122/2009. (XII. 17.) AB határozat
a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (2) bekezdésének "normatív utasítás kiadásával" szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezést a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
2. A megsemmisítés következtében a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (2) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
"A miniszterelnök az (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi
Indokolás
I.
Az indítványozó a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 14. § (2) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. A vizsgálni kért rendelkezés értelmében a miniszterelnök a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg.
Az indítványozó szerint a miniszterelnök által a miniszterek részére kiadható normatív utasítás ellentétes az Alkotmány 37. § (2) bekezdésével, mivel e szabály értelmében a miniszteri feladatok teljesítése - ágazati irányítás, alárendelt szervek irányítása - jogszabályok és a Kormány határozatai alapján történik. A miniszterelnöki normatív utasítás az Alkotmány által meghatározott normatív kereteken kívül esik.
Az indítványozó szerint alkotmánysértő a Kormány irányítása alatt álló szervek részére történő utasítás-adási jog is. Érvei szerint e tekintetben az egyszerű többséggel elfogadható Tv. ellentmond a minősített többséget igénylő, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdésének. A Jat. e szabálya szerint utasítást a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője adhat ki a közvetlen irányítása alatt álló szervek részére, ez a törvényi rendelkezés sem tartalmazza a miniszterelnöki utasítást. Az ellentmondás azért is fennáll - véli az indítványozó - mert a Kormány és a miniszterelnök fogalma nem azonos, így a miniszterelnök a Kormány irányítása alá tartozó szerv részre nem adhat utasítást (még úgy sem, mint "speciális miniszter"). A Tv. 14. § (2) bekezdésének a Jat.-tal való ellentéte egyúttal az Alkotmány 7. § (2) bekezdését is sérti.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó szabályai szerint:
"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(... )
33. § (1) A Kormány
a) miniszterelnökből és
b) miniszterekből áll.
(... )
35. § (1) A Kormány
c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;
(... )
37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.
(2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnakfeladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat."
2. A Tv. vizsgálni kért rendelkezése értelmében:
"14. § (1) A miniszterelnök a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát.
(2) A miniszterelnök az (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg."
3. A Jat. felhívott rendelkezése alapján:
"49. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki."
III.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részbe foglalt döntését a következőkkel indokolja.
1. Az indítványozó a Tv. 14. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A vizsgálni kért szabály értelmében: "A miniszterelnök az (1) bekezdésben meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg." E rendelkezés tehát visszautal a Tv. 14. § (1) bekezdésére, amelynek értelmében: "A miniszterelnök a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát." A Tv. 14. § (2) bekezdésében található normatív utasítási jog, az (1) bekezdésben meghatározott miniszterelnöki hatáskörön nyugszik. Az Alkotmánybíróság ezért - a szoros összefüggés okán - bevonta az alkotmányossági vizsgálatba a Tv. 14. § (1) bekezdését, s elsőként azt vizsgálta meg, hogy összhangban van-e a miniszterelnök Alkotmányban rögzített közjogi pozíciójával a kormánypolitika általános irányának meghatározására vonatkozó törvényi rendelkezés.
Az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján a miniszterelnököt-a köztársasági elnök javaslatára-az Országgyűlés tagjai többségi szavazatával választja meg úgy, hogy egyszerre határoz a miniszterelnök személyéről és - az általa előterjesztett - kormányprogram elfogadásáról.
A miniszterelnök személye tehát szorosan kötődik a Kormány programjához, s ezáltal annak végrehajtása tekintetében meghatározó mértékű politikai felelősséggel tartozik. A köztársasági elnök csak a kormányprogram elfogadása után nevezi ki a megválasztott miniszterelnök által jelölt kormánytagokat. Az Alkotmány 33. § (4) bekezdése értelmében a miniszterelnökalkotmányi felhatalmazása - a miniszterek kinevezésének, felmentésének kezdeményezése - folyamatos jogosítvány: a megalakuló és a működő kormány tekintetében egyaránt érvényesül. A Kormány megalakulása, működése, megbízatásának megszűnése a miniszterelnök személyéhez kötött: a miniszterelnök lemondásával, halálával, választójoga elvesztésével, vele szemben az összeférhetetlenség megállapításával, illetve a bizalom megvonásával, a Kormány megbízatása is megszűnik [Alkotmány 33/A. § b)-f) pontok].
A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, aláírja a Kormány rendeleteit, határozatait, valamint gondoskodik azok végrehajtásáról [Alkotmány 37. § (1) bekezdés].
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései alapján megállapítható, hogy az Alkotmány által meghatározott parlamentáris kormányforma lényegi vonása, a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelőssége, végső soron a miniszterelnök személyén keresztül érvényesül. Az Alkotmány a Kormány működésének középpontjába a miniszterelnököt állítja. Ez a meghatározó szerep a miniszterelnök számára olyan közjogi státuszt biztosít, amely alkotmányosan megalapozza azt a törvényi felhatalmazást, hogy - a Kormány programjának keretei között -meghatározhassa a Kormány politikájának általános irányát. [A Kormány-döntések végrehajtásáról való "gondoskodás" lényegében a kormányprogram teljesítése iránti miniszterelnöki felelősséget is jelenti, amelynek keretei között érvényesülhet a Tv. 14. § (1) bekezdésén alapuló hatáskör.]
2. A Tv. 14. § (2) bekezdése a Tv. 14. § (1) bekezdésében meghatározott feladatkör teljesítéséhez speciális jogi eszközt, a normatív utasítás kiadását biztosítja, amelyben a miniszterelnök a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg. A továbbiakban az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a Tv. 14. § (1) bekezdésében rögzített hatáskör gyakorlására a Tv. 14. § (2) bekezdésében biztosított feladat-meghatározó normatív utasítás-adási jogkör alkotmányosan indokolható-e.
A miniszterek az Alkotmány alapján kettős jogi pozíciót töltenek be: egyrészt a Kormány, mint testület tagjaként [Alkotmány 33. § (1) bekezdés] közreműködnek a kormányzati tevékenység alakításában, másrészt ágazati irányítást látnak el a közigazgatás meghatározott területei felett [Alkotmány 37. § (2) bekezdés]. A Tv. 14. § (2) bekezdésének vizsgálata az elsőként említett jogi pozícióhoz kapcsolódik.
A parlamentáris kormányforma egyik meghatározó, lényegi vonása, a kormánytagoknak a politikai szolidaritásra épülő sajátos, közjogi viszonya. A miniszterelnök alkotmányjogi pozícióját meghatározó alkotmányi rendelkezésekre tekintettel, a miniszterelnök és a miniszterek közötti viszony alapvetően a miniszterelnök iránti politikai szolidaritásra épül. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a miniszterelnök számára a Tv. 14. § (1) bekezdésében biztosított feladatkör, nevezetesen a kormánypolitika általános irányának meghatározása és ennek keretében a kormánytagok és a kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára történő feladatmeghatározás, önmagában nem alkotmánysértő. A kormánypolitika meghatározása szükségszerűen feladatmeghatározást is jelent. Ugyanakkor a Tv. 14. § (2) bekezdésének az a kitétele, miszerint a feladatmeghatározás normatív utasítás formájában történhet, már nem egyeztethető össze a miniszter kormánytagságából eredő - a kormánypolitika formálásában közreműködő - szerepével. A normatív utasítás a közigazgatási (hierarchikus) jogviszony irányítási eszköze. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 49. § (1) bekezdése szerint "a miniszter, országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki." A miniszterelnök és a miniszter fentebb részletezett sajátos közjogi (politikai) viszonya nem hierarchikus viszony, a miniszter nem tartozik a miniszterelnök "közvetlen irányítása" alá, következésképpen a miniszterelnök számára a Tv. 14. § (2) bekezdésében biztosított feladat-meghatározás csak politikai természetű lehet. Hasonlóképpen ilyennek kell lennie a Kormány irányítása alá tartozó szervek vezetőihez intézett miniszterelnöki feladat-meghatározásnak is. A Kormány irányítása alatt álló szervek ugyanis a Kormánnyal és nem a miniszterelnökkel vannak közigazgatási (hierarchikus) viszonyban [Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pont].
Következésképpen a miniszter és a Kormány irányítása alatt álló szervek számára a miniszterelnök által normatív utasítás formájában adott feladatmeghatározás sérti az Alkotmány 33. § (1) bekezdését és nincs összhangban az Alkotmány 37. § (2) bekezdésével sem. Ez utóbbi alkotmányi rendelkezés meghatározza a miniszter másik alkotmányjogi pozícióját, az ágazati irányításának kereteit és tartalmát adó jogi normákat. Eszerint a miniszter ágazati irányító tevékenységét törvények, kormányrendeletek és a Kormány határozatai alapján végzi. A miniszter ágazatirányító tevékenységének normatív alapjait, az Alkotmány által meghatározott jogi kereteit a törvényalkotó nem tágíthatja.
Az Alkotmánybíróság végezetül megjegyzi: Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint a jogalkotás rendjét érintően az Alkotmány minősített többségű törvényi szabályozást ír elő. Az állami irányítás jogi eszközeinek - ezen belül az utasítás jogi feltételeinek - meghatározása a jogalkotás rendjével összefüggésben álló tárgykör, következésképp a miniszterelnök részére a Tv. 14. § (2) bekezdésében meghatározott új típusú normatív utasítás létrehozása minősített többséget igényelt volna. A vizsgált szabályozás ezért az Alkotmány 7. § (2) bekezdést is sérti. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 14. § (2) bekezdésében szereplő "normatív utasítás kiadásával" szövegrész alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) bekezdése szerint - főszabályként - a megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napjával veszti hatályát.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Budapest, 2009. december 15.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 546/B/2008.