24/1998. (VI. 9.) AB határozat
a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 1994. évi XXIV. törvény, továbbá a törvény végrehajtásáról szóló 74/1994. (V. 10.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 1994. évi XXIV. törvény 3. § (2) bekezdésében, továbbá a törvény végrehajtásáról szóló 74/1994. (V. 10.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdésének d) és e) pontjában, valamint 4. §-ában foglalt egyes rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó álláspontja szerint a pénzmosás megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 1994. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Pmt.) 3. §-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenes. Ugyancsak alkotmányellenesek a Pmt. végrehajtásáról szóló 74/1994. (V. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (1) bekezdés d) és e) pontjában, továbbá 4. §-ában foglalt egyes rendelkezések, illetőleg a rendelkezések egyes szövegrészei.
Az indítvány szerint a támadott rendelkezések ellentétben állnak a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről szóló 1991. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Pit.) 46/A. § (1) bekezdésének b) pontjával, mert eszerint a banktitok megtartására vonatkozó kötelezettség alól csak maga a pénzintézeti törvény tehet kivételeket. A Pit. 46/A. § (2) bekezdésének g) pontja pedig csak a folyamatban levő büntetőeljárás keretében engedi meg a banktitok kiszolgáltatását, amely kizárólag a nyomozó hatóság írásbeli megkeresésére történhet.
Hivatkozott az indítványozó arra is, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések sértik az Alkotmány 59. §-át, továbbá a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) 1. § (1) bekezdésében és 8. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket. Utalt az indítványozó arra is, hogy az Alkotmány 59. §-a mind a pénzintézetet, mind pedig ügyfelét védi az adatok kiszolgáltatásával szemben, az Avt. pedig kizárólag a pénzintézeti törvényt jogosítja fel speciális pénzintézeti titokvédelmi rendelkezések meghozatalára.
Mindezekre figyelemmel kérte az indítványozó a támadott jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
2. A Pmt. támadott rendelkezése szerint a pénzügyi szolgáltató szervezet köteles kijelölni - a szervezet sajátosságától függően - egy vagy több személyt, aki az alkalmazottaktól érkezett bejelentést az Országos Rendőr-főkapitányságnak (a továbbiakban: ORFK) haladéktalanul továbbítja. A R. 2. § (1) bekezdésének d) pontja arról rendelkezik, hogy a Pmt. 6. §-ának (2) és (3) bekezdésében előírt iránymutatások és mintaszabályzatok alapján elkészítendő Szabályzatnak tartalmaznia kell - egyebek között - az ORFK részére történő bejelentés eljárási rendjét és formáját, az e) pont szerint pedig a bejelentés kapcsán keletkezett adatok kezelésére vonatkozó előírásokat is fel kell venni a Szabályzatba. Végül az R. 4. §-a előírja, hogy a Pmt. szerinti bejelentési kötelezettség teljesítésének belső eljárási rendjét úgy kell kialakítani, hogy a Pmt. 3. § (2) bekezdésében megjelölt személy a bejelentést haladéktalanul továbbítani tudja az ORFK-nak.
3. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megilleti a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. Az Avt. 1. § (1) bekezdése értelmében a törvény célja annak biztosítása, hogy - ha e törvényben meghatározott jogszabály kivételt nem tesz - személyes adataival mindenki maga rendelkezzen, és a közérdekű adatokat mindenki megismerhesse. A 8. § (1) bekezdés szerint pedig az adatok akkor továbbíthatók, valamint a különböző adatkezelések akkor kapcsolhatók össze, ha az érintett ahhoz hozzájárult, vagy törvény azt megengedi, és ha az adatkezelés feltételei minden egyes személyes adatra nézve teljesülnek.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének a kábítószerek és a pszichotróp anyagok engedély nélküli forgalmáról szóló 1988. december 19-i egyezményéhez (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény) történt csatlakozással Magyarország nemzetközi jogi kötelezettséget vállalt a kábítószerrel történő visszaélésből származó anyagi javak tekintetében elkövetett pénzmosás bűncselekménnyé nyilvánítására. A Bécsi Egyezmény a csatlakozó országokat kötelezi a kábítószer-kereskedelemből származó pénzek tisztára mosását tiltó törvények megalkotására, a "piszkos pénzek" lefoglalására, és a kábítószer-kereskedelem nemzetközi útvonalainak felderítésére.
Hasonló rendelkezéseket tartalmaz a kölcsönös jogsegélyszolgálatra vonatkozó Európai Konvenció, továbbá a pénzmosásról és a bűnözésből származó jövedelmek felkutatásáról, lefoglalásáról, illetve elkobzásáról rendelkező Európa Tanács-i Konvenció is, amelyhez Magyarország ugyancsak csatlakozott.
Kifejezetten pénzügyi rendelkezéseket tartalmaznak a nyugat-európai országok vezető bankjai és az USA és Japán központi bankjai által megalkotott 1988. évi Bázeli Nyilatkozat alapelvei. Az alapelvek előírják az ügyfelek személyazonosságának tisztázását, pénzmosás alapos gyanúja esetén a banki szolgáltatások megtagadását, a nyomozó hatóságokkal való szoros együttműködést és a banktisztviselők megfelelő képzését.
A "pénzmosás" terminológiája azt a tevékenységet jelenti, amely megváltoztatja az illegálisan szerzett pénz azonosságát, és legális forrásból származónak tünteti fel azt. A pénzmosásnak három fázisa van: az elhelyezés, a bujtatás és az integrálás. A készpénz névtelenséget biztosít a szervezett bűnözés számos formájához, így különösen a kábítószer-kereskedelemhez, fegyverkereskedelemhez, terrorizmushoz.
Mivel a pénzmosás értelemszerűen a pénz- és tőkepiaci rendszeren keresztül valósul meg, a hatékony megelőzés érdekében a törvény - a külföldi jogokhoz hasonlóan - bejelentési kötelezettséget ír elő azok számára, akik a pénz- és tőkepiac közreműködőiként olyan adatok birtokába juthatnak, amelyek alapján felmerülhet annak a gyanúja, hogy a pénz- és tőkepiaci rendszert e súlyos bűncselekményekből eredő anyagi javak tisztára mosására kívánják felhasználni. E bejelentési rendszer első lépése az ún. ügyfél-azonosítási kötelezettség, amely az Európa Tanács-i Konvenció ajánlásában szerepel. Az ügyfél-azonosítás keretében a Pmt. 2. § (1) bekezdése szerint a pénzügyi szolgáltató szervezet kétmillió forintot elérő vagy meghaladó összegű, forintban vagy külföldi pénznemben történő készpénzfizetéssel, illetve kifizetéssel együttjáró ügyleti megbízást kizárólag olyan ügyféltől fogadhat el, aki az azonosságát igazoló okmányait a pénzügyi szolgáltató szervezetnek bemutatja, és akinek az azonosítását a pénzügyi szolgáltató szervezet elvégzi. Az azonosítási összeg alsó határát e törvényi rendelkezés az EK Bizottsága által kibocsátott 91/1308. számú Direktívában szereplő 15 000 ECU alapulvételével határozza meg.
A bejelentési rendszer következő lépése, hogy pénzmosás gyanúja esetén a pénzügyi szolgáltató szervezet alkalmazottja köteles gyanújáról bejelentést tenni az erre kijelölt személynek, aki a bejelentést az ORFK-nak továbbítja. A pénzmosásra vonatkozó gyanú általában a Pmt. 2. § (1) bekezdése alá eső ügyleti megbízások körében fordul elő, ezért az ügyfél-azonosítás mintegy előfeltétele az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezések teljesítésének.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban rámutat arra, hogy a Pit.-et 1997. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hit.) 221. § (2) bekezdés a) pontja, így az indítványnak a törvényi kollízióra vonatkozó érvelése már nem áll meg. A Hit. 51. § (6) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a pénzügyi intézmény az (1)-(3) bekezdésekben, valamint az 52. §-ban foglalt esetekben az adatok kiszolgáltatását - titoktartási kötelezettségére hivatkozva - nem tagadhatja meg. A Hit. 52. § b) pontja szerint pedig a pénzügyi intézmény a nyomozó hatóság, a nemzetbiztonsági szolgálat és az ügyészség írásbeli megkeresésére haladéktalanul kiszolgáltatja a kért adatot a nála vezetett bankszámláról és az általa lebonyolított ügyletről, ha adat merül fel arra, hogy a bankszámla vagy az ügylet pénzmosással van összefüggésben.
Az indítványban kifogásolt törvényi rendelkezések között - a Hit. új rendelkezései folytán - kollízió nem áll fenn, ezért az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására ezen az alapon nem kerülhetett sor.
3. A kifogásolt jogszabályi rendelkezések nem ellentétesek az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított személyes adatok védelméhez való alapjoggal sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban kifejtettek szerint (ABH 1991, 40-41.) a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem - annak aktív oldalát is figyelembe véve - információs önrendelkezési jogként. Az információs önrendelkezési jog azonban nem abszolút és korlátozhatatlan jog; kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és csak akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek. Bármilyen jogszabály, amely személyes adat továbbadásáról, az adatból új információ előállításáról, vagy akármilyen más módon történő felhasználásáról rendelkezik, csak akkor felel meg az Alkotmány 59. §-ának, ha pontos garanciákat tartalmaz azokra az esetekre nézve, amikor az adatfeldolgozás, adattovábbítás az érintett beleegyezése, esetleg tudata nélkül történhet. E garanciális jogintézményeknek - az ellenőrizhetőség érdekében is - objektív korlátok közé kell szorítaniuk az adat útját.
A Hit. 52. § d) pontja lehetővé teszi a banktitok illetékes hatóságnak történő kiadását akkor, ha adat merül fel arra nézve, hogy a bankszámla vagy az ügylet pénzmosással van összefüggésben. A támadott törvényi rendelkezés szerint a pénzügyi szolgáltató szervezet köteles kijelölni azt az egy vagy több személyt, aki az ORFK-nak haladéktalanul továbbítja a pénzmosásra utaló adatot. A 3. § (1) bekezdés b) pontja pedig úgy rendelkezik, hogy pénzmosásra utaló adat, tény vagy körülmény felmerülése esetén a pénzügyi szolgáltató szervezet vezetője vagy alkalmazottja a pénzmosás gyanújáról köteles az ORFK-nak haladéktalanul bejelentést tenni.
A Pmt. preambuluma szerint e törvény célja, hogy útját állja a bűncselekményből származó pénzeknek a pénz- és tőkepiaci rendszeren keresztül történő tisztára mosásának. A banktitoknak minősülő adat kiadásának tehát bűncselekmények megelőzése a célja.
Az Avt. 16. §-a értelmében a személyes adatok védelméhez való alapjog az állam külső és belső biztonsága, így a honvédelem, a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy bűnüldözés érdekében, továbbá állami vagy helyi önkormányzati pénzügyi érdekből, valamint az érintett vagy mások jogainak védelme érdekében korlátozható. A támadott jogszabályi rendelkezések ilyen korlátozást tartalmaznak a bűnmegelőzés érdekében, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, azaz a jogállamiságból következő alkotmányi cél, így a pénzmosás megelőzése érdekében az ORFK felé a banktitok felfedése alkotmányosan indokolt és szükséges lehet, ha egyébként nem érinti az alapjog lényeges tartalmát.
A Pmt. 4. §-a ugyanakkor úgy rendelkezik, hogy a pénzügyi szolgáltató szervezet, valamint a szervezet vezetője és alkalmazottja, továbbá a 3. § (2) bekezdésében szereplő személy a bejelentési kötelezettség teljesítéséről, annak tartalmáról és a bejelentő személyéről - kivéve a büntetőeljárás során - harmadik személynek vagy szervezetnek tájékoztatást nem adhat, és köteles biztosítani, hogy a bejelentés megtörténte, annak tartalma és a bejelentő személye titokban maradjon. A Pmt. 5. § (2) bekezdése pedig további garanciális biztosítékként előírja, hogy az ORFK a 3. § alapján kapott információt - a más bűncselekmény miatt indult büntetőeljárás esetét kivéve - kizárólag a pénzmosás elleni küzdelem céljaira használhatja fel, és az információt tartalmazó adatokat tíz évig köteles megőrizni.
Ezek a rendelkezések a banktitok korlátozott továbbításának alkotmányosan szükséges, de egyben elegendő garanciáit jelentik. Érvényesítik a célhozkötöttség követelményét és az adattovábbítás figyelemmel kísérhetőségének elvét, maradéktalanul teljesítik az adat további felhasználásával kapcsolatos titoktartás kötelezettségét, így az alapjog korlátozása aránytalannak sem tekinthető, egyébként azért sem, mert a Pmt. 4. § (2) bekezdése szerint a bejelentési kötelezettség teljesítése nem minősül bank-, biztosítási vagy üzleti titok megsértésének, vagy más - akár jogszabályon, akár szerződésen alapuló - adat- vagy információszolgáltatási korlátozás megsértésének.
A sérelmezett törvényi szabály tehát az információs önrendelkezési alapjogot az elkerülhetetlen és arányos korlátozás mértékén túl nem korlátozza, így maga a korlátozás nem érinti az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapjog lényeges tartalmát.
Az R. támadott rendelkezései az ORFK irányában fennálló és törvényen alapuló bejelentési kötelezettség technikai szabályait - és részben további garanciáit - határozzák meg, így azok az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében meghatározott alapjogot nem korlátozzák, sőt nem is érintik.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt megalapozatlannak találta, és ezért azt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az ügy jelentőségére és az üggyel kapcsolatos számottevő közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 520/B/1994/2.