56/1991. (XI. 8.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, Budapest Főváros XII. kerület Önkormányzatának képviselő-testülete mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem alkotta meg szervezeti és működési szabályzatát és nem alkotott rendeletet a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről.
Az Alkotmánybíróság felhívja Budapest Főváros XII. kerületi Önkormányzatának képviselő-testületét arra, hogy 1991. december 31-ig szervezeti és működési szabályzatának, valamint helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendeletének megalkotásáról gondoskodjon.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a településrészi önkormányzatokra vonatkozó szabályozás hiánya miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem áll fenn, ezért az ennek megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozók indítványukban előadták, hogy Budapest Főváros XII. kerületi Önkormányzatának képviselő-testülete nem alkotta meg azokat a rendeleteket, amelyek működését, a településrészi önkormányzatok létrejöttét, valamint a helyi népszavazást és népi kezdeményezést szabályozzák. Álláspontjuk szerint a képviselő-testület mulasztása következtében a kerület lakói az Alkotmány 42. §-ában szabályozott jogaikat nem tudják gyakorolni.
II.
Az eljárás során az Alkotmánybíróság megkereste a XII. kerületi Önkormányzat polgármesterét. A polgármester válaszában előadta, hogy álláspontja szerint alkotmányellenes mulasztás az önkormányzat részéről nem történt. A vonatkozó jogi szabályozás értelmében létezik ugyan rendeletalkotási kötelezettsége az önkormányzatnak az indítványozók által megjelölt kérdésekben, azonban a jogszabály nem jelöl meg határidőt e kötelezettség teljesítésére. Jelezte, hogy a szervezeti és működési szabályzat előkészítés alatt áll, a népszavazásról a népi kezdeményezésről szóló rendelet elfogadására azonban csak az SzMSz elfogadása után kerül sor.
III.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltétele, hogy a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A képviselő-testületet a szervezeti és működési szabályzat megalkotására egyrészt - 44/A. §-ában - maga az Alkotmány hatalmazza fel, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (a továbbiakban: Ötv.) több szabálya rendelkezik a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzat alkotási jogáról és a szervezeti és működési szabályzatban rendezést igénylő szabályozási tárgyakról. A helyi népszavazás és népi kezdeményezés feltételeinek és eljárási rendjének önkormányzati rendeletben történő szabályozására az Ötv. 50. § ad felhatalmazást.
A XII. kerületi önkormányzat azzal, hogy a megválasztása óta - az önkormányzati választások óta egy év telt el - nem alkotta meg szervezeti és működési rendjét szabályozó, valamint a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló önkormányzati rendeletet, nem élt ezen alkotmányi és törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotói hatáskörével, jogalkotói mulasztást követett el. Az Alkotmány és az Ötv. nem ír elő határidőt e rendeletek megalkotására, s a jogalkotásra adott felhatalmazás önmagában nem keletkeztet szabályozási kötelezettséget a jogalkotó számára. A jogalkotói hatáskör gyakorlására adott jogszabályi felhatalmazás azonban - miután a jog jogkövetkezményeket fűz hozzá - határidő megállapításának hiányában is jogalkotási kötelezettséggé válik akkor, ha a jogalkotói hatáskör gyakorlásának hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezik. Ennek megfelelően az a tény, hogy a jogalkotó hatáskörrel bíró szerv elmulasztja valamely jogi szabályozást igénylő kérdés szabályozását - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény fent idézett rendelkezése alapján - csak akkor alapozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörét, ha a jogalkotói mulasztás eredményeként alkotmányellenes helyzet áll elő.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mind a szervezeti és működési rend szabályozásának, mind a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelet megalkotásának elmulasztása alkotmányellenességet idézett elő.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.
A helyi önkormányzatok működésének szervezeti kereteit és rendjét az Ötv. keretjellegűen szabályozza. Az Alkotmány az önkormányzatok alapjogai közé sorolja a helyi képviselő-testületnek azt a jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítsa ki szervezetét és működési rendjét. Ezzel - miután a helyi önkormányzatok közhatalommal rendelkező szervek -egyúttal a képviselő-testület kötelezettségévé is teszi a jogállamiság követelményének megfelelő jogilag szabályozott szervezeti és működési keretek kialakítását. Ennek alapján alkotmányellenes helyzet állt elő, mert a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen az, hogy az önkormányzat közhatalommal bíró szervei a szükséges jogi szabályozás hiányában jogi kötöttségek nélkül, szabad belátásuk szerint döntsenek a feladatkörükbe tartozó ügyekben.
2. Az Alkotmány 42. § alapján a helyi önkormányzás joga a fővárosi kerületekben a kerület választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok az önkormányzáshoz való jogukat - az Alkotmány 44. §(1) bekezdése szerint - az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
A helyi népszavazás és népi kezdeményezés intézményéről az Ötv. IV. fejezete rendelkezik. Az Ötv. vonatkozó fejezete keretszabályokat tartalmaz, s az 50. §-ban a képviselő-testületre bízza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeinek és eljárási rendjének szabályozását. Ilyen törvényi szabályozás mellett a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló önkormányzati rendelet hiánya alkalmas arra, hogy a kerület választópolgárait alkotmányos jogaik gyakorlásában korlátozza, megakadályozza, hogy önkormányzáshoz való jogukat népszavazás útján gyakorolják.
IV.
A településrészi önkormányzatok létrehozására, az Ötv. 28. §-ában adott felhatalmazás az önkormányzatok mérlegelésére bízza annak eldöntését, hogy indokolt-e azok létrehozása. A településrészi önkormányzat az önkormányzati feladatok ellátásának egy származékos - az Ötv. alapján csak a helyi képviselő-testület funkcióinak megosztásával keletkező -olyan formája, amelyről az Alkotmány nem rendelkezik. Ennek megfelelően a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzat megalkotása során az Ötv. keretei között szabadon dönt arról, hogy létrehoz-e településrészi önkormányzatot, ha igen, milyen hatásköröket ruház át, s milyen anyagi önkormányzatokra vonatkozó jogi szabályozás hiánya - bár annak szabályozása indokolt lehet - alkotmányellenes helyzetet nem eredményez. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a településrészi önkormányzatok vonatkozásában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 1991.10.22
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
előadó alkotmánybíró