2/1990. (II. 18.) AB határozat
az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Centrum Pártok Nemzeti Szövetsége, a Keresztény Demokrata Néppárt Bács-Kiskun megyei Szervezete, Müller Lajos sződligeti (Árpád u. 4/b. 2133) lakos, valamint a Magyar Köztársaság ideiglenes elnöke indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára.
Az Alkotmánybíróság az említett négy ügyet egyesítette és az indítványok alapján - a személyi számnak és a lakcímnek az ajánló szelvényen való feltüntetését illetően dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 5. §-ának (2)-(4) bekezdése, 10. §-ának (4) bekezdése, illetőleg a törvény 7. számú melléklete nem alkotmányellenes, ezért a hivatkozott rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja. Ugyancsak elutasítja az Alkotmánybíróság az 5. § (2) bekezdésében foglaltak miatt az egész törvény megsemmisítésére irányuló kérelmet.
Indokolás
A Centrum Pártok Nemzeti Szövetségének megítélése szerint az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Vjt.) bevezetett ajánló szelvény intézménye alkotmányellenes, mert sérti a választás titkosságát, amelyet az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdése biztosít, továbbá összeegyeztethetetlen az Alkotmány 59. §-ával, amely a magántitok és a személyes adatok védelméről rendelkezik. Erre alapítva a Szövetség az egész Vjt. megsemmisítését kérte.
Jogszabályhelyre való hivatkozás nélkül ugyancsak a választás titkosságának sérelmére hivatkozott a Keresztény Demokrata Néppárt Bács-Kiskun megyei Szervezete is, emellett kifogásolta a Vjt.-nek a megyei és az országos listákra vonatkozó szabályait is. Müller Lajos az Alkotmány 59. §-ára hivatkozással vélte alkotmányellenesnek az ajánló szelvényre vonatkozó szabályokat. A Magyar Köztársaság ideiglenes elnöke az 1990. február 7-én tartott politikai tanácskozáson a centrum-pártok képviselői által megfogalmazott aggályok nyomán - annak hangsúlyozása mellett, hogy a maga részéről e kétségeket nem osztja - ugyancsak az ajánló szelvényekkel kapcsolatos rendelkezések alkotmányellenessége tárgyában kezdeményezte az Alkotmánybíróság állásfoglalását.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján mindenekelőtt az ajánló szelvények és az Alkotmánynak a szavazás titkosságára vonatkozó rendelkezése közötti kapcsolatot vizsgálta.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 71. § (1) bekezdése kimondja, hogy "az országgyűlési képviselőket... a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják". Ugyanezen § (3) bekezdése szerint "az országgyűlési képviselők... választásáról külön törvény rendelkezik." E külön törvény ez idő szerint a Vjt.
A Vjt. 5. §-ának (2) bekezdése szerint "az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. Az ajánlás megtételére kizárólag az e törvény melléklete szerinti "Ajánló szelvény" szolgál. A választópolgár csak egy egyéni választókerületi jelöltet ajánlhat és csak abban az egyéni választókerületben, amelyben az állandó - ennek hiányában ideiglenes - lakóhelye van."
A törvény 10. §-ának (4) bekezdése kimondja, hogy az ajánló szelvényen az aláíráson kívül fel kell tüntetni a jelölt nevét, az ajánló választópolgár állandó - ennek hiányában ideiglenes - lakóhelyét és személyi számát.
A Vjt. 7. számú melléklete szerint az ajánlási szelvényen egyebek között fel kell tüntetni a választópolgár nevét, személyi számát, állandó lakásának címét és választói nyilvántartási sorszámát.
A Vjt. 5. §-ának (2) bekezdése, 10. §-ának (4) bekezdése, illetőleg 7. számú melléklete nem áll ellentétben az Alkotmány idézett rendelkezésével. Az utóbbi ugyanis az országgyűlési képviselők titkos szavazással való választását írja elő. A titkosság követelményének nem lehet olyan kiterjesztő értelmezést tulajdonítani, hogy a titkosság nem csupán a szavazásra, hanem a választással kapcsolatos valamennyi eljárásra, így pl. a választók nyilvántartásának összeállítására, illetőleg a jelölésre is irányadó. Az ilyen kiterjesztő értelmezés ugyanis - azon túlmenően, hogy semmiféle jogszabályi alapja nincs - beláthatatlan káros következményekkel járna, mivel gyakorlatilag kizárná a jelölés törvényességének ellenőrzését, hiszen azonosító adatok hiányában nem lehetne megállapítani, vajon a 750 ajánlás mindegyike az adott választókerületben lakó, választójoggal rendelkező állampolgártól származik-e, illetőleg nem származik-e ugyanattól a személytől egynél több ajánlás. Kétségtelen, hogy az ajánlási szelvényen több olyan személyi adat található, amelyek alapján külön-külön is meg lehet állapítani a választópolgár kilétét. Ám ez az adott esetben, az Alkotmánybíróság megítélése szerint, nem tekinthető indokolatlan "túlbiztosításnak", hanem a választások törvényességét szolgáló garancia, hiszen ilyen módon egy azonosító adat - pl. a személyi szám - illetéktelen személy tudomására jutása és jogosulatlan felhasználása esetén is viszonylag nagy biztonsággal ki lehet deríteni az ajánló szelvény meghamisítását. A több azonosító adat számítógép segítségével történő egybevetése módot nyújt a gyors és megbízható ellenőrzésre.
2. A 1. pontban kifejtett okokból nem ellentétesek a Vjt. hivatkozott szabályai az Alkotmány 59. §-ával sem, amely rendelkezés szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet - egyebek között - a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. E jog ugyanis épp úgy nem abszolút érvényű, ahogyan az Alkotmányban foglalt többi alapvető jog sem az: a személyes adatok védelme nem annyit jelent, hogy azokat az érintett személyen kívül semmiféle okból és semmilyen körülmények között nem ismerheti meg senki más. Az adott esetben éppen egy másik alapvető állampolgári jog: a választójog és a hozzá kapcsolódó ajánlási jog érvényesülése, illetőleg az e jogokkal való visszaélés megelőzése vagy feltárása érdekében tette lehetővé a Vjt., hogy a választási szervek, illetőleg a bíróságok a választásokkal kapcsolatos szabályok megtartásának ellenőrzése végett megismerhessék a választópolgárok néhány személyes adatát. A személyes adatok ismeretével való visszaéléssel szemben a választópolgárokat részben maga a Vjt., részben pedig a Büntető Törvénykönyv és a Polgári Törvénykönyv védi. Éppen a személyes adatok hatékony védelme érdekében az 1990. évi II. törvény több új, garanciális rendelkezéssel egészítette ki a Vjt.-t. Így egyebek között előírta, hogy
- az egyéni választókerületi választási bizottság az ajánlószelvényeket zárt, lepecsételt kötegben, biztonságos helyen köteles őrizni,
- az ajánló szelvényekről - számuk megállapításán kívül nyilvántartást vezetni tilos,
- ha az egyéni választókerületi választási bizottság döntése ellen kifogást nem nyújtottak be, a bizottság a szavazás napján a szelvényeket a jelölt, illetőleg megbízottjának jelenlétében megsemmisíti.
Az ajánló szelvény jobb felső sarkában ugyancsak az esetleges visszaélés megakadályozása érdekében van egy kódszám. Ez azonban az egyes választópolgárok személyes adataival nem áll semmiféle kapcsolatban, tehát a kódszám ismerete nem nyújt lehetőséget az ajánló szelvényt kitöltő választópolgár kilétének megállapítására.
Egyébként pedig a Vjt. 5. §-ának (2) bekezdése csupán ajánlási jogot ad a választópolgárnak, de nem teszi kötelességévé, hogy éljen is ajánlási jogával. Abból tehát, ha a választópolgár nem használta fel ajánló szelvényét, reá nézve semmiféle hátrányos következmény nem származhat, e tény szavazásra való jogosultságát nem érinti. Ha viszont a választópolgár élt ajánlási jogával, ez semmilyen kötelezettséget nem hárít reá, nem köteles tehát a szavazás alkalmával az általa ajánlott jelöltre adni szavazatát. A szavazás titkossága folytán pedig eleve kizárt bármilyen módszer az ajánlás és a szavazás közötti kapcsolat feltárására: lehetetlen megállapítani, hogy valaki az általa ajánlott személyre szavazott-e vagy sem.
A kifejtettek szerint tehát a választópolgár maga jogosult eldönteni, hogy az ajánlás érdekében felfedi-e bizonyos személyes adatait egy párt, illetőleg a választás törvényességét ellenőrző szervek előtt vagy sem.
3. A Vjt. 5. §-ának (3) bekezdése szerint az a párt állíthat területi listát, amely a területi választókerületben az egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet állított. Ugyanezen § (4) bekezdése értelmében pedig országos listát az a párt állíthat, amely legalább két területi választókerületben állított listát.
Az ismertetett szabályozás közvetlen, illetőleg közvetett kapcsolatot teremt az egyéni választókerületekben folyó ajánló szelvény gyűjtés eredményessége és a területi, valamint országos listaállítási jog között. Ez a kapcsolatteremtés azonban - mivel az Alkotmány a jelölési eljárást nem szabályozza - az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, a Vjt. hivatkozott rendelkezései nem lépik túl az Alkotmány 71. §-ának (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás kereteit.
* * *
Az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ában meghatározott hatáskörét figyelembe véve - az indítványok elbírálásánál kizárólag annak megállapítására szorítkozott: az indítványtevők által kifogásolt jogszabályi rendelkezések alkotmányellenesek-e vagy sem. Mivel az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, nem tartozik hatáskörébe annak vizsgálata, hogy a jelöltállításnak a Vjt.-ben szabályozott módja a jelenlegi magyarországi viszonyokra tekintettel a szóba jöhető és az egyes külföldi országokban esetleg alkalmazott más módszerek közül a legcélszerűbb, a legdemokratikusabb, a választópolgárok akaratát leghatékonyabban érvényre juttató mód-e.
Hasonlóképpen az Alkotmánybíróság jelen határozatának meghozatalánál a személyi számot, mint az állampolgárok azonosítására szolgáló eszközt adottnak vette és - mivel az indítványozók nem általában a személyi szám létezését, hanem kizárólag a személyi számnak az ajánló szelvényen való feltüntetését kifogásolták - nem bocsátkozott annak vizsgálatába, hogy a személyi szám bevezetésére és alkalmazására vonatkozó hatályos jogszabályok összhangban állnak-e a magasabb szintű jogszabályokkal.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Solt Pál s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Kilényi Géza s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Zlinszky János s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye:
1. Egyetértve az Alkotmánybíróság azon álláspontjával, hogy sem az ajánló szelvény útján való jelölés, sem az ajánló szelvényen feltüntetett személyi adatok nem sértik az Alkotmánynak a szavazás titkosságára vonatkozó előírását, az a véleményem, hogy a választópolgár személyi számának és lakcímének nyilvánosságra hozása az ajánló szelvényen a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot.
2. Az Alkotmány 59. §-a szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a személyes adatok védelméhez való jog. Ennek a jognak az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csak az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát.
Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az adatvédelemhez való alapvető jogot, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. § (3) bekezdésében megállapított feltételeknek. Az Alkotmány 8. § (3) bekezdése szerint alapvető jog gyakorlása csak alkotmányerejű törvényben megállapított olyan korlátozásnak vethető alá, amely az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának védelme érdekében szükséges. Véleményem szerint egy jog "védelme" magában foglalja e jog érvényesülésének biztosítását is.
Egyéni választókerületi rendszerben a választópolgárok általi képviselőjelöléshez szükségképpen hozzátartozik, hogy az ajánlók felfedjék személyazonosságukat, mert ajánlásuk valódisága és jogszerűsége csakis így ellenőrizhető. A személyazonosság igazolásának törvényi megkövetelése ugyan korlátozza az ajánló rendelkezési jogát személyes adatai felett, de ez a korlátozás nem alkotmányellenes, mert ahhoz szükséges, hogy mind maga az ajánló, mind pedig a többi választópolgár alapvető politikai jogát gyakorolhassa, s ezenkívül a jelöltek jogainak védelmére is szolgál. (Az ajánlási jogosultság igazolásának sok módja van; ezek célszerűségének vagy adatvédelmi alkalmasságának megítélése nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A jelen ügy politikai vonatkozásaira tekintettel mégis megjegyzem, hogy a törvényesség szempontjából az írásbeli ajánlást tartom a legmegbízhatóbbnak. A jelölőgyűlésre bebocsátottak
igazoltatása az adatvédelmet tekintve sem előnyösebb: ott az ajánlás ugyanis nyilvánosan folyik.)
Egy alapvető jog korlátozásának alkotmányosságához azonban nem elég, hogy egy másik alapvető jog és szabadság érvényesítése és védelme érdekében történik. Az állam csak akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha a másik jog védelme vagy érvényesülése semmilyen más módon nem érhető el, és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ehhez feltétlenül szükséges. A személyi adatok megkövetelése az ajánló szelvényen attól függően alkotmányos vagy alkotmányba ütköző, hogy azok mindegyike elengedhetetlen volt-e a jelölés törvényességének ellenőrizhetőségéhez.
3. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény által bevezetett "ajánló szelvény" [5. § (2) bekezdés] kétségkívül korlátozza az ajánló választópolgár jogát a személyes adataival való rendelkezésre, mert az ajánló szelvényen fel kell tüntetni az ajánló nevét, lakcímét, személyi számát, valamint választói nyilvántartási sorszámát [10. § (4) bekezdés és a törvény 7. számú melléklete]. Ez a korlátozás csak akkor és csak olyan mértékben megengedett az Alkotmány 8. § (3) bekezdése értelmében, ha az ajánló választópolgár ajánlási jogosultságának más módon ésszerűen el nem végezhető ellenőrzésére szolgál.
A választási bizottságnak azt kell ellenőriznie, hogy az ajánlási szelvényen szereplő aláírás hiteles-e, illetve hogy az ajánló a lakhelye szerinti választókerületben jelölt-e képviselőt. Erre a név és a választókerület számának feltüntetése elegendő lett volna. A többi adat - a személyi szám, a lakcím és a választói nyilvántartási sorszám - csak arra szolgál, hogy magának az ajánlószelvénynek a hamisítását megnehezítse, illetve a hamisított szelvények megtalálását megkönnyítse. Ez a hitelesítési feladat azonban könnyen megoldható lett volna más módon is, azaz anélkül, hogy az ajánló személyes adatait nyilvánosságra hozták volna (Pl. az ajánló szelvényen és a vele együtt kézbesített értesítésen és az ezeket előállító számítógépi programban azonos kódszám alkalmazása stb.) Tehát az 1989. évi XXXIV. törvény 10. § (4) bekezdése, amely az ajánló szelvényen feltüntetni rendeli az ajánló lakóhelyét és személyi számát is, e két adat vonatkozásában a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot, s ezért e részében alkotmányellenes.
4. A személyes adatok feletti rendelkezési jog korlátozása a kötelező nyilvánosságra hozás által nem célszerűségi, hanem alkotmányjogi kérdés. Ezért az azonosításra külön-külön is alkalmas adatok párhuzamos szerepeltetése az ajánló szelvényen nem tekinthető törvényességi garanciának. A "túlbiztosítás" egyébként gyakorlatilag is kétélű: az emiatt nyilvánosságra került személyi adatokkal való visszaélés veszélye is megnőtt. Időközben az Országgyűlés észlelte, hogy a választójogi törvény védtelenül hagyta a személyes adatokhoz való alapvető jogot. A törvényt módosítva garanciát adott a választási bizottságokhoz került ajánlási szelvények, illetve az azokon levő személyes adatok védelmére, és az érintett számára is áttekinthetővé tette az adatfelhasználás útját egészen a megsemmisítésig [1990. évi II. törvény 1. § (5)-(10) bekezdés]. Az új törvény azonban - amellett, hogy nem oldja meg az összegyűjtött, de a választási bizottságoknak le nem adott szelvények adatvédelmét - egyáltalán nem is érinti a felvetett alkotmányossági problémát. A kérdés nem a nyilvánosságra került személyi adatok védelme, hanem a nyilvánosságra hozás elrendelésének elkerülhetetlen szükségessége, s ezáltal a személyes adatok védelméhez való alapvető jog korlátozásának alkotmányjogi megengedhetősége volt.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke