22/1995. (III. 31.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránti indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránti indítvány és jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés alkotmányellenességet idézett elő jogalkotói feladatának azzal az elmulasztásával, hogy a polgári eljárás rendjének szabályozásánál nem biztosította a jogorvoslati jog gyakorlását a másodfokú bíróság pénzbírságban marasztaló és szakértői díjat megállapító végzése ellen.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatát 1996. december 31-ig teljesítse.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az egyik indítványozó álláspontja szerint az ügydöntő, érdemi határozatok ellen a jogorvoslat lehetősége alkotmányosan nem zárható ki. A pénzbírság a polgári eljárásban a per fő tárgyától független, önálló marasztalás. Ha erre a fellebbezési eljárásban kerül sor, a másodfokú bíróság ebben a körben elsőfokú bíróságként jár el. Ennek ellenére a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) hatályos szabályai nem teszik lehetővé sem a fellebbviteli perorvoslatot [Pp. 233. § (1) bek.], sem a felülvizsgálatot (Pp. 270. §). E döntések ellen tehát a hatályos jog nem biztosít hatékony jogorvoslatot.
Az indítvány szerint a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy "nem rendelkezett a másodfokú bíróság által kiszabott pénzbírság elleni jogorvoslat [Alkotmány 57. § (5) bek.] lehetőségéről".
2. A másik indítvány szerint az is sérti a jogorvoslati jogot, hogy a Pp. azokban az esetekben, amelyekben "a másodfokú bíróság az ügyben először vett igénybe szakértőt", a díjmegállapító végzés ellen benyújtható fellebbezést kizárja.
II.
Az indítványok alaposak.
1. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság már több határozatban foglalkozott az alkotmányossági követelményeket kielégítő jogorvoslat egyes ismérveivel. Az Alkotmánybíróság "jogorvoslat" szó alatt azt a jogot érti, amelyet az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szabályoz. Az eljárási jogokra épülő jogtudományokban jogorvoslatnak nevezett eszközök az elnevezés formai azonosságán túl tartalmilag nem feltétlenül azonosak az alapvető jogi értelemben vett jogorvoslattal.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a szabály, hogy jogorvoslattal "a törvényekben meghatározottak szerint" lehet élni, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre; egyebek között arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet (ABH 1992. 27., 31.).
Jogorvoslattal élhet "mindenki", akinek "jogát vagy jogos érdekét" a döntés sértheti. Akinek még elvben sincs olyan joga vagy jogos (a jog által védett és elismert) érdeke, amelynek sérelmét állíthatná, nem tartozik a "mindenki" fogalma alá. (lásd ABK 1994. május, 234., 235., vagy az alkotmányjogi panasz ugyane fordulatának értelmezéséről ABH 1993. 256., 270-271.).
A jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag csak a hatósági döntésekre terjed ki. Nem terjed ki a nem állami, például a munkáltatói (ABK 1994. január, 20., 23.; ABH 1993. 604., 605.) vagy a tulajdonosi (ABH 1991. 602., 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, például a katonai elöljárói (ABH 1992. 611., 613.; ABH 1993. 590., 591.; ABH 1993. 349., 351.) döntésekre.
A jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az érdemi [ügydöntő, az (elítélt) helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló] határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (ABH 1992. 27., 31.). A nem érdemi, nem ügydöntő határozat esetén ilyen felülvizsgálatot nem kötelező biztosítani.
Az alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és személyekre gyakorolt hatása által meghatározott (ABH 1992. 515., 516.; ABH 1993. 48., 74-75.).
A jogorvoslat másik fogalmi eleme az, hogy a döntés jogot vagy jogos érdeket sért.
Ez egyrészt a kifogásolhatóságot jelenti: a jogorvoslat igénybevételének nem előfeltétele a tényleges sérelem igazolása, elég erre hivatkozni. Ahhoz van joga a személynek, hogy állítsa a döntés jogos érdeket vagy jogot sértő voltát. A "sérti" másrészt azt is jelenti, hogy a jogorvoslat szabályainak azt kell a fél számára lehetővé és a jogorvoslati fórumra nézve kötelezővé tenniük, hogy az orvoslási kérelmet a döntés hibás - törvénysértő (megalapozatlan), közigazgatási ügyben, továbbá célszerűtlen - volta esetén teljesítsék. Az az orvoslási eszköz, amelynek nem feltétele az ilyen állítás, alkotmányjogi értelemben nem jogorvoslat.
Az Alkotmány szerint a döntés "ellen" lehet jogorvoslattal élni. Az Alkotmánybíróság eddig is kizárta az igazolási kérelmet a jogorvoslati eszközök köréből, mert "az nem a sérelmes döntés felülvizsgálatára és a döntésre közvetlenül visszaható újabb határozat hozatalára irányul", hanem "valamely perbeli cselekmény következményeinek elhárítására szolgál" (ABH 1993. 580., 584.). A mulasztás miatt hozott döntés utóbb nem minősül sem törvénysértővé, sem megalapozatlanná attól, hogy az igazolás sikeres volt.
Ahhoz, hogy valamely jogorvoslati forma funkcióját alkotmányosan láthassa el, az érintetteknek meghatározott, feltételekhez kötött alanyi joggal kell rendelkezniük arra, hogy az általuk állított jogsérelmet a jogorvoslati fórum érdemben és rájuk kiható hatállyal bírálja el (ABH 1992. 59., 64.).
A jogorvoslati fórumnak döntési helyzetben kell lennie. A formális és a jogi szabályozás miatt eleve kilátástalan jogorvoslat nem kielégítő (ABH 1991. 408., 411.).
Elégséges az egyfokú jogorvoslat. "Az Alkotmány a törvényi szabályozásra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszer érvényesülhet" (ABH 1992. 453., 454.).
3. A polgári peres eljárásban használt perorvoslatok főbb általános szabályait a Pp. Harmadik része tartalmazza. A XII. fejezet rendelkezései a bíróság határozata elleni jogorvoslat általános formájáról, a fellebbezésről szólnak.
A polgári (peres) eljárásban hozott döntések ellen igénybe vehető jogorvoslatnak nem egyedüli formája a fellebbezés. A külön fellebbezésnek, mint a jogorvoslat egyik formájának kizárása nem feltétlenül alkotmányellenes (ABH 1992. 515., 516.).
A Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja értelmében nincs helye fellebbezésnek az eljárás folyamán hozott végzések ellen, kivéve a perköltségben vagy pénzbírságban marasztaló végzéseket. Az (1) bekezdés szerint viszont fellebbezésnek az elsőfokú bíróság határozata ellen van helye. A másodfokú bíróság pénzbírságban marasztaló és szakértői díjat megállapító végzése ellen tehát nem lehet fellebbezni.
A bíróság a saját határozatához, amennyiben törvény másként nem rendelkezik, kötve van. A pénzbírságot megállapító végzését mind az első-, mind a másodfokú bíróság fontos okból megváltoztathatja (Pp. 227. §). A Pp. 114. §-a szerint pedig a fél az eljárás szabálytalanságát a per folyamán bármikor kifogásolhatja. Ha a kifogást szóval adja elő, azt jegyzőkönyvbe kell venni. Ha a bíróság a kifogást figyelmen kívül hagyja, ezt lehetőleg nyomban, de legkésőbb az eljárást befejező határozatban megindokolni köteles.
E szabályokból az következik, hogy a másodfokú eljárásban a pénzbírságban marasztaló és a szakértői díjat megállapító végzés tekintetében a Pp. csupán azt teszi lehetővé, hogy az érintettek a döntést hozó bíróságtól kérjék a saját végzése megváltoztatását. A kifogás igénybevételét a Pp. csak a feleknek biztosítja.
A Pp. 270. § (1) bekezdése értelmében, ha törvény másként nem rendelkezik, a jogerős ítélet felülvizsgálatát a Legfelsőbb Bíróságtól - jogszabálysértésre hivatkozva - a fél, a beavatkozó, valamint - a rendelkezés reá vonatkozó része ellen - az kérheti, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. A 270. § (2) bekezdése lehetővé teszi azt, hogy nemcsak a jogerős ítélet, hanem egyes jogerős végzések ellen is felülvizsgálati kérelemmel éljenek. Ez a kimerítő felsorolás a másodfokú bíróság pénzbírságban marasztaló és szakértői díjat megállapító jogerős végzését nem tartalmazza.
4. A Pp. rendelkezései a pénzbírság kiszabásának feltételeit tüzetesen meghatározzák [lásd Pp. 5. § (2) bek. a)-c) pontok, (3)-(4) bek., 19. § (2) bek., 134. § (3)-(4) bek., 185. § (1) bek., 197. § (4) bek., 273. § (3) bek.]. A pénzbírság legmagasabb összege ötvenezer forint (120. §). A pénzbírság kiszabása korlátlanul ismételhető. A bíróság pénzbírsággal a felet vagy a képviselőt, valamint a tanút vagy szakértőt, illetve a hallgatóság tagjait sújthatja.
A másodfokú bíróság csak szűk körben köteles az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezni, és az elsőfokú bíróságot a per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasítani [lásd Pp. 252. § (1) bek.]. Egyébként a másodfokú bíróságnak minden más esetben joga van az ügy érdemében eljárni, bizonyítást lefolytatni és dönteni [Pp. 253. § (1) bek.]. A másodfokú eljárásban tehát valamennyi, az elsőfokú eljárásban pénzbírság kiszabásához vezethető eset előfordulhat.
A pénzbírságot a Pp.-ben tételesen tiltott, tehát jogellenes magatartás alapozza meg. A pénzbírság oka a rosszhiszemű pervitel, az indokolatlan késedelem vagy a tárgyalás rendjének megzavarása. A bíróság döntése valamely, a perbe vitt jogokhoz tartozó tényeken kívülálló, önálló tényálláson alapul. A pénzbírság kiszabása megtorló jellegű (punitatív) intézkedés.
A pénzbírság jogellenes magatartás hátrányos jogkövetkezménye, közvetlen vagyoni szankciója. A Pp. a kiszabás feltételein kívül csak a pénzbírság legmagasabb összegét rögzíti, az összegszerűség megállapításához további szempontokat nem ad, amely tehát a bíróság jogilag kötetlen mérlegelésére tartozik. A pénzbírság behajtására a büntetőügyben kiszabott pénzbüntetések behajtására vonatkozó szabályok az irányadók (Pp. 120. §).
A pénzbírságról szóló döntés nem ügyviteli-igazgatási jellegű. Kiszabása feltételeiben olyan jellegű és következményeiben olyan súlyú döntés, hogy garanciális szempontból nem tekinthető hatékony jogorvoslatnak a másodfokú bíróság ilyen döntése ellen a Pp.-ben biztosított egyik orvoslás sem.
A pénzbírságot a bíróság fontos okból megváltoztathatja. A Pp. a félnek erre irányuló kérelmét külön nem intézményesíti. A tanú vagy szakértő kifejezetten nevesített ilyen kérelme viszont az igazolás egyik külön esetének minősül, és nem a pénzbírságban marasztaló döntés törvénysértő vagy megalapozatlan voltának kiküszöbölésére irányul.
A kifogás igénybevételét csak a feleknek biztosítja a Pp., a tanúnak, szakértőnek nem. A kifogás még a felek esetében is a másodfokú eljárásban csak arra szorítkozik, hogy a sérelmesnek tartott döntést hozó bíróságnál lehet kifogásolni a döntést. A bíróságot pedig csak arra kötelezi, hogy újból (vagy újabb) indokát adja döntésének.
A Pp. tehát a másodfokú eljárásban nem biztosítja a pénzbírságban marasztaltaknak azt, hogy a döntéshozótól eltérő szerv vagy szervezet hozzon a sérelmezett aktusra közvetlenül visszaható újabb döntést (ABH 1992. 27., 31.).
5. Ha a perben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához vagy megítéléséhez olyan különleges szakértelem szükséges, amellyel a bíróság nem rendelkezik, a bíróság szakértőt rendel ki [Pp. 177. § (1) bek.].
Szakértői bizonyítást elrendelni a másodfokú bíróságnak is joga van, függetlenül attól is, hogy az elsőfokú eljárásban rendeltek-e ki szakértőt.
A szakértő a tárgyaláson való jelenlétért és a tárgyaláson kívüli szakértésért a külön jogszabályban meghatározottak szerint munkadíjra és költségtérítésre jogosult. A szakértő és a bíróság kapcsolata közjogi elemekkel átszőtt megbízási jellegű jogviszony.
A bíróság szakértői díjat megállapító döntése ebben az esetben is valamely, a perbe vitt jogokhoz tartozó tényeken kívülálló, önálló tényálláson alapul.
A Pp. a másodfokú bíróság szakértői díjat megállapító döntése ellen sem a feleknek, sem a szakértőnek nem biztosít jogorvoslatot. Ez, a kifejtettek szerint, nem felel meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltaknak és így sérti a személyeknek a jogorvoslathoz való alapvető jogát.
III.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak (ABH 1992. 204., 205., ABH 1992. 227., 231.). A 22/1990. (X. 16.) AB határozatban elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton rendezett bizonyos életviszonyokat, és ezáltal a személyek egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől (ABH 1990. 83., 86.).
A vizsgált esetben a jogorvoslathoz való alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi rendelkezés hiányzik.
A Pp. 233. § (1) bekezdése ("az elsőfokú bíróság határozata ellen - amennyiben a törvény ki nem zárja - fellebbezésnek van helye") az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével összhangban áll. A fellebbezésnek, mint a jogorvoslat egyik formájának törvényben való kizárását - ezáltal a jogorvoslathoz való jog megszorítását, korlátozását - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése elvben lehetővé teszi.
Önmagában ugyancsak nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével a Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja. Ennek értelmében fellebbezésnek nincs helye az eljárás folyamán hozott végzések ellen. A jogorvoslati jog alkotmányos követelménye csak az érdemi, ügydöntő határozatokra vonatkoztatható. Az eljárás folyamán hozott végzések pedig általában nem ügydöntőek és nem érdemiek.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. A Pp. tételes szabályai, amelyek a fellebbezést a másodfokú eljárásban hozott bírságoló, illetve szakértői díjmegállapító határozat ellen kizárják, nem tekinthetők alkotmánysértőnek, mert az Alkotmány rendelkezéseiből kényszerítően nem vezethető le az a követelmény, hogy a jogszabálynak e határozatok ellen a jogorvoslatot (külön) fellebbezés formájában kellene biztosítania. Az alkotmányossági szempontból elfogadható jogorvoslati lehetőségek teljes kirekesztése azonban, az erre vezető eljárásjogi szabályozási hiányosság, mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértő helyzetet idézett elő.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság mulasztás megállapításával felhívta a jogalkotó szervet az alkotmányellenesség megszüntetésére, ami a fentiek szerint az alkotmányossági követelményeket kielégítő jogorvoslatot lehetővé tévő szabályok megalkotásával érhető el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
eloadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró