1067/B/1993. AB határozat
alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 38/A. §-ával összefüggésben az alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó többször kiegészített majd módosított kérelmében a nyugdíjak értékállandóságának hiányát sérelmezi. Kifogásolja, hogy miközben a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.) 38/A. § (1) bekezdése (az indítványban eredetileg a T. 44. § (6) bekezdésének jelölt rendelkezése) előírja az évenkénti ún. bérkövető nyugdíjemelést, a T. ezzel egyidejűleg nem gondoskodik a korábban nyugdíjjogosultságot szerzett személyek nyugdíjának korrigálásáról. Álláspontja szerint az Alkotmány diszkriminációt tiltó 70/A. § (1) bekezdését sérti e törvényhozói mulasztás, mert hátrányosan érinti a régebben nyugdíjazottakat, akik korábban éveken át nem részesültek ilyen, a nettó átlagkeresetek növekedésének megfelelő évenkénti nyugdíjemelésben.
Az indítványozó ezért indítványában az alkotmányellenes mulasztás megállapítását és a jogalkotónak a korábbi időszakban elmulasztott nyugdíjemelésre való pótlólagos kötelezését kéri.
2. A kifogás tárgyává tett T. 38/A. §-a a következőképpen rendelkezik:
"(1) A Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap kiadásának minősülő nyugellátást, baleseti nyugellátást - megállapításuk naptári évét követően - évente a tárgyévet megelőző naptári évi átlagkereset tényleges növekedésének megfelelően, két alkalommal január hónapban és - januári visszamenőleges hatállyal - július hónapban kell emelni.
(2) A nyugellátás, baleseti nyugellátás évenkénti rendszeres emelésének végrehajtásához szükséges tényadatot - a tárgyévet megelőző naptári évben megvalósult nettó átlagkereset-növekedés mértékére vonatkozó számadatot - a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában évenként, legkésőbb május hónap 15. napjáig közzé kell tenni.
(3) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy a Nyugdíjbiztosítási és az Egészségbiztosítási Önkormányzattal egyetértésben, rendeletben állapítsa meg az esetleges emelések mértékét, az emelés legkisebb és legnagyobb összegét, a végrehajtás szabályait."
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. A nyugdíjemelés és a nyugdíjak értékállandóságának megőrzésével kapcsolatos alkotmányossági kérdésekkel az Alkotmánybíróság számos korábbi határozata foglalkozott. Így - egyebek között - az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) számú határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a nyugdíjak közötti arányok fenntartására. A nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg (ABH 1993, 200.).
Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is leszögezte, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége (ABH 1993, 201.). Az alacsonyabb összegű nyugdíjak nagyobb mértékű emelése során alkalmazott ún. pozitív diszkrimináció pedig kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1) bekezdése szerinti alkotmányi követelménnyel. Ez utóbbi rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy amennyiben a nyugdíjak reálértéke a nagyarányú infláció, a költségvetési ártámogatások megszüntetése, vagy egyéb okok miatt csökken, akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a nyugdíjasok ellátáshoz való jogát megfelelően teljesítse. Az azonban, hogy a negatív gazdasági tényezőket az államnak a nyugellátások emelése során maradéktalanul kompenzálni kell, az Alkotmányból nem következik. Különösen nem alkotmányos követelmény az, hogy az állam a korábbi, évekkel ezelőtt történt nyugdíjmegállapításokat visszamenőlegesen, a mai nyugdíjmegállapítások átlagszintjére emelje fel. Ez a kisnyugdíjasok javára egyébként is érvényesített pozitív diszkrimináció fokozottabb alkalmazását jelentené, amely állami kötelezettség az Alkotmányból nem vezethető le. Az Alkotmánybíróság az ún. pozitív diszkriminációt megalapozó 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában (ABH 1990, 48-49.) csak a pozitív diszkrimináció alkotmányos lehetősége kérdésében foglalt állást. E lehetőségből azonban az alkalmazás alkotmányos kényszere nem következik. A tételesen meghatározott pozitív diszkriminációra senkinek sincs alkotmányos joga, annak alkalmazása a törvényhozó szabadságába tartozik.
Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből az államra csupán az a kötelezettség hárul, hogy a jogegyenlőség megvalósítását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel segítse. Miként ez a már kifejtettekből következik, e kötelezettségének az állam messzemenően eleget tesz azzal, hogy a kisnyugdíjasok számára az ún. bérkövető nyugdíjemelések során általában pozitív diszkriminációt alkalmaz. Alkotmányellenes mulasztás nem állapítható meg tehát amiatt, hogy a törvényhozó a támadott szabályozással összefüggésben a régi nyugdíjmegállapítások tekintetében külön kedvezményekről nem rendelkezett. Ezért az indítvány megalapozatlan.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49.§ (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet abban az esetben állapíthat meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Mivel az Alkotmány 70/E. §-ából a nyugdíjak közötti - az indítvány szerinti - értékarányok megteremtésére irányuló jogalkotási kötelezettség nem állapítható meg, és ilyen kötelezettség más törvényi rendelkezésből sem származik, az Alkotmánybíróság az indítványt ezen az alapon is megalapozatlannak találta, mert a mulasztásos alkotmányellenesség megállapításának másik törvényi előfeltétele is hiányzik.
Az a törvényi szabályozás tehát, amely az ún. bérkövető nyugdíjemelést meghatározott időponttól kezdődően anélkül vezeti be, hogy ezzel egyidejűleg a korábbi hasonló nyugdíjemelések elmaradásából származó hátrányokat kiegyenlítené, nem valósít meg sem alkotmányellenességet, sem pedig törvényhozási kötelezettség hiányában mulasztást, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes mulasztás megállapítására és a mulasztás törvényhozói kiküszöbölésére irányuló megalapozatlan indítványt elutasította.
Budapest, 1996. június 17.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat indokolása visszautal korábbi alkotmánybírósági határozatokra, az azokból kiragadott részletek azonban kiegészítésre, bővebb értelmezésre szorulnak. Egyik ilyen hivatkozás: az Alkotmány a 70/E. § (1) bekezdésében a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé. Ezzel kapcsolatban a hivatkozott 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött egyik különvélemény a következőket tartalmazza:
Az Alkotmány 70/E. §-ában foglaltakat csupán az ENSZ közgyűlése XXI. ülésszakán elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya ismeretében lehet értelmezni, minthogy az Alkotmány 1989. évi átfogó felülvizsgálata során az egyik alapvető cél volt a Magyar Köztársaságra irányadó legfontosabb nemzetközi jogi kötelezettségeknek az alaptörvényben való megfogalmazása.
Az Alkotmány nem határozza meg közelebbről a szociális biztonság fogalmát. Ez azonban az alkotmánybíráskodásnak éppúgy nem akadálya, mint a jogállamiságra, az emberi méltóságra vagy a sajtószabadságra vonatkozó értelmező szabályok hiánya. Az Alkotmánybíróság fontos feladata ugyanis, hogy - miként ezt az említett alkotmányos fogalmakkal kapcsolatban számos határozatában tette - részben az utólagos normakontroll körébe tartozó egyedi döntéseiben, részben az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozataiban fejtse ki álláspontját az egyes alapvető jogok tartalmáról, illetőleg a jogok érvényesülésének korlátairól. Sajnálatosnak tartom, hogy mindeddig az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jognak lényegesen kisebb figyelmet szentelt annál, mint amennyit e jog - kiemelkedő társadalmi jelentősége folytán - megérdemel. Kizárólag ezzel magyarázható ugyanis, hogy a - lehetséges legminimálisabb többséggel elfogadott - határozat indokolásába számos helytálló megállapítás mellett olyan mondat is bekerült, amely szerint "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a nyugdíjak közötti arány fenntartására." Ha ezt egybevetjük az Egyezségokmány idézett 11. cikkének 1. pontjával, illetőleg az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdésével, szükségképpen támadnak némi - nem csekély - aggályok a határozat említett megállapításának helyességét illetően.
Ugyanezen határozathoz kapcsolódó másik különvélemény szerint:
"A múlt rendszer legálisan azt a nyugdíjat garantálta, amit nominálisan ígért, és minden további igény elismerése jogalkotást igényelt volna (igényelne). A jogellenes megállapítással szemben a jogorvoslati lehetőség a mai alkotmány igényéhez képest korlátozott volt. A legális rendszer nem felelt meg mindenben a mai alkotmánynak.
A mai alkotmány életbeléptetésével a nyugdíjrendszer szükségképp átértékelődik.
A jogállamiságból folyó igény, hogy a múlt rendszer által ígért nyugellátást biztosítani kell, hacsak keletkezése nem ütközik jogellenes diszkriminációba, s ennek során a járandóság jogosságát vélelmezni kell.
A legalitásból folyó igény, hogy a megszerzett jogosultságok, jogosultságot létesítő tények nem vesztik érvényüket, azokat azonban egyeztetni kell az új alkotmány elveivel.
A szociális biztonságból folyó igény, hogy a rendszer által visszteher fejében garantált ellátás - a nyugdíjalapul szolgáló, biztosítás alapját is képezett jövedelem százaléka - szerinti járandóság a nyugdíjasnak nyugdíjas kora végéig jár [Alkotmány 70/E. § (1) bek.]. A módosított alkotmány életbelépése óta a szociális biztonság mellett a tulajdon védelméből, a vagyoni jogok elvonásának tilalmából is következik, hogy ezt az ellátást az állam, ill. a társadalombiztosítás állami garancia mellett értékállóan tartozik biztosítani, tehát sem közvetlen rendelkezéssel nem csökkentheti annak értékét, sem a nominális mennyiség értékének elvonásával. [Alkotmány 13. § (2) bek.] Ez az államnak a már megállapított nyugdíjjárulék vonatkozásában mint a társadalombiztosítás működtetőjének szerződéses kötelezettsége.
A szociális biztonság minimumának garantálásából következik végül, hogy a mindenkori létminimumot az állam minden rászorulónak állampolgári jogon biztosítani tartozik a társadalombiztosítás útján [Alkotmány 70/E. § (2) bek.], de nem feltétlenül a társadalombiztosítási alap terhére.
A szociális biztonsághoz való jog tartalmát tehát minimálisan ezekkel a szempontokkal kiegészítve lehet meghatározni és ez a nyugdíjak közötti értékarányok megteremtésére irányuló jogalkotási kötelezettségre is vonatkozik.
Ahogy a szociális biztonság fogalmát nem lehet a határozat szerinti módon leegyszerűsíteni, a pozitív diszkriminációval kapcsolatban sem lehet egyértelműen kijelenteni, hogy annak alkalmazása a törvényhozó szabadságába tartozik.
Az tény, hogy a kedvezményekhez való jog nem alkotmányos jog. Az is tény, hogy az alkotmány 70/A. §-a a hátrányos megkülönböztetést tiltja. Ebből következik, hogy a pozitív diszkrimináció szabad, de ez a "szabadság" esetenként alkotmányos követelmény is. Ilyen lehet például a házasság és a család intézményével kapcsolatban, amely az Alkotmány 15. §-a értelmében védelemben részesül. Ebben a körben a pozitív diszkrimináció nem a törvényhozó szabadsága, hanem az Alkotmányból folyó kötelezettsége. A határozat szerinti szűkített értelmű ellátási jogosultság vonatkozásában sem lehetne törvényhozói szabadság körébe utalni egy olyan esetet, amikor a társadalombiztosítás útján szerzett (vásárolt) nyugdíj összeg - időközi, az állam által létrehozott infláció miatti értékvesztés folytán - a minimális szociális ellátás szintje alá süllyedne. A nyugdíj létminimumhoz viszonyított arányának fenntartása az elemi szociális biztonság követelménye.
Budapest, 1996. június 17.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró