27/1998. (VI. 16.) AB határozat
a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat elkotmányelleneségének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: mindaddig, amíg a jelenlegi választási rendszer érvényesül, az olyan párthoz tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, akkor is megilleti a képviselőcsoport létrehozásának joga, ha az Országgyűlés egyébként a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határoz meg. Az ilyen párt képviselőcsoportjának létrehozásához és működéséhez szükséges létszám a párt képviselőinek az Országgyűlés alakuló ülésekor meglévő száma.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 15. § (1) bekezdésének első mondata alkotmányellenes. Ezért ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróság 1998. június 2-ára visszamenő hatállyal megsemmisíti.
3. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn a tekintetben, hogy a Házszabály nem tartalmaz garanciális rendelkezést arról, hogy a képviselőcsoportokhoz nem tartozó képviselők ténylegesen tagjai lehetnek az Országgyűlés állandó és ideiglenes bizottságainak, különösen nem szabályozza az összes képviselőre kiterjedő részvételi lehetőség és a helyek arányos elosztásának módját. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 1998. szeptember 1-jéig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányellenes a Házszabály 31., 32. és 33. §, továbbá a 35. § (2) bekezdése és a 36. § (4) bekezdése is. Ezeket a rendelkezéseket a Házszabály azon rendelkezéseinek hatálybalépése napjával, amelyek a 3. pontban meghatározott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kiküszöbölik, de legkésőbb 1998. szeptember 1-jével az Alkotmánybíróság megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó - az 1998. májusi országgyűlési képviselőválasztásokon a területi és az országos pártlistán összesen tizennégy mandátumot szerzett párt - kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 15. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét, és semmisítse meg azt. Egyben indítványozta: az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes jogszabályt az indítványozó tekintetében visszaható hatállyal semmisítse meg, továbbá állapítsa meg, hogy a Házszabály 15. § (1) bekezdésének első mondata az indítványozó országgyűlési képviselőcsoportja megalakulása tekintetében nem alkalmazható.
Az indítvány szerint a Házszabály azon rendelkezése, amely szerint "képviselőcsoportot legalább tizenöt képviselő alakíthat" [15. § (1) bekezdés], újabb feltételtől, a tizenöt fős létszám elérésétől teszi függővé azt, hogy a területi listán ötszázalékos küszöböt elérő, s így a pártlistáról az Országgyűlésbe került, ugyanazon párthoz tartozó képviselők jogaik teljességét gyakorolhassák. Az indítvány számos példát hoz fel az Alkotmányból és a Házszabályból arra, hogy bizonyos jogok csakis a képviselőcsoportok vezetőit, illetve a képviselőcsoportok tagjait illetik meg; így például a Házbizottságban és az országgyűlési bizottságokban csakis a képviselőcsoport vezetői, illetve tagjai vehetnek részt. Az indítványozó szerint a Házszabály 15. §-a ezért ellentétben áll az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésével; az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: választási törvény) 8. §-ával, amely a pártok országgyűlési képviselethez jutásának lehetőségét szabályozza, s az öt százalékos küszöb elérésén túl más feltételt nem tartalmaz; a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 26. § (3) bekezdésével, amely szintén nem szab feltételt a képviselőcsoport alakításának; s végül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (2) bekezdésével, amely szerint az alacsonyabb szintű jogszabály a magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes.
2. A Házszabály 14. § (1) bekezdése szerint az ugyanazon párthoz tartozó országgyűlési képviselők tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot hozhatnak létre.
A Házszabály 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy képviselőcsoportot legalább tizenöt képviselő alakíthat. A képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet tagja.
Az Alkotmánybíróság megállapította: a Házszabálynak a képviselőcsoport létszámára vonatkozó rendelkezése alkotmányossága nem vizsgálható önmagában, hanem szükséges a képviselőcsoport jogosítványainak bevonása is a vizsgálatba. A Házszabálynak erre vonatkozó szabályai közül az Alkotmánybíróság a következőket vizsgálta: 31. § (1) Az állandó bizottságok számára, elnevezésére, feladatkörére, tagjainak számára, elnökének, alelnökének és tagjainak megválasztására - a 28. §-ban és a 33. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak alapján - a képviselőcsoportok vezetői ajánlásának megfelelően a Házbizottság terjeszt elő javaslatot az Országgyűlésnek. A bizottság elnökének, alelnökének és tagjainak személyére vonatkozó változásra - a képviselőcsoportok vezetői ajánlásának megfelelően - az Országgyűlés elnöke tesz javaslatot.
(2) A javaslatot az Országgyűlés elnöke ismerteti. A javaslatra csak a képviselőcsoport vezetője - személyi javaslatra csak az érintett képviselőcsoport vezetője - tehet módosító javaslatot, arról az Országgyűlés vita nélkül határoz.
32. § (1) Az országgyűlési bizottság elnökének, alelnökének, tagjának megbízatása megszűnik:
a) a bizottság megbízatásának megszűnésével,
b) képviselői megbízatásának megszűnésével,
c) a képviselőcsoportból való kilépésével vagy kizárásával, független képviselő esetében pedig valamelyik képviselőcsoporthoz való csatlakozásával,
d) a képviselőcsoport általi visszahívással,
e) a képviselőcsoportjának megszűnésével,
f) a megbízatásról való lemondással.
(2) A megüresedett hely betöltéséről az Országgyűlés elnökének javaslata alapján az Országgyűlés a 31. § rendelkezései szerint határoz.
33. § (1) Az állandó bizottság munkájában bizottsági tagként minden képviselőcsoportból annyi képviselő vehet részt, amennyi a képviselőcsoportok közötti létszámaránynak megfelel.
(2) A képviselőcsoportok vezetői az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően is megállapodhatnak. Az állandó bizottságokban bizottságonként a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia.
(3) Az Országgyűlés úgy is határozhat, hogy valamely bizottságba mind a kormánypárti képviselőcsoport(ok), mind az ellenzéki képviselőcsoport(ok) együttesen ugyanannyi képviselőt jelölhetnek (paritásos bizottság).
35. § (2) Az eseti bizottság elnökének, tisztségviselőinek és tagjainak jelölésére és megválasztására a 31. §-t, megbízatásuk megszűnésére a 32. §-t kell alkalmazni azzal, hogy az eseti bizottság tagjainak legfeljebb a fele nem országgyűlési képviselő is lehet.
36. § (4) A vizsgálóbizottságot a 33. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően kell megalakítani. A Kormány vagy bármely kormányzati szerv, továbbá valamely minisztérium tevékenységét vizsgáló bizottság elnöke az érintett Kormány ellenzékéhez tartozó képviselő.
3. Az Alkotmány 20. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik.
Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése értelmében a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.
A választási törvény 4. § (4) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők jogai és kötelességei azonosak.
II.
1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a Házszabályról szóló országgyűlési határozat, mint az állami irányítás egyéb jogi eszköze, bárki indítványára utólagos normakontroll tárgya lehet. [39/1996. (IX. 25.) AB hat., ABH 1996, 134; 29/1997. (IV. 29.) AB hat., ABH 1997, 122; 50/1997. (X. 11.) AB hat., ABH 1997, 327.] A Házszabály vonatkozásában is megállapítható mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha a Házszabály nem tartalmazza azokat a garanciákat, amelyek az országgyűlési képviselőket megillető jogok gyakorlását biztosítják. [29/1997. (IV. 29.) AB hat., ABH 1997, 122.] Az a körülmény tehát, hogy az Abtv. az "országgyűlés ügyrendjét" név szerint csak az előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyai között említi [1. § a) pont], semmilyen összefüggésben nincs azzal, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre az utólagos normakontroll tekintetében teljes; az Alkotmányból eredően minden jogszabályra, ezen kívül az Abtv. alapján az állami irányítás minden normatív jogi eszközére kiterjed. [4/1996. (I. 22.) AB hat., ABH 1997, 41, 45.]
2. Az Alkotmány értelmében az országgyűlési képviselők mandátuma szabad mandátum. Ezt az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmány 20. § (2) bekezdése és a 20/A. § (2) bekezdése alapján kifejezetten megállapította (ABH 1993, 33, 38.). Összhangban van ezzel a Házszabály 15. § (2) bekezdésének az a rendelkezése is, amely szerint a képviselőcsoportból kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni.
A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. Ugyanez a szabadság érvényesül azonban a képviselő és az őt állító párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz kötődik. A párt jogi eszközökkel nem kényszerítheti a képviselőt a párt véleményének képviseletére. A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad. A megválasztott képviselő szabad mandátuma gyakorlása részeként vesz részt valamelyik pártfrakció munkájában.
A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz - mint a választási törvény mondja - jogaik és kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat - vagyis, hogy pártlistáról vagy egyéni választással kerültek-e a parlamentbe -, és ennek megfelelően mandátumuk mögött több vagy kevesebb szavazat áll; nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt párt indította, vagy támogatta-e, avagy pártoktól független jelöltként indult; s aszerint sem, hogy megválasztott képviselőként csatlakozott-e valamely párt képviselőcsoportjához, vagy sem.
A szabad mandátum fenti tulajdonságai meghatározóak a pártok parlamenti jogállása tekintetében is; jóllehet az ebből eredő következményeket a pártok sajátos funkcióival egyensúlyba kell hozni. Annak azonban, hogy ezen korlátok között a parlamentben képviselt pártoknak egyenjogúaknak kell lenniük és igényük van arra, hogy a pártok sajátos feladataihoz szükséges jogok teljességét élvezhessék, egyik forrása a képviselők szabad mandátuma. Ezért például ha a parlamenti ciklus tartama alatt pártok szétválnak, új pártok alakulnak stb., s a képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még nem létező új pártoknak a képviseletét látják el az Országgyűlésben, úgy ezen pártok legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered.
3. A képviselők szabad mandátuma mellett az Országgyűlés működésének másik alapja a politikai pártok parlamenten belüli szervezett tevékenysége.
A pártoknak nem csupán általában van közvetítő szerepe az állam és a társadalom között [Alkotmány 3. § (2) bekezdés], hanem az Alkotmány kifejezetten olyan "többpártrendszert" és "parlamenti demokráciát" valósít meg (Alkotmány preambulum), amelyben a pártoknak az Országgyűlésben kifejezetten jelen kell lenniük, mert az Alkotmány a demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat ír elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve vezetőik számára [19/B. § (2) bekezdés, 28. § (5) bekezdés, 32/A. § (4) bekezdés]. A pártok országgyűlési szerepe az Alkotmányból következik; ez az egyetlen olyan fogalmi ismérv, amely a "pártot" más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti. (Csak az a politikai szervezet "párt", amely képviselőjelöltek állításával bizonyítja ama törekvése komolyságát, hogy a "népakaratot" az Országgyűlésben képviselői által "nyilvánítsa ki". [53/1996. (XI. 22.) AB hat., ABH 1996, 165, 169, 171.]
Az "Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak" létét és működését az Alkotmány idézett rendelkezései feltételezik; létrehozásuk alkotmányos kötelesség. A képviselőcsoport fogalmi ismérveit azonban sem az Alkotmány, sem a választási törvény, sem az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény, sem pedig az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény nem határozza meg. Ezért az Országgyűlés a saját működését szabályozó Házszabályban maga állapíthatja meg a képviselőcsoport fogalmi ismérveit és jogosítványait.
Az Alkotmány szóhasználatából nem következik, hogy "az Országgyűlésben képviselettel rendelkező párt" eleve képviselőcsoportként van jelen az Országgyűlésben. Az Országgyűlésben képviselettel rendelkezik az a párt is, amelynek akár egyetlen, egyéni választókörzetben indított képviselőjelöltjét megválasztották, vagy amelynek képviseletét valamelyik, eredetileg az illető párttól függetlenül a parlamentbe jutott képviselő vállalja - mint ahogy továbbra is képviselve marad az a párt is, amelynek frakciója - például haláleset miatt - az előírt létszám alá süllyed és megszűnik. Sem az Alkotmány, sem más törvény nem zárja ki, hogy az Országgyűlés a képviselőcsoport alakításához további feltételeket állapítson meg. A képviselőcsoport fogalma és jogosítványai kialakítása során az Országgyűlésnek kétirányú alkotmányos kötöttsége van, amelyek a parlamenti demokrácia két alkotmányos pilléréből: egyrészt a szabad mandátumból és a képviselői egyenjogúságból, másrészt a pártok sajátos feladataiból adódnak.
4. A képviselőcsoport fogalma és jogai meghatározásánál az Országgyűlésnek tehát figyelemmel kell lennie azokra a jogokra és arra a felelősségre, amellyel az Alkotmány a képviselőcsoportok által delegált bizottsági tagokat, illetve a frakcióvezetőket felruházta. Ezzel összefüggésben, de tágabb értelemben, a képviselőcsoport intézménye meghatározásának a parlamenti munka hatékonyságát és az Országgyűlés működése stabilitását kell szolgálnia, tekintettel azokra a feladatokra, amelyek a modern képviseleti demokráciában a pártokra hárulnak. A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes képviseletének eszközei, munkájuk által tudják a pártok alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetítését hatékonyan ellátni. A frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy többszáz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az így elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosítványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a frakciókat (képviselőjüket) illetik csak meg.
Bár a Házszabály megalkotására az Alkotmányban adott felhatalmazás az Országgyűlés működése szabályainak és tárgyalási rendjének megállapítására szól [24. § (4) bekezdés], a hatékony parlamenti működés messze e technikai értelemben vett működési renden túlmutató, alkotmányos elv. Ezt a hatékonyságot a politikai pártok vonatkozásában az Alkotmánybíróság kezdettől fogva mint a pártoknak az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében meghatározott feladata ellátására való képességét értelmezte, és egyben összefüggésbe hozta a párt megfelelő támogatottságával. Ezeknek az ismérveknek alapulvételével járt el az Alkotmánybíróság a párt fogalma [jelöltállítási képesség, 53/1996. (XI. 22.) AB hat., ABH 1996, 165], a párt parlamentbe való bejutása [meghatározott arányú támogatás elérése, mint párt, 3/1991. (II. 7.) AB hat., ABH 1991, 15], a parlamentbe jutott pártok állami támogatása [országos listán mandátumot szerzett pártok kiemelt támogatása, 2197/B/1991. AB hat., ABH 1994, 520], és ebben a határozatban a képviselőcsoport alakításának feltételei tekintetében is. E határozatok értelmében a választók általi, meghatározott támogatottság alkotmányosan lehet a parlamenti párt fogalmi ismérve, továbbá a törvények alkotmányosan megszabhatnak az illető szabályozási tárgyhoz igazodó támogatottsági küszöböket, amelyek a párt adott feladatra való alkalmasságát bizonyítják. A hatékonysági kritériumokat tehát az Alkotmánybíróság alkotmányosnak ítélte, és egységesen alkalmazta a párt fogalmától kezdve a választási rendszer vizsgálatán át a párt parlamenti működésének az Alkotmányban meghatározott legteljesebb formájáig, a képviselőcsoport jogainak gyakorlásáig.
A hatályos választási rendszerben a párt, mint párt támogatottsága elsősorban a rendszer arányossági összetevőjét képviselő pártlistákra adott szavazatokon mérhető le. Ez akkor is így van, ha az országos listára az egyéni jelöltekre adott töredékszavazatok is felkerülnek, hiszen ezeket a töredékszavazatokat is csak azok a pártok hasznosíthatják, amelyek a területi listán az öt százalékos küszöböt elérték. A választási törvény szerint pártlistán szerezhető az országgyűlési mandátumok jóval több mint fele (210 a 176 egyéni mandátummal szemben). A listás mandátum mögött általában több szavazat áll, mint egy egyéni mandátum mögött. A hatékonysági követelmény itt az öt százalékos küszöb révén két vonatkozásban is érvényesül: az ezt el nem érő pártok nemcsak pártként szerzett szavazataikat vesztik el, de egyéni jelöltjeik töredékszavazatait is; a bejutottakat viszont a rendszer jutalmazza.
Az egyes képviselők szabad mandátumai között nincs és nem is tehető különbség, így azon az alapon sem, hogy a képviselő listán vagy egyéni jelöltként szerezte-e mandátumát. A pártok parlamenti jogállásában azonban, amikor tehát mint pártok szerepelnek és élveznek jogokat, tekintetbe kell venni, hogy az illető párt mint párt szerzett képviseletet, azaz juttatott képviselőket a parlamentbe, s nem fordítva, amikor - jóllehet szabály szerint a párt által indított, de - egyéni képviselők szereznek a pártnak képviseletet. A listás mandátum megmarad a párt számára akkor is, ha a képviselő meghal vagy megválik mandátumától. A párthoz tartozó képviselő egyéni választókörzetben szerzett mandátuma viszont ilyen esetben elveszik a párt számára: a választókörzetben ugyanis új, időközi választást kell tartani. Ezen a különbségen és a választási rendszerből eredő szélesebb támogatottságon alapulnak az Alkotmánybíróság határozatai, amelyek alkotmányosnak mondják ki a csak pártlistás mandátumokhoz kapcsolt jogokat (2197/B/1991. AB hat., ABH 1994, 521 és a jelen határozat). Ahogy viszont az egyes képviselők mandátuma teljes és egyenlő, úgy a pártokra osztott sajátos feladatok tekintetében is a listán bejutott pártoknak (az őket képviselő szervezeti egységnek) egyenlő és teljes jogállást kell biztosítani.
A választási rendszerhez, a pártok parlamentbe jutásához kapcsolódó sajátosságok akkor érvényesülnek a legélesebben, amikor az Országgyűlés megalakul. Ekkor vágja el a mandátumok már saját hatáskörű igazolásával és az eskütétellel a parlament a választásokhoz kötődő köldökzsinórt, s az ettől kezdődően érvényre jutó szabad mandátumgyakorlás elmoshatja ezt az élesen kirajzolódó kiinduló szerkezetet. De a megalakuláskor még a választói akarat szerint kell a pártok jogállását biztosítani. A Házszabálynak is úgy kell meghatároznia a pártoknak járó sajátos feladatokat és jogokat, hogy a kifejezetten e minőségben a parlamentbe került pártokat egyenlőként, s teljes jogúként kezelje. Bármely különbségtételhez tehát alkotmányosan kielégítő indok szükséges.
A hatékonyság - a parlament szétaprózódásával fenyegető szélsőséges esettől eltekintve, amely a rendszerváltás óta Magyarországon kialakult pártstrukturát tekintve nem reális veszély - önmagában nem lehet elégséges indok a listán bekerült pártok közötti különbségtételre, mert a szabad mandátum és a képviselői jogegyenlőség alapelvéből a pártok jogállására következő követelmények olyan erősek, hogy azok a hatékonyság érdekében a már a pártként való bekerülésnél érvényesülő differenciáláson és válogatáson túli, további különbségtételt nem engednek. Míg a többi esetben, ahol az Alkotmánybíróság a törvényhozási hatékonyságra és a pártok támogatottságára figyelemmel volt, az alkotmányossági mércét csakis ehhez, s így az adott ügy saját belső szempontjaihoz igazíthatta, ebben az ügyben olyan más alkotmányos követelményt is érvényesítenie kell, amely folytán a hatékonyság szerinti megkülönböztetést a pártok között - a választás és az Országgyűlés megalakulása közötti összefüggés, sőt érintkezés miatt logikusan - az Országgyűlésen kívülre vagy legalábbis a működés kezdő határvonalára helyezi. Ez a sajátosság - az egyeztetési kényszer - a frakciókkal kapcsolatos összes kérdés eldöntését meghatározza.
Az országgyűlési képviselettel rendelkező pártoknak járó jogok teljességét a pártok képviselőcsoportjai élvezik. Az Országgyűlés megalakulásakor azoktól a pártoktól, amelyeknek pártlistája a valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát megkapta, a képviselőcsoport alakításának joga alkotmányosan nem tagadható meg. Ha ugyanis a párt Alkotmányból adódó fogalmi ismérve a népakarat kinyilvánítása, s ezt a feladatát - szintén az Alkotmányból következően - az Országgyűlésben is el kell látnia, továbbá ha erre a feladatra a választási törvényben megkövetelt, kifejezetten a pártnak szóló választópolgári támogatottság felhatalmazza a pártot, akkor azok a pártok, amelyek ezzel a támogatással rendelkeznek, nem foszthatók meg a feladatuk gyakorlásához szükséges jogoktól és szervezeti feltételektől, akkor sem, ha egyébként az Országgyűlés - hatékonysági szempontok miatt - a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határozna meg.
5. A frakcióalakítás másik alkotmányos feltétele az, hogy a pártok feladatait és az Országgyűlés működőképességét szolgáló igényeket - amelyek tehát a frakcióknak sajátos jogállást biztosítanak - összhangba kell hozni a szabad mandátummal és a képviselők ebből folyó jogegyenlőségével.
A képviselőcsoportok létrehozását illetően a szabad mandátumnak elvi jelentősége van. Bár az Alkotmányból folyik, hogy az Országgyűlésben pártok képviselőcsoportjainak kell működnie, ezek megalakítása valójában a szabad mandátum gyakorlása. A frakciótagságot az egyes képviselő számára ezért nem lehet jogilag kötelezővé tenni. Ennek a Házszabály 14. és 15. §-a meg is felel: a képviselők képviselőcsoportot hozhatnak létre. Ha a frakcióalakítás egyik forrása a szabad mandátum, akkor a képviselőcsoportok jogállásában a képviselők jogállása egyenlőségének és teljességének is tükröződnie kell, másrészt a frakciók jogai ezt az egyenlőséget lényegében nem sérthetik.
Az alapvető egyeztetésről fent, a listán Országgyűlésbe került pártok frakcióalapítási joga kapcsán már szó volt. Az egyeztetésnek további vonatkozásokban is meg kell történnie: így a minden képviselőt egyenlően megillető jogok és a frakciók jogosítványai között; továbbá a frakcióalakítás feltételei tekintetében, különös tekintettel a pártlistán be nem jutott párt egyéni képviselői frakcióalakítási jogára, továbbá a választói akarattól független pártok megjelenésére. Végül a frakcióalakítást a képviselők szabad csoportalakítási jogával is össze kell hangolni.
6. A szabad mandátumot és a képviselői jogegyenlőséget nem annyira a frakciók létszámának meghatározásakor, mint inkább a képviselőcsoportok jogosítványainak kialakítása során kell figyelembe venni. Ekkor érvényesítendő ugyanis az az alkotmányos követelmény, hogy az egyes képviselők - minden egyes képviselő - közreműködését biztosítani kell az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntésekben és az ahhoz vezető akaratképzésben. A frakciók indokolt jogosítványait tehát egyensúlyba kell hozni az egyes képviselőt megillető, a feladata ellátásához nélkülözhetetlen jogokkal és szervezeti feltételekkel. Természetes, hogy a képviselőcsoport tagja, amíg tag, jogait ezen keretek között gyakorolja. Nem alkotmányos viszont az olyan szabályozás, amely csakis a frakciók működéséhez fűződő érdeket tekinti, s a frakción kívüli képviselőket gyakorlatilag kizárja a feladatuk ellátásához szükséges jogosítványokból.
Azt, hogy egyrészt a szabad mandátumból és a képviselői jogegyenlőségből folyó követelmények, másrészt az Alkotmány szerint is a frakciók működésével biztosítandó hatékony és világosan tagolt parlamenti munkaszervezés egyensúlyba hozása eredményeként a Házszabály az egyes képviselők, illetve a frakciók jogállását mikor alakítja ki alkotmányosan, s hogy ehhez milyen jogokkal kell őket felruháznia, csakis a Házszabály (sőt, a kapcsolódó anyagi ellátmányok és szervezési feltételek) egészét tekintve ítélhető meg. Ennek az eljárásnak azonban nem ez a tárgya. Az Alkotmánybíróság ezért csupán a frakción kívüli képviselőket érintő, azokat a lényegi jogosítványokat jelöli meg, amelyek megadása nélkül az Alkotmány megkövetelte egyensúlyról bizonyosan nem lehetne beszélni.
A képviselői jogegyenlőségből következően minden országgyűlési képviselő számára biztosítani kell az Országgyűlés plenáris ülésén való véleménynyilvánítás lehetőségét; az országgyűlési bizottságok munkájában való teljes jogú részvételt, s végül a csoportalakítás lehetőségét.
a) Az első követelmény magától értetődő; időbeli, sorrendi vagy gyakorisági korlátok azonban az üléseken folyó munka természetéből adódóan lehetségesek, s mindaddig alkotmányosak, amíg az egyenlőség elvét nem sértik.
b) Az országgyűlési bizottságokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutat arra, hogy a parlamenti munka egyre nagyobb érdemi része folyik a bizottságokban, itt formálódnak ki azok a szakmai és politikai álláspontok, amelyekről a plénum dönt. A bizottságokban jut hozzá a képviselő a munkájához szükséges információk legnagyobb részéhez. A bizottságok által látja el az Országgyűlés ellenőrző és kivizsgáló feladatát. A bizottságokban történtek így nem választhatók el az Országgyűlés lényegi feladatellátásától, vagyis az Országgyűlésben való képviselet nem korlátozható a plenáris üléseken való aktív részvételre. A képviselő mandátuma tehát a bizottsági részvételre és munkára, azaz az ott folyó politikai akaratképzésre is szól. Ebből következően a bizottságok összetételének az Országgyűlés összetételét kell megfelelően tükröznie. (A Házszabály - noha csupán a frakciólétszámot elért pártok vonatkozásában, s ezért torzítva - de jelenleg is követi ezt az elvet.) Ha pedig a mandátum a bizottsági munkára is szól, a bizottságokban részt vevő képviselők jogai és kötelességei csakis egyenlőek lehetnek, függetlenül attól, hogy frakció tagjaként vagy független képviselőként lettek-e a bizottság tagjai. Legalább egy országgyűlési bizottság munkájában való részvétel lehetőségét tehát minden képviselő számára lehetővé kell tenni.
Azzal az elvvel, hogy - amennyiben törvény kivételt nem tesz - az Országgyűlés tisztségeire, illetve bizottságaiba bármelyik képviselő megválasztható [Házszabály 13. § (2) bekezdés] a bizottsági helyek betöltésére vonatkozó részletszabályoknak [Házszabály 31., 32. és 33. §, továbbá a 35. § (2) bekezdése és a 36. § (4) bekezdése] nem csupán összhangban kell lenniük, hanem a részvételt kifejezetten garantálniuk kell. A Házszabály azonban úgy rendelkezik, hogy a bizottságok tagjainak megválasztására a képviselőcsoportok vezetői ajánlásának megfelelően a Házbizottság terjeszthet elő javaslatot az Országgyűlésnek; az állandó bizottságok munkájában bizottsági tagként minden képviselőcsoportból annyi képviselő vehet részt, amennyi a képviselőcsoportok közötti létszámaránynak megfelel. Ha a képviselőcsoportok vezetői ettől az aránytól eltérően állapodnak meg, minden képviselőcsoportnak legalább egy képviselővel jelen kell lennie a bizottságban. Azzal, hogy független képviselő is bizottsági taggá válhat, csak a bizottsági tagság megszűnésének szabályozása számol: ha a független képviselő valamelyik képviselőcsoporthoz csatlakozik, bizottsági tagsága megszűnik. Jelenleg a nem-frakciótagok bizottsági tagságáról tehát a képviselőcsoportok ajánlása dönt; bizottsági részvételüket elvileg sem garantálja semmi. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztását, és kötelezte, hogy a garanciális szabályokat 1998. szeptember 1-jéig alkossa meg.
A helyek arányos elosztása - többek között a bizottsági helyek és a frakción kívüli képviselők számától is függően - a mindenkori országgyűlés dolga. A fenti alapelv betartása mellett is különböztetni lehet azonban aszerint, hogy a bizottsági helyek betöltése paritásos-e avagy arányos. Az előbbi esetre nyilván sajátos részvételi megoldást kell találni. Rokon ezzel a problémával, hogy nem lehet a részvételi jogokat egyformán szabályozni az olyan bizottságokban, ahol - mint például a Házszabály szerint az állandó bizottságokban - minden képviselő egyénileg szavaz, és azokban, ahol csak a frakciók bírnak egy-egy szavazattal. Az utóbbiakban a frakción kívüli képviselők részvétele nem alkotmányos követelmény - az Alkotmányban nevesített esetekben pedig kifejezetten kizárt.
c) A csoportalakítás szintén a képviselők Alkotmányból levezethető joga - hiszen a frakcióalakítás is szabad mandátumuk gyakorlásából ered. Ezt a jogot a Házszabály is elismeri (14., 18. §). (A képviselőcsoport megalakítására vonatkozó kötelezettség sajátosságával most nem kell foglalkoznia az Alkotmánybíróságnak - a tárgyalt ügyhöz elég a jogosultság megállapítása.) Mint az Alkotmánybíróság fent kifejtette, az Országgyűlés a képviselőcsoport intézményesítésére köteles. Ezek és a képviselőcsoport alakítása feltételeinek meg nem felelő csoportosulások viszonyáról alább, a 8. pontban mond véleményt az Alkotmánybíróság.
7. A fentiek szerint az Országgyűlés megalakulásakor mindazok a pártok képviselőcsoport alakítására jogosultak, amelyek pártként, azaz listán (is) bejutottak a parlamentbe. A hatékonyság elve ekkor még a választási törvény öt százalékos küszöbe folytán érvényesül.
A képviselők jogegyenlőségéből és csoportalakítási jogából, másrészt a pártok egyenlőségéből is következik azonban, hogy azt a képviselői csoportosulást, amely teljesíti a (tágabb értelemben vett) párthoz tartozás követelményét, de tagjai egyéni választókörzetben szereztek mandátumot, szintén megilleti a frakcióalakítás joga, feltéve, hogy az Országgyűlés által meghatározott létszámot eléri. Ugyanaz vonatkozik új pártok megjelenésére vagy képviseletük vállalására a parlamentben. Az eredetileg is e minőségben parlamentbe jutott párthoz képest az egyéni képviselők alakította frakció nem fejezi ki eleve, feltétlenül és elsődlegesen a választók kifejezetten a pártnak szóló támogatását; a második esetben pedig ez nem igazolható. Emiatt a különbség miatt a pártok egyenlősége nem érvényesülhet mechanikusan: a nem listán, eleve pártként a parlamentbe jutott pártok frakcióinak létrehozása tekintetében ezért az Országgyűlés a minimális frakciólétszám meghatározásánál nem köteles figyelemmel lenni a választási törvény hatékonysági küszöbére, hanem elég, ha csak a parlamenti működés hatékonyságára van figyelemmel. Nincs tehát olyan alkotmányossági követelmény, hogy a képviselőcsoport alakításához szükséges létszámot minden ciklusra külön, a legkisebb, listán a parlamentbe jutott párthoz tartozó képviselőknek az alakuló ülésen meglévő létszámában határozza meg a Házszabály. Hiszen a mostani határozatban kimondott elvnek is csak akkor van gyakorlati jelentősége - s az indítványra is ez a helyzet adott okot -, ha a választási törvény öt százalékos küszöbét túllépő párt képviselőinek száma az egyébként ennél magasabban, számszerűen meghatározott frakcióalakítási létszámot nem éri el. A határozat rendelkező részében meghatározott követelmény a választók által pártként a parlamentbe juttatott pártok egyenlőségén alapul. Az összes, az Országgyűlésben akármilyen módon is megjelenő pártnak szóló, általános ismérvvel meghatározott képviselőcsoport-alakítási küszöbbel szemben, és az összes párt egyenlőségének szemszögéből nézve ennek az egyenlőségnek érvényesítése alkotmányosan indokolt pozitív diszkrimináció.
8. A csoportalakítás joga a szabad mandátumból következően megilleti a képviselőket, s ugyancsak abból következően nem csupán a Házszabály 18. § (1) bekezdésében példálózva felsorolt szakmai vagy területi csoportalakításra terjed ki, hanem a tágabb értelemben vett párthoz tartozás alapján történő szerveződésre is, amely a frakcióalapításnak is fogalmi ismérve. Kérdés, hogy milyen jogokat kell adni a sem a hatékonyság, sem a kifejezetten pártnak szóló választói támogatás által nem legitimált - azaz a frakcióalapítás egyik küszöblétszámát sem elérő -, de egyébként pártalapon szerveződő képviselőknek.
A hatékony működés elvéből következően az Országgyűlés nem tekinthet el attól a különbségtől, amely a jogok és működési feltételek biztosítása tekintetében a jelentős létszámot kitevő független (különböző politikai nézetet valló és együtt nem működő) képviselők, illetve a hasonló létszámú, de egy párthoz tartozó, közös véleményt formáló és azt képviselni kívánó országgyűlési képviselők között fennáll. Természetesen nem kell és nem is lehet a jogi feltételeket nem teljesítő csoportnak a frakció jogállását megadni. A képviselők kétségtelen csoportalakítási jogát azonban itt nem lehet azzal a "külső", a választási törvény szerinti hatékonysági küszöbbel egyeztetni, amelyet a frakcióalakításnál alapul vehetett az Alkotmánybíróság. Ezért ebben az esetben az Országgyűlésnek csakis a saját működési hatékonyságára figyelemmel lehet megállapítania azt a minimális létszámot, amelyet a párt-alapon szervezett képviselői csoport számára is - nyilvánvalóan alkotmányosan - előír. Ebben az esetben az Országgyűlésnek - a pártok egyenlőségére is figyelemmel - meg kell határoznia azokat a jogokat is, amelyek a csoportot, a pártok képviselőcsoportjai jogainak mintájára, de csak a csoport feladatellátásához elengedhetetlenül szükséges mértékben megilletik.
Az említett kvázi-frakciók létjogosultságát akkor kellene mérlegelni, ha a képviselőcsoportok létrehozása aránytalanul magas küszöbhöz lenne kötve, vagy ha a Házszabály a frakció minimális létszámát csakis a hatékonysági elv alapján határozná meg, s így a pártkénti parlamentbe jutás ténye is közömbös lenne. Ekkor merülne fel az a kérdés, hogy a képviselőknek feltétlenül a képviselőcsoport intézményére van-e alkotmányos igénye, avagy a közös politikai fellépéshez és feladatellátáshoz nélkülözhetetlen tartalmi jogokra.
Az első lehetőség - a túl magas küszöb - azonban jelenleg nem áll fenn, sőt a magyar pártstruktura mellett nem is valószínű, hogy a Házszabály ilyet vezetne be. Amíg azonban az új szabályozás meg nem születik, a kérdés fölvetése is idő előtti. A második lehetőség, amely a Házszabály hatályos megoldásának elve volt, éppen e határozat szerint alkotmányellenesnek bizonyult. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy jelenleg a pártpolitikai alapon szervezett képviselői csoportoknak a frakciókéhoz hasonló jogokkal való felruházására nincs az Országgyűlésnek alkotmányos kötelessége.
9. Az Alkotmánybíróság a Házszabály 15. § (1) bekezdése első mondatát, amely szerint képviselőcsoportot legalább tizenöt képviselő alakíthat, a választások hivatalos eredménye bejelentésének napjára visszamenő hatállyal megsemmisítette.
A Házszabály hatályos szövege szerint tehát "[a]z ugyanazon párthoz tartozó országgyűlési képviselők országgyűlési tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot hozhatnak létre" [14. § (1) bekezdés]. A 15. § (1) bekezdése megmaradt szövege szerint pedig "[a] képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet tagja".
A visszaható hatályú megsemmisítés következtében az Országgyűlés alakuló ülésén az összes parlamenti képviselettel rendelkező párt képviselőcsoportja megalakulhat anélkül, hogy ehhez előzőleg a Házszabályt módosítani kellene. Erre az Alkotmánybíróság határozatát megelőzően a hatályos Házszabály szerint az indítványozó kivételével mindegyik parlamentben képviselt párt jogosult volt; az alakuló ülés előkészítése is ennek megfelelően, továbbá az Alkotmánybíróságon folyamatban lévő ügyre is tekintettel folyt. Az Alkotmánybíróság a 15. § (1) bekezdés visszaható hatályú megsemmisítésével az új Országgyűlés munkájának megindulását kívánta segíteni.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Házszabály vizsgált 15. §-a nem önmagában, a frakció létrehozásához előírt 15 fős létszám miatt bizonyult alkotmányellenesnek, hanem azért, mert a Házszabály nem volt tekintettel a választási törvény alapján listás mandátumok szerzésére jogosulttá vált, a választók által kifejezetten pártként támogatott pártok sajátos jogállására és egyenlőségére. A fent - s különösen a 7. pontban - kifejtettek alapján az Országgyűlés a Házszabályban többféleképpen is szabályozhatja a képviselőcsoport létrehozásához szükséges létszámot: úgy is, hogy a legkisebb, listán bejutott párt mandátumainak számát alapul véve egységesen határozza meg a küszöböt, és úgy is, hogy a parlamenti működés követelményeiből kiindulva általános szabályként számszerűen, vagy az összes képviselő létszámának százalékával meghatározott létszámot ír elő, s az ezt el nem érő, listán mandátumot szerzett párt frakcióalakítási jogát külön szabállyal biztosítja. Az Alkotmánybíróság határozata nem tartalmaz határidőt a Házszabály kiegészítésére. Amíg azonban a frakcióalapításhoz szükséges létszámot az Országgyűlés nem határozza meg, az Alkotmánybíróságnak ez a határozata a listán mandátumot szerzett pártok képviselőcsoport-alakítási jogát közvetlenül megalapozza, s az ennek alapján az Országgyűlés alakuló ülésén meghatározható létszám - egyéb rendelkezés híján, a pártok egyenlősége alapján - az ugyanahhoz a párthoz tartozó képviselők frakcióalakítására általában is irányadó.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 499/B/1998/2.