28/1992. (IV. 30.) AB határozat
a Győri Városi Bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a bíróság kezdeményezésére lefolytatott eljárásban
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a Győri Városi Bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a bíróság kezdeményezésére lefolytatott eljárásban meghozta az alábbi
határozatot.
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján megállapítja, hogy a Kereskedelmi Vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. (II. 11.) NGKM-PM rendelet 2. §-a alkotmányellenes, és az érintett jogszabály a Győri Városi Bíróság előtt P.21.128/1991. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Győri Városi Bíróság az előtte folyamatban lévő P.21.128/1991/5. számú ügyben az eljárást felfüggesztette. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján az ügyet az Alkotmánybírósághoz felterjesztette. Annak megállapítását kérte, hogy a Kereskedelmi Vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. (II. 11.) NGKM-PM rendelet 2. §-a alkotmányellenes és a konkrét perbeli ügyben nem alkalmazható.
A konkrét ügyben a felperes 1991. február 6-án a Soproni Vámhivatalnál egy személygépkocsi behozatalát jelentette be, majd 3 munkanapon belül, február 11-én, a gépkocsit a fennálló rendelkezések szerint bemutatta a Győri Vámhivatalnál. Itt az árut ugyanazon a napon, tehát 1991. február 11-én vámkezelték, és a Kereskedelmi Vámtarifa szerint részére a vámot és díjtételeket megállapították.
A megállapított vámot, vámkezelési díjat és forgalmi adót be is fizette.
A Győri Vámhivatal egy hónappal később, 1991. március 27-én a fizetendő összegeket módosítva az ügyfelet további 86 500 Ft összeg befizetésére hívta fel. Az intézkedés indokaként a hatóság arra hivatkozott, hogy a vámkezelés időpontjában már hatályban volt a 2/1991. (II. 11.) NGKMPM rendelet, amely módosította a korábbi vámtarifát és díjakat.
A másodfokú vámhatóság is megerősítette a döntést, minthogy a vámszabályok szerint a vámot és egyéb költségeket a vámkezelés időpontjában érvényes szabályok szerint kell elvégezni. A vámkezelés a konkrét esetben 1991. február 11-én volt, és ugyanezen a napon lépett hatályba a módosító 2/1991. (II. 11.) NGKM-PM rendelet is. Ezt kellett tehát a konkrét ügyben alkalmazni.
A bíróság álláspontja szerint a vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. (II. 11.) NGKM-PM rendelet hatálybaléptető 2 §-a alkotmányellenes. A kihirdetés napján, február 11-én lépteti hatályba a jogalkotó a rendeletet, holott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (3) bekezdése szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy a felkészülésre megfelelő idő álljon rendelkezésre. Hivatkozik a bíróság arra is, hogy e törvény 12. § (2) bekezdése szerint jogszabály nem állapíthat meg kötelezettséget hatálybalépését megelőző időre és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
A jogalkotó jogállamiságról szóló alkotmányos rendelkezést sértett -az indítványozó szerint -, amikor olyan módon léptette hatályba a rendelkezést, hogy nem vette figyelembe a vámjog részletes szabályait megállapító 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet 35. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezéseket, amely szerint a vámárut beszállító az előírt határidőn belül köteles vámkezelésre bemutatni. A rendelkezés tehát nincs tekintettel az adott árutovábbítási és vámkezelési határidőkre.
II.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.
A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól.
A demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett - abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. §(3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. E törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon
a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);
b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);
c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológiai megváltozásával vagy nagyobb hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az elmúlt évtizedek során a jogalkotó szervek túlnyomórészt nem a kifejtett elvek szellemében jártak el, s főként a közigazgatási szervek tevékenysége révén hatályosuló jogszabályok döntő többsége akként rendelkezett, hogy kihirdetése napján lép hatályba, s rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. Így nem csupán a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez nem maradt elegendő idő, de - azoktól az esetektől eltekintve is, amikor a Magyar Közlöny egyes számain a tényleges megjelenésnél korábbi dátumot tüntettek fel - rendszeresen előfordult, hogy a kihirdetésük napján hatályba lépő jogszabályokhoz a kihirdetés feltüntetett napjáig nem csupán az érintett természetes és jogi személyek nem jutottak hozzá, de azok a hatóságok sem, amelyeknek a jogszabályt eljárásuk során alkalmazniuk kellett. Ez szükségképpen jogbizonytalanságra vezetett, hiszen a közigazgatási szerv, illetőleg a bíróság esetenként - önhibáján kívül -olyan jogszabály alapján hozta meg döntését, amelyről csak utólag derült ki, hogy a határozat meghozatala napján már nem volt hatályban. Az említett jogalkotási gyakorlat egy demokratikus jogállam számára elfogadhatatlan -a Magyar Köztársaságban: alkotmányellenes -, hiszen ennek folytán a jogalanyoknak elvileg olyan jogszabály rendelkezéseihez kell alkalmazkodniuk (a hátrányos jogkövetkezmények terhe mellett), illetőleg a hatóságoknak olyan jogszabály alapján kell dönteniük, amelynek nem csupán tartalmáról, de létezéséről sincs tudomásuk.
A jogszabályok hatálybalépési időpontjának megállapítása terén kialakított, ismertetett gyakorlatot a jogalkotó szervek nem csupán a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatálybalépése, de 1989. október hó 23. napja -az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépése - után sem számolták fel maradéktalanul.
Az Alkotmánybíróság a konkrét ügy kapcsán elvi jelentőséggel mutat rá, hogy az önmagát demokratikus jogállamnak valló Magyar Köztársaságban nem tartható fenn az az előző évtizedekben kialakult, s mára alkotmányellenessé vált gyakorlat, hogy a jogalkotó szervek esetenként mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonságot, mind az 1987. évi XI. törvény 12. § (3) bekezdésében megfogalmazott, garanciális jelentőségű szabályt figyelmen kívül hagyják, s olyankor is a kihirdetés napján léptetik hatályba a jogszabályokat, amikor az egyértelműen sérti a jogszabály rendelkezései által érintettek alkotmányos jogait.
Azt törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő", amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli.
Adott esetben ugyanis nem csupán a kihirdetés napján történő, de a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében.
Ettől eltérő elbírálás alá esnek a vegyes jellegűrészben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb -rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, a társadalmi viszonyok meghatározott körét első ízben rendező jogszabályok, illetőleg azok a jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapítanak meg, meglevő kötelezettség mértékét növelik, jogot vonnak meg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak. A most említett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az Alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetés. Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma.
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság általában nem bocsátkozik annak a vizsgálatába, hogy valamely jogszabály esetén elegendő volte a felkészülésre a jogalkotó által biztosított 30 napos idő, avagy indokoltabb lett volna hathónapos időtartamot szabni. (A több évtizedes gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező parlamenti demokráciák jogalkotása arra utal: esetenként - főként akkor, ha az állam a jogi szabályozás eszközeivel számottevő mértékben beavatkozik a gazdasági szféra tevékenységébea több éves fölkészülési idő is indokolt lehet annak érdekében, hogy az állam magatartása hosszú távra kiszámítható legyen a gazdasági élet résztvevői számára, s az állam ekként is szilárdítsa nem csupán a jogbiztonságot, hanem saját külső és belső tekintélyét.) Az Alkotmánybíróság mindössze annyit szögez le: a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez -pl. műszaki berendezések megvásárlásához, szervezési intézkedések megtételéhez - szükséges időt magában foglalja. Az viszont alkotmányjogi szempontból is elbírálható, ha valamely jogalkotó szerv - anélkül, hogy fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdek szorítaná erre - a jogszabályt a kihirdetés napján lépteti hatályba, s ekként nem csupán a minimális felkészülési időtől fosztja meg az érintetteket, de gyakorlatilag még a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségétől is.
Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat - akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán - kizárólag a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatályba léptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok - épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt -akár alkotmányjogi panasz, akár a jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette. De még az említett ok fennállása sem mentesíti a jogalkotót az alól, hogy az állam rendelkezésére álló eszközök alkalmazásával gondoskodjék a jogszabály törvényes kihirdetéséről az ország egész területén olyan időpontban, amikor a kihirdetés a a jogszabály által elérni kívánt célt már nem veszélyezteti, de a jogszabállyal összhangban nem álló magatartás még nem von maga után hátrányos jogkövetkezményeket. Azaz dátumozása vagy a jogszabálynak a törvényes kihirdetés előtti alkalmazása (pl. olyan módon, hogy az érintett hatóságok telefaxon megkapják a Magyar Közlönyben még ki nem hirdetett jogszabály szövegét és az abban foglaltakat nyomban alkalmazni kezdik.)
III.
A konkrét esetben az új vámtarifa rendelet a kihirdetés napján lépett hatályba. A kihirdetés napja mind a jogszabály dátuma, mind pedig a Miniszterelnöki Hivatal közlése szerint a Magyar Közlöny megjelenésének napja, 1991. február 11-e volt.
A módosítás nem állapít meg ugyan új vámkötelezettségeket, hanem a meglévő vámkötelezettséget mértéke tekintetében módosítja.
Mégis a jogszabályoknak abba - a már kifejtettek szerinti -kategóriájába tartozik, amely az érintettekre nézve hátrányosabb rendelkezést tartalmaz, s amely jogszabálykategóriára nézve az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogszabályban a kihirdetése napján történő hatálybaléptetése nem áll összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
Ennek az alkotmányellenességnek a megállapításán túl az indítvánnyal érintett 2/1991. (II. 11.) NGKM-PM rendelet 2. §-ának megsemmisítését az Alkotmánybíróság azonban nem rendelte el. Nem vállalhatta át ugyanis azt a kizárólag jogalkotói felelősséget, hogy a konkrét jogszabályra nézve vizsgálja, mennyi idő lett volna szükséges a megfelelő felkészüléshez. Ennek megállapítása nélkül pedig a hatálybaléptetést kimondó jogszabályhely meghatározott időtartamra történő megsemmisítése nem lehetséges.
A konkrét ügyben az azonban egyértelműen megállapítható, hogy a kihirdetés napján hatályba lépett rendelkezés végrehajtására való felkészülésre sem a hatóságnak, sem az állampolgárnak kellő ideje nem volt. Ezt bizonyítja az a tény, hogy a vámkezelés időpontjában, 1991. február 11-én az intézkedő hatóságnak sem volt tudomása az új rendelkezésről. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezt, az alkotmányellenes helyzetből adódó hátrányt, a konkrét ügy kapcsán a jogalkotó államnak kell vállalnia, és az nem hárítható át az állampolgárra.
Ezért döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy az indítvánnyal érintett jogszabály a konkrét peres ügyben nem alkalmazható.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró