53/1996. (XI. 22.) AB határozat
a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 3. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 3. § (1)-(4) bekezdése a pártok megszűnéséről a következő előírásokat tartalmazza.
"(1) A párt megszűnhet:
a) más párttal való egyesüléssel,
b) két vagy több pártra való szétválással,
c) feloszlással,
d) a bíróság által való feloszlatással vagy
e) megszűnésének megállapításával.
(2) A bíróság az ügyészség indítványára megállapítja a párt megszűnését, ha az tevékenységével felhagy, és vagyonáról nem rendelkezik.
(3) A bíróság az ügyészség indítványára - a párt társadalmi szervezetként való további működésének érintetlenül hagyásával - megállapítja a párt működésének megszűnését, ha a párt egymást követő két általános országgyűlési képviselői választáson nem állít jelöltet.
(4) A (3) bekezdésben említett esetben a társadalmi szervezet megszűnésének vagyoni következményeire továbbra is e törvény rendelkezései az irányadóak."
2. Az indítványozó a Ptv. 3. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a Ptv. e rendelkezése sérti az Alkotmány 3. § (1)-(2) bekezdését, 63. § (1) bekezdését és 70/C. § (1) bekezdését.
Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány a pártok működését illetően nem tartalmaz olyan korlátozást, amelyből az következik, hogy a pártok előre megszabott időtartamon belül országgyűlési képviselőjelöltet kötelesek állítani és nem tekinthető pártnak az a szervezet, amelyik valamilyen okból e feladatának nem tesz eleget. Nem következik ilyen korlátozás az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésből sem, mert a vélemény kialakításának és kinyilvánításának többféle formája van. Ezek többségéhez nem szükséges az országgyűlési képviselet, sőt még képviselőjelölt állítása sem.
Az indítványozó megállapítása alapján a kifogásolt rendelkezés a pártok közötti jogegyenlőséget sértő diszkriminációra is lehetőséget ad, mert az ügyészség belátására bízza, hogy országgyűlési képviselőjelöltet nem állított pártok közül melyek működésének megszűnését indítványozza.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmány preambuluma olyan jogállamba való békés politikai átmenet elősegítését határozza meg az alkotmányi rendelkezések rendeltetéseként, amely a szociális piacgazdaság mellett a többpártrendszer és a parlamenti demokrácia együttes megvalósulását szolgálja.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése kinyilvánítja a népfelség elvét, amely szerint "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
Az Alkotmány 3. § (1)-(2) bekezdése a pártokról a következőket tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában."
Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni." E § (3) bekezdése alapján: "Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése megállapítja: "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson, vagy ahhoz csatlakozzon."
Az Alkotmány több rendelkezést tartalmaz az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak jogosultságairól. A 19/B. § (2) bekezdése alapján a Honvédelmi Tanács tagjai közé tartoznak az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői. A 28. § (5) bekezdése szerint az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét is. A 32/A. § (4) bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából álló jelölő bizottság tesz javaslatot.
2. Az Alkotmány 3. § (1) bekezdése a pártok alapításának és tevékenységének szabadságát az általános rendelkezések körében az egyesülési szabadság részét képező, nevesített alapjogként határozza meg és részesíti alkotmányos védelemben. Ez az előírás a pártok szabad alapítását, tevékenységét és ezek védelmét az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok keretei között biztosítja, vagyis feltételekhez kötött védelmet állapít meg.
Az Alkotmány 63. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az Országgyűlésnek, hogy az egyesülési jogról, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló részletes szabályokat kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben állapítsa meg. E felhatalmazás alapján alkotta meg az Országgyűlés a Ptv.-t, és ehhez az alkotmányi rendelkezéshez kapcsolódik az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény is.
A Ptv. 1. §-a szerint: "E törvény hatálya azokra a társadalmi szervezetekre terjed ki, amelyek nyilvántartott tagsággal rendelkeznek, és amelyek a nyilvántartásba vételüket végző bíróság előtt kinyilvánítják, hogy e törvény rendelkezéseit magukra nézve kötelezőnek ismerik el."
A Ptv. 15. §-a alapján: "Ha már bejegyzett társadalmi szervezet pártként kíván működni, köteles bejelenteni a bíróságnak, hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvényt magára nézve kötelezőnek ismeri el, és alapszabályát egyidejűleg a bíróságnak benyújtani."
A Ptv. az egyesülési jog alapján az arra jogosult polgárokra és a létrejött társadalmi szervezetekre bízza, hogy politikai tevékenységüket a különleges jogosultságokkal rendelkező pártokként kívánják-e kifejteni. A pártként való működéshez a Ptv. a nyilvántartott tagsággal való rendelkezést és a nyilvántartásba vételt végző bíróság előtt annak kinyilvánítását támasztja, hogy a társadalmi szervezet e törvény rendelkezéseit magára nézve kötelezőnek ismeri el.
3. A Ptv. preambuluma szerint: "A pártok társadalmi rendeltetése, hogy a népakarat kialakításához és kinyilvánításához, valamint a politikai életben való állampolgári részvételhez szervezeti kereteket nyújtsanak." Az Országgyűlés ezért "az állampolgárok egyesülési szabadságának és politikai jogainak érvényesülése, valamint a társadalomban meglévő különböző érdekek és értékek demokratikus megjelenítésének és érvényesítésének előmozdítása érdekében" alkotta meg a Ptv.-t.
Amint ez az idézett alkotmányi rendelkezésekből is kitűnik, többpártrendszerű alkotmányos jogállami keretek között a népakarat alakításának és kinyilvánításának kiemelkedő eszköze és formája a népképviseleti intézmények létrehozásában és működésük előmozdításában való politikai részvétel. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése a népfelség érvényesülésének eszközei és formái között első helyen jelöli meg a népképviseletet. A pártok elsődleges rendeltetése az, hogy politikai eszközökkel működjenek közre a népakarat alakításában, kinyilvánításában, vegyenek részt a népképviseleti testületek tagjai választásának szervezésében és az általuk támogatott képviselők, valamint a megválasztott országgyűlési és önkormányzati testületek működésének előmozdításában.
A pártoknak rendeltetésükből fakadó sajátos törekvése, hogy a népképviseleti választások eredményei alapján képviselőik részt vegyenek a közhatalom gyakorlásában. A pártok a magyar jogállamban az egyesülési szabadság alapján létrehozott olyan alkotmányos intézmények, amelyek nélkülözhetetlen szerepet töltenek be a társadalom és az államhatalom politikai kapcsolataiban.
A törvény az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében meghatározott szerep szolgálatában, valamint a 63. § (3) bekezdésében meghatározott felhatalmazás alapján számos feladatot, jogosultságot és tevékenységi formát jelölhet meg a pártok számára. Ezáltal tehát törvény állapíthatja meg a politikai pártok közelebbi jellemzőit. Ennek megfelelően a pártokat a hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás szerint - az egyesülési jog alapján létrejövő egyéb szervezetekhez viszonyítva - többletjogosítványok illetik meg, és sajátos kötelességek terhelik. A Ptv. preambulumában megjelölt és a pártok által is érvényesítendő politikai jogok körében kiemelkedő helyet foglal el az aktív és passzív választójog. E megállapítás megalapozottságát támasztják alá a hatályos választójogi törvények. A kapcsolódó jogosultságokat, feladatokat és az eljárási rendet az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.), valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) tartalmazza. A pártok vázolt szerepéhez kapcsolódik a Ptv.-ben megállapított költségvetési támogatás.
A Vjt. 5. § (1)-(4) bekezdése az országgyűlési képviselők jelöléséről a következőket tartalmazza:
"(1) Az egyéni választókerületben a választópolgárok és azok a társadalmi szervezetek, amelyek megfelelnek a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény rendelkezéseinek (a továbbiakban: párt) - a (2) bekezdésben foglalt feltételekkel - jelölhetnek. Két vagy több párt közösen is ajánlhat és jelölhet. Ha két vagy több párt közösen ajánl egy választópolgárt, akkor valamennyi párt nevét fel kell tüntetni az ajánlószelvényen.
(2) Az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges...
(3) A területi választókerületben - területi listán - pártok jelölhetnek. Az a párt állíthat területi listát, amely a területi választókerületben - e törvény melléklete szerint meghatározott számban - az egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet állított. Nem érinti a listaállítás jogát az, ha az egyéni választókerületben a pártjelölt a szavazás első fordulója előtt visszalépett.
(4) Országos listát az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben állított listát."
A Vjt. idézett rendelkezései alapján egyéni választókerületben két vagy több párt közösen is állíthat jelöltet. A Ptv. támadott szabálya alapján tehát csak annak a pártnak a megszűnése állapítható meg, amely az egymást követő két általános választáson egy alkalommal sem állított egyéni választókerületben egyedül, vagy más pártokkal közösen országgyűlési képviselőjelöltet.
A Ptv. lehetővé teszi, hogy a megszűnt párt társadalmi szervezetként tovább működjön. A Ptv. nem zárja ki, hogy az ilyen társadalmi szervezet később az alkotmányi és törvényi feltételeknek megfelelően pártként újra alakuljon. A továbbműködő társadalmi szervezet kiterjedt közérdekű munkásságot fejthet ki. Az Övjt. alapján pedig az önkormányzati választásokon a Ptv. szerint megalakult és működő pártokon kívül a bejegyzett társadalmi szervezetek és kisebbségi szervezetek is állíthatnak jelöltet [26. §, 54/A. § k) pontja].
A Ptv. 3. § (3) bekezdése az országgyűlési képviselői választások tekintetében nem eredményességet, vagyis országgyűlési képviseletet ír elő, hanem csak a fentiek szerinti jelöltállítási kötelezettséget állapít meg. A Ptv. e rendelkezése az indítványozó által kifogásolt országgyűlési képviselői jelöltállítási kötelezettség teljesítését a pártként működés egyik kötelező feltételeként, mellőzhetetlen ismérveként jelöli meg, amelynek hiánya a párt megszűnését és a megszűnés kötelező bírósági megállapítását vonja maga után. A törvényalkotó az Alkotmány 63. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, tehát alkotmányosan állapította meg a kifogásolt működési feltételt, amelyet a Ptv.-be foglalt egyéb rendelkezésekkel együtt a pártként való nyilvántartásba vételt kérők a nyilvántartásba vételt végző bíróság előtt magukra nézve kötelezőnek ismernek el.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 3. § (3) bekezdése nem sérti az Alkotmány 3. § (1)-(2) bekezdését és 63. § (1) bekezdését.
4. Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése az érdekvédelmi szervezetek alakításához való jogot fogalmazza meg. Az egyesülési szabadság részét képező ezzel a nevesített joggal azonban a Ptv. vizsgált rendelkezése nem áll közvetlen összefüggésben, ezért abba nem is ütközik.
5. A Ptv. támadott rendelkezése alapján a bíróság az ügyészség indítványára megállapítja a párt működésének megszűnését, ha a párt egymást követő két általános országgyűlési képviselői választáson nem állít jelöltet. Az e rendelkezésben megfogalmazott feltételek fennállása esetén az indítvány megtétele az ügyészségnek törvényből fakadó kötelezettsége. A megszűnés bírói megállapításának indítványozása, illetve annak mellőzése ilyenkor nem tartozik az ügyészség mérlegelési jogkörébe. A Ptv. sérelmezett rendelkezése tehát nem sérti a diszkrimináció tilalmát, és nem ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta, és elutasította.
Az Alkotmánybíróság a vizsgált tárgykör jelentőségére tekintettel rendelte el e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1493/B/1995/4.
Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozattal mindenben egyetértve, az indokolást az alábbiakkal egészítem ki:
1. Az Alkotmány nem különböztet olyan alapjogok között, amelyek korlátait maga az Alkotmány tartalmazza, s további törvényekben nem korlátozhatók, illetve olyan alapjogok között, amelyekkel kapcsolatban törvények korlátokat is megállapíthatnak. A 8. § (2) bekezdése minden alapjogra további törvényi szabályozást enged, amely azonban az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja. Ezért az egyes alapjogoknál a törvényi szabályozásról szóló rendelkezések közül - a megszövegezéstől függetlenül - csupán a minősített többség követelményét előíróknak van jelentősége. Hasonlóan nem jelent tartalmi különbözőséget az Alkotmányban szabályozott állami szervek és egyéb szervezetek törvényi szabályozására vonatkozóan az, hogy az Alkotmány velük kapcsolatban említi-e - akár a részletes rendelkezést megengedően, akár annak korlátjaként - a további törvényi szabályozást. Amennyiben valamely alapjog szabályozása nem terjedne ki egyébként is a vele kapcsolatos szervezetre vagy intézményre, az Alkotmány 78. § (2) bekezdése az Alkotmány végrehajtásához szükséges minden tárgykörben lehetővé teszi a törvényi szabályozást. A törvényi szabályozás általános megengedettsége semmit sem lazít azonban azon, hogy a törvényeknek az Alkotmány tartalmi keretein belül kell maradniok. Ahhoz, hogy a párt fogalmát törvény határozza meg, nincs szükség külön felhatalmazásra; e fogalomnak azonban az Alkotmánynak a pártokra vonatkozó minden rendelkezésével összhangban kell állnia.
2. A politikai párt fogalmát az Alkotmány éppúgy nem határozza meg, ahogyan például az egyház fogalmát sem. Az Alkotmány rendelkezései, s különösen ezek részletessége, határolják be a törvényalkotó szabadságát az adott intézmény fogalmának kialakításában. Az egyház törvényi fogalmának alkotmányosságát az Alkotmánybíróság aszerint vizsgálta, sérti-e a fogalommeghatározás a vallásgyakorlás szabadságát, illetve eleget tesz-e az állam és egyház elválasztása elvének [8/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 99.]. A pártokra nézve azonban az Alkotmány részletesebb előírásokat is tartalmaz, amelyeknek a párt törvényi fogalmában is meg kell jelenniük.
Álláspontom szerint a párttörvény támadott rendelkezése, amely a párt fogalmi elemévé teszi, hogy egymást követő két általános országgyűlési képviselői választáson jelöltet állítson, nem csupán nem ellentétes az Alkotmánnyal, hanem lényegét, a pártok országgyűlési szerepét illetően egyenesen az Alkotmányból következő fogalmi elem; az egyetlen olyan alkotmányi fogalmi ismérv, amely a pártot más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti.
A határozatban szereplő érvek: az Alkotmány preambulumában a többpártrendszer célul tűzése, a pártok feladatának meghatározása az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében, összevetve a képviseleti demokrácia intézményével [2. § (2) bekezdés] megalapozzák azt, hogy a pártoknak alapvető alkotmányos szerepe van a képviseleti demokráciában, s ezért a párttörvénynek a képviselőállításra vonatkozó követelménye nem alkotmányellenes. Hozzátehető ehhez, hogy a pártok közvetlen közhatalom-gyakorlásának tilalma [3. § (3) bekezdés - másrészt az Alkotmány számos összeférhetetlenségi szabálya a párttagság vonatkozásában] szintén amellett szóló általános érv, hogy a pártok által közvetített "népakarat kinyilvánítása" csakis a képviseleti szervekben válhat közvetlenül közhatalom gyakorlásává.
Az azonban, hogy a pártoknak nemcsak általában van közvetítő szerepe az állam és a társadalom között, s nem csupán általában fő - de nem kizárólagosan nekik járó - működési területük a népképviselet, hanem az Alkotmány kifejezetten olyan "többpártrendszert" valósít meg, ahol a pártoknak az Országgyűlésben jelen kell lenniük, az azokból a részletszabályokból vezethető le, amelyek a pártoknak az alkotmányos intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat írnak elő. Így az Alkotmánynak a határozatban is idézett 19. § (2) bekezdéséből, a 28. § (5) bekezdéséből, valamint a 32/A. § (4) bekezdéséből.
E rendelkezéseket is figyelembe véve az Alkotmányból következik a pártoknak a párttörvény által használt az a megkülönböztető ismérve, hogy a társadalmi szervezetek közül csak az a politikai szervezet "párt", amely törekszik arra, hogy a "népakaratot" az Országgyűlésben képviselettel rendelkezve "nyilvánítsa ki". A törvényhozó döntésére tartozik, hogy e törekvés komolyságát, azaz a párt alkalmasságát feladata betöltésére mivel látja bizonyítottnak. A jelöltállításhoz szükséges támogatásnak a párttörvény szerinti megkövetelése olyan ismérv, amely ellen alkotmányossági kifogás nem emelhető. Hasonló támogatottsági követelmény alkotmányosságát egyébként az Alkotmánybíróság az egyház fogalmáról szóló, idézett határozatában is megállapította.
Dr. Sólyom László s. k.,
alkotmánybíró