan pártnak a képviselői, amely országos listáról mandátumot szerzett, tehát elérte az ötszázalékos küszöböt, feltéve, ha az adott párt országos listájáról mandátumot szerzett valamennyi képviselő ehhez (tehát a preferált módon létrejött) képviselőcsoporthoz tartozik.
[35] A frakcióalakítás szabályai meghatározóan a választási rendszeren nyugszanak, a létszámminimum pedig önmagában álló (sem a választási eredményhez, sem az Országgyűlés létszámához nem kapcsolható). A választási rendszeren nyugvó elemekről [Házszabály 13. § (1) bekezdés, 14. § (2) bekezdés] megállapítható, hogy azok többszörösen összetettek, nehezen, esetleg eltérően értelmezhetőek. Ha a frakcióalakítás a választási rendszeren, ezen belül is meghatározóan annak egyik elemén (országos lista) nyugszik, azt kellene rögzíteni, hogy mennyi az a mandátum, amennyit a választásokon egy országos pártlistát állítani tudó és arról mandátumhoz jutó párt minimum elér, függetlenül a mandátumhoz jutó pártok számától, azok egymáshoz viszonyított eredményétől és a kompenzáció aktuális mértékétől. Ilyen, tartalmi értelemben vett feltételt, egyúttal garanciális elemet a Házszabály nem tartalmaz. Ezzel szemben rögzít egy semmihez sem köthető számot (jelenleg 12, korábban 10), amely bármikor bármilyen mértékben növelhető, esetleg csökkenthető.
[36] A bármikor, bármilyen mértékű küszöbszám-emelés lehetősége - normatív tartalmú korlát nélkül - alkalmas arra, hogy az Országgyűlésbe a választások eredményeképpen bejutott egyes pártok frakció nélkül maradjanak, vagy legalábbis megszűnéssel fenyegetett helyzetben lévő képviselőcsoportként tevékenykedjenek. A normatív kötőerő formális meghatározása különösen indokolja annak vizsgálatát, hogy a frakcióalakítás (frakciómegtartás) joga kizárólag az Országgyűlés szervezetalakítási szabadsága körébe tartozik-e.
[37] 3. A frakcióalakítás korlátlan alárendeltsége az Országgyűlésnek
[38] Az Országgyűlés nagyfokú szervezetalakítási szabadságát a többségi határozat elismeri, és kizárólagosan ebbe a körbe sorolja a frakcióalakítás szabályainak meghatározását. Tételként rögzíti, hogy "a képviselőcsoportok politikai értelemben a pártokhoz kötődnek, jogilag azonban nem a pártok, hanem az Országgyűlés szervei." Ha viszont magát a Házszabályt tekintjük relevánsnak, akkor ott egészen más megközelítéssel és normaszerkezettel találkozunk. A Házszabály ugyanis két egymástól teljesen elkülönült részben foglalkozik a frakciókkal, illetve a szervekkel. A II. rész címe: "AZ ORSZÁGGYŰLÉSI KÉPVISELŐCSOPORTOK", az ezt követő III. rész viseli "AZ ORSZÁGGYŰLÉS SZERVEZETE" címet, ami részletesen tartalmazza az Országgyűlés tisztségviselőire, a Házbizottságra, a bizottsági elnöki értekezletre, valamint a bizottságokra vonatkozó szabályokat. Úgy gondolom, hogy a szervezetalakítási szabadság ez utóbbi körben, tehát a Házszabály III. része tekintetében értelmezendő.
[39] A Házszabály II. részében foglalt frakcióalakítás azonban nem minősíthető sem közvetlenül, sem közvetetten az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek. Nem a gyűlésnek vannak ugyanis képviselői, hanem a képviselőknek van gyűlésük. Ez igaz az Országgyűlésre is. A csoportalakítás joga ebből fakadóan a képviselői szabad mandátumon alapul, amelynek érvényre juttatását normatív módon, világosan és a képviselői szándék megvalósítását tervezhetően kell tartalmaznia a Házszabálynak.
[40] 4. A szabad mandátum érvényesülésének megakadályozása
[41] A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. Ugyanez a szabadság érvényesül azonban a képviselő és az őt állító párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz kötődik. A párt jogi eszközökkel nem kényszerítheti a képviselőt a párt véleményének képviseletére. A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad.
[42] Ha a parlamenti ciklus tartama alatt pártok szétválnak, új pártok alakulnak stb., s a képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még nem létező új pártoknak a képviseletét látják el az Országgyűlésben, úgy ezen pártok legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered. [Szemelvények az Alaptörvény negyedik módosításával hatályát vesztett 27/1998. (VI. 16.) AB határozatból.]
[43] A többségi határozatban kifejtett állásponttal szemben az a meggyőződésem, hogy a Házszabály vizsgált módosítása alaptörvény-ellenesen korlátozta valamennyi országgyűlési képviselő mandátumszabadságának azt az elemét, amely frakcióalakításra és létező frakció megtartására vonatkozik. Ez a korlátozás az alkotmányjogi panaszt benyújtók esetében manifesztálódott is, vagyis közvetlen alkotmányjogi panasz benyújtását tette lehetővé. A képviselői jogállásnak [Alaptörvény 4. cikk] a sérelem alapjául szolgáló egyenlőségi eleme nem alapjogot érint, hanem a népszuverenitás [Alaptörvény B) cikk (3) bekezdés], valamint a képviseleti demokrácia [Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés] alkotmányos elvével áll összefüggésben, és mint ilyen, alaptörvényi védelem alatt áll. A többségi határozatban foglalt döntés ezt a védelmi kötelezettséget hagyta figyelmen kívül.
Budapest, 2013. április 22.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
[44] A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró