3311/2023. (VI. 21.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Schanda Balázs és dr. Szabó Marcel alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Debreceni Törvényszék 101.Kpk.750.063/2023/11. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. A jogi képviselővel (dr. Halász Árpád Ügyvédi Iroda) eljáró indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján, melyben a Debreceni Törvényszék 101.Kpk.750.063/2023/11. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

[2] 1.1. Az alkotmányjogi panasz alapját képező ügyben megállapított tényállás szerint az indítványozó mint szervező a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) rendelkezései alapján helyi népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be hitelesítés céljából Debrecen Megyei Jogú Város Helyi Választási Bizottságához (a továbbiakban: HVB), az alábbi megfogalmazással: "Egyetért-e Ön azzal, hogy Debrecen közigazgatási területén tilos legyen olyan ipari létesítményt létrehozni, amelynek óránkénti átlagos vízigénye meghaladja a 130 köbméter értéket?" A HVB a kérdés hitelesítését 9/2023. (II. 22.) HVB határozatával megtagadta.

[3] A HVB megállapította, hogy a kérdés sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség feltételeinek nem felel meg. A választópolgári egyértelműség követelménye azért sérül, mert a választópolgároktól nem várható el, hogy ismerjék a különféle ipari létesítmények óránkénti átlagos vízigényét, így pedig a kérdés megválaszolásával nem láthatják előre, hogy milyen, már működő ipari létesítmények működése lehetetlenülne el az esetleges tiltással. A kérdés ráadásul nem tesz különbséget ivóvíz és "nem ivóvíz" között, valamint a kérdésből az sem határozható meg egyértelműen, hogy mi minősül "ipari létesítménynek", hiszen annak fogalmát jogszabály nem határozza meg. A HVB álláspontja szerint tehát a feltett kérdés azért nem teljesíti a választópolgári egyértelműség követelményét, mert "nem lenne egyértelmű számukra sem az ipari létesítmények köre, sem a felhasználandó vízmennyiség típusa, sem a korlátozás vállalkozási tevékenységre gyakorolt hatása."

[4] A jogalkotói egyértelműség követelményét pedig a kérdés azért nem teljesíti, mert az alapján a közgyűlés nem tudná egyértelműen meghatározni, hogy "pontosan milyen vízigény alapján kellene megtiltania bizonyos üzemek létesítését." A HVB szerint a választópolgári egyértelműség hiánya szükségképpen azt is eredményezi, hogy a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményét sem tudja teljesíteni.

[5] 1.2. Az indítványozó a HVB határozatával szemben bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet terjesztett elő, melyben kérte a bíróságot, hogy a HVB határozatát változtassa meg, és a helyi népszavazásra javasolt kérdést hitelesítse. Az indítványozó érvelése szerint a HVB az 1/2022. (X. 17.) HVB határozatával hitelesítette az "Egyetért-e Ön azzal, hogy Debrecen közigazgatási területén tilos legyen olyan ipari létesítményt létrehozni, amelynek az óránkénti átlagos vízigénye meghaladja a 450 m3 értéket?" kérdést, mely kérdéstől az indítvánnyal érintett kérdés csupán a vízigény mértékében, egy számmal (450 helyett 130 köbméter) tér el.

[6] Az indítványozó szerint valamennyi, a helyi közügy körébe tartozó kérdés szükségképpen igényel a választópolgárok részéről minimális szakismeretet, a helyi népszavazás előtti időszakban zajló kampánynak pedig éppen az a lényege, hogy a választópolgárok megfelelően tájékozódhassanak. Az indítványozó kiemelte, hogy a konkrét kérdés ráadásul az átlagos választópolgár számára (szemben a HVB álláspontjával) még csak különös szakismeretet sem igényel, a kérdés nem megtévesztő jellegű, egyértelműen az ipari létesítmények vízigényére vonatkozik, függetlenül a vízforrás jellegétől.

[7] A Debreceni Törvényszék 101.Kpk.750.063/2023/11. számú végzésével a 9/2023. (II. 22.) HVB határozatot helybenhagyta. A végzés szerint egy helyi népszavazásra feltett kérdés akkor hitelesíthető, ha az a képviselőtestület hatáskörébe tartozik, és megfelel az egyértelműség és világosság követelményének (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [27]). A Debreceni Törvényszék megítélése szerint a kérdés, szemben a HVB álláspontjával, a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, figyelemmel az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésére, 32. cikk (2) bekezdésére, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. § (1) bekezdés 1. és 11. pontjára, mely szerint a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok körébe tartozik a "településfejlesztés, településrendezés", és a "helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás" is, továbbá figyelemmel a vonatkozó törvény rendelkezéseire (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [34]).

[8] A Debreceni Törvényszék ugyanakkor arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó által hitelesíteni kért kérdés az egyértelműség követelményét a HVB által megjelölt három indok közül egy elemében valóban nem teljesíti. A kérdés, szemben a HVB álláspontjával, egyértelmű a "vízigény" kérdésében, ugyanis "nem jelöli meg a vízigény körében annak összetevőit, a figyelembe veendő víz típusát, eredetét, minőségét, így az egyértelműen mindegyikre, a teljes vízigényre vonatkozik.", ily módon pedig mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség követelményét nyilvánvalóan teljesíti (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [38]). Ugyancsak nem vezethet a kérdés megtagadásához, hogy "az ipari létesítmény fogalmát jogszabály nem határozza meg", ugyanis ez a kifejezés "alapvető nyelvi fogalmakat használ, és mind a jogalkotó, mind pedig a választópolgárok számára a hétköznapi nyelvhasználatban értelmezhető tartalommal bír", az Nsztv. pedig nem követeli meg a jogszabályokban nevesített egzakt fogalmak használatát (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [39]).

[9] Sérti azonban az egyértelműség követelményét a Debreceni Törvényszék szerint, ha a választópolgárok "a kérdés alapján a döntésük valamennyi, érdemi következményét nem láthatják át." Jelen esetben "a választópolgároktól nem elvárható, hogy a kérelmező kérdésében szereplő korlátozás valamennyi hatását átlássák. Erre vonatkozó szakismeret, adatbázis, illetve bármely viszonyítási pont (mérési eredmények, határértékek) ismerete nélkül ugyanis nem mérhető fel, hogy az óránkénti 130 köbméternél nagyobb átlagos vízigényű ipari létesítmények létrehozatalára vonatkozó tilalom milyen konkrét következményekkel, változásokkal járna." (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [43]). A Debreceni Törvényszék szerint az egyértelműség követelménye azért nem teljesül jelen esetben, mert a választópolgárok nem látják át, hogy "az esetleges tiltással milyen, illetőleg mely ipari létesítmények létrehozatala lehetetlenülne el." (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [43]). A Debreceni Törvényszék szerint éppen ezért az átlagos tájékozottságú választópolgár erre vonatkozó elmélyült szakmai ismeret nélkül a kérdés alapos szövegelemzésével sem juthat egyértelmű következtetésre az általa adott válasz lehetséges következményeit illetően.

[10] A Debreceni Törvényszék végzésében azt is megjegyezte, hogy "ha a felülvizsgálati kérelemben a kérelmező a saját kérdését maga kezdi el magyarázni és kiegészíteni olyan, egyébként eredetileg a kérdésben nem szereplő kritériumokkal, melyek nélkül a kérdés hiányos, akkor az a kérdés bizonyosan nem egyértelmű" (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [44]).

[11] A Debreceni Törvényszék a döntésében végezetül arra is kitért, hogy eljárása során kizárólag a 9/2023. (II. 22.) HVB határozatot vizsgálta felül, és a HVB korábbi határozata sem a HVB-t, sem a Debreceni Törvényszéket nem köti. Az irányadó bírói gyakorlat értelmében ugyanis "a közigazgatási szervet egy - adott esetben akár helytelen jogértelmezés folytán meghozott - korábbi döntése nem kötelezi jogellenes döntés meghozatalára. Az a tény, hogy más közigazgatási eljárásban más döntés született, nem járhat azzal a következménnyel, hogy a közigazgatási szervek vagy a bíróság a jogszabály előírása ellenében téves joggyakorlatot kialakítva és szentesítve megalapozatlan döntést hozzon." (Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [46]).

[12] 1.3. Az indítványozó ezt követően terjesztette elő az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszát, melyben a Debreceni Törvényszék 101.Kpk.750.063/2023/11. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jog sérelmére hivatkozással. Az indítványozó érvelése szerint a Debreceni Törvényszék az Nsztv. 39. § (1) bekezdését önkényesen, contra constitutionem módon értelmezte, mely egyben a Debreceni Törvényszék végzésének alaptörvény-ellenességéhez vezetett. Az indítványozó e körben az Alkotmánybíróság országos népszavazással összefüggésben megfogalmazott 33/2021. (XII. 22.) AB határozatának (a továbbiakban: Abh.) megállapításait hívta fel, melyek álláspontja szerint az alkotmányjogi panaszra okot adó helyi népszavazással kapcsolatos ügyben is megfelelően irányadóak. Az indítványozó szerint egy népszavazási kérdés hitelesítésekor mindig "a népszavazási kérdés tartalmát kell figyelembe venni" (28/2015. (IX. 24.) AB határozat, Indokolás [28]). A kérdés alapján a címzettnek el kell tudnia dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen tartalommal. A népszavazás sajátossága, hogy a jogalkotónak a népszavazási kérdés értelmezési keretén belül mozgástere van a népszavazási kérdésnek megfelelő jogszabály megalkotására. A népszavazási kérdés hitelesítésre való alkalmasságát azonban nem befolyásolja, ha a választópolgár nem ismeri előre, hogy a kérdésből következő jogalkotási kötelezettségének az alkotmányos keretek betartásával a jogalkotó pontosan miként tesz eleget. Az Abh. szerint "[a] népszavazás, mint a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás jogintézménye kiüresítéséhez vezetne, ha olyan népszavazási kérdés hitelesítését tagadja meg a Kúria, amelyből az Alaptörvénynyel összhangban álló jogalkotási megoldás is következhet" (Indokolás [34]). Ebből pedig egyenesen következik, hogy a választópolgár a döntésének valamennyi következményét szükségképpen nem láthatja előre, hiszen nem ismerheti pontosan az esetleges sikeres népszavazás eredményeként megalkotásra kerülő jogszabályt sem, áll az indítványban.

[13] Az indítványozó arra is utal, hogy az Alkotmánybíróság és a Kúria következetes gyakorlata szerint "az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat" (24/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [38]).

[14] A fenti, az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatából egyenesen következő megközelítéssel szemben a Debreceni Törvényszék ugyanakkor önkényesen, az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezési tartomány keretein túlnyúlva a helyi népszavazáshoz való jogot ellehetetlenítő módon értelmezte az Nsztv. 39. § (1) bekezdését az indítványozó szerint, amikor a bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó által feltett kérdés azért nem felel meg az egyértelműség követelményének, mert a kérdés következményeit a választópolgárok nem láthatják pontosan előre (miközben az esetleges sikeres népszavazás eredményeként megalkotásra kerülő jogszabály pontos tartalma meghatározhatóságának hiánya az egyértelműség követelményét egyébként sem befolyásolja).

[15] Az indítványozó arra is utal, hogy a Debreceni Törvényszék végzésében a Kúria népszavazásokkal kapcsolatos irányadó gyakorlatából figyelmen kívül hagyta a Római-parti mobilgát ügyében hozott döntését (Knk.VII.37.935/2018/2. számú végzés), melyben a mobilgát nyomvonalával kapcsolatosan a választópolgárok a szükséges szakértői anyagokhoz hozzáférhetnek, így pedig a népszavazásra szánt kérdés megítéléséhez szükséges, kellő mennyiségű és minőségű szakmai információhoz hozzájuthatnak, és így döntésük érdemi következményeit is képesek átlátni (Kúria végzése, Indokolás [15]). Az indítványozó utal arra, hogy jelen esetben az érintett településen (Debrecen) létesítendő egyik konkrét ipari létesítmény engedélyezési eljárásában éppen a vízügyi szakvélemény az egyik olyan dokumentum, melynek a létezése egyébként a helyi választópolgárok számára kifejezetten közismert és hozzáférhető.

[16] Az indítványozó végezetül arra is hivatkozott, hogy a Debreceni Törvényszék döntése a tekintetben is önkényes, hogy figyelmen kívül hagyta a HVB korábbi, 1/2022. (X. 17.) határozatát. Az indítványozó megjegyzi: azáltal, hogy a korábbi, nagyobb vízigénnyel számoló népszavazási kérdés anyagi jogerővel bír, azt jogszerűnek, az Alaptörvénnyel és az Nsztv.-vel összhangban állónak kell tekinteni, egy ettől a kérdéstől kizárólag egy szám tekintetében eltérő kérdés hitelesítésének megtagadása a kérdés állítólagos egyértelműségének hiánya miatt nyilvánvalóan önkényes, sérti az Alaptörvény 28. cikkét és azon keresztül a XXVIII. cikk (1) bekezdését.

[17] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint elsőként az alkotmányjogi panasz befogadhatósága törvényi feltételeinek fennállását vizsgálta meg.

[18] 2.1. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerint az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt főszabály szerint a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése főszabályától eltérően az Nsztv. 57. § (4) bekezdése értelmében a törvényszék döntése elleni alkotmányjogi panaszt a törvényszék döntésének a helyi választási iroda honlapján való közzétételét követő nyolc napon belül lehet benyújtani. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Debreceni Törvényszék végzése a helyi választási iroda honlapján 2023. április 19. napján került közzétételre, melyhez képest az indítványozó az Nsztv. 57. § (4) bekezdése szerinti nyolcnapos határidőn belül, 2023. április 25. napján terjesztette elő alkotmányjogi panaszát.

[19] 2.2. Az indítványozó a helyi népszavazásra javasolt kérdés benyújtója, a Debreceni Törvényszék előtti eljárás kérelmezője, ekként jogosultsága és érintettsége megállapítható. Az indítványozó jogorvoslati lehetőségeit kimerítette. Az indítványozó jogi képviselővel jár el, a jogi képviselő a meghatalmazását csatolta. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából Alaptörvényben biztosított jogot tartalmaz. Az alkotmányjogi panasz a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdése szerinti követelményét teljesíti.

[20] 3. Az Abtv. 29. §-a értelmében az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés felvetése esetén fogadható be.

[21] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az indítványozó által felhívott Abh.-val elbírált ügyben a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésekor azt vizsgálta, hogy a kérdésből olyan jogalkotás következik-e, amely az Alaptörvény módosítására irányul, tehát a hitelesítésről szóló döntés alapja ezen alaptörvényi tilalommal összefüggésben az országgyűlés jogalkotási feladata teljesítésének értelmezése volt (vö. Abh., Indokolás [25]).

[22] Az alkotmányjogi panasszal támadott döntésében a Debreceni Törvényszék megállapította, hogy a helyi népszavazásra javasolt kérdéssel érintett ügy a képviselő-testület hatáskörébe tartozik [az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdésére és az Nsztv. 32. § (1) bekezdésére figyelemmel], ugyanakkor a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének [Nsztv. 39. § (1) bekezdés]. Az Nsztv.-ben rögzített jogorvoslati eljárásnak a tárgya alapvetően a hitelesíteni kért kérdés törvényességének a vizsgálata volt.

[23] A vizsgált esetben az alkotmányjogi panaszban foglalt érvek alapján az indítványozó alapjogi igényét arra alapozza, hogy a Debreceni Törvényszék a népszavazási kérdés hitelesítése során az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt, a helyi népszavazási kérdés egyértelműségére vonatkozó törvényi kitételt önkényesen, az Alaptörvény 28. cikkéből fakadó kötelezettségének eleget nem téve értelmezte.

[24] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatos kúriai döntések bírósági felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét értelmezve a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban akként foglalt állást, hogy "a Kúria alkotmányjogi panaszokkal támadott hitelesítő döntésében szereplő kérdés törvényességi szempontú vizsgálata a Kúria kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ebből következően az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül a Kúria hitelesítő döntését, abban a törvényességi kérdésben, hogy a hitelesített kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt - választói illetve törvényalkotói - egyértelműség követelményének megfelelt-e" (Indokolás [28]). E megközelítést megerősítve az Alkotmánybíróság a 10/2022. (VI. 2.) AB határozatban szintén azt rögzítette, hogy "[a]z Alkotmánybíróság a jelen határozatában is szükségesnek ítéli rögzíteni azt, hogy a Kúria alkotmányjogi panasszal támadott hitelesítő döntésében szereplő kérdés egyértelműségének vizsgálata a Kúria hatáskörébe tartozik [...]. Ezt a vizsgálatot a Kúria elvégezte, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemet sem vizsgálta érdemben" (Indokolás [28]; továbbá 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [15]).

[25] Az Alkotmánybíróság következetes, irányadó gyakorlata értelmében tehát a Kúria népszavazási kérdést hitelesítő döntését önmagában az egyértelműség szempontjából nem vizsgálja felül, mivel azt alapvetően nem alkotmányossági, hanem az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített törvényességi kritériumnak tekinti.

[26] Az Alkotmánybíróság mindezeket helyi népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában meghozott bírói döntés tekintetében, illetve az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti egyértelműségi vizsgálatra vonatkoztatva is megfelelően irányadónak tekinti (vö. 3133/2023. (III. 14.) AB végzés (a továbbiakban: Abv.), Indokolás [16]).

[27] Az Alkotmánybíróság gyakorlatából ugyanakkor az is következik, hogy "[a]z önkényes bírói jogértelmezés sértheti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot. [...] Az Alkotmánybíróság azonban csak kivételesen, szigorú feltételek fennállása esetén állapítja meg a jogalkalmazói önkény fennállása miatt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét." A jogértelmezési hiba contra constitutionem akkor válik önkényessé, ha a bíróság az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályokat kifejezetten figyelmen kívül hagyja (23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [28]).

[28] Jelen ügyben az indítványozói érvelés a bírói önkény megvalósulását az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség kritériumának a Debreceni Törvényszék általi mikénti értelmezésére hivatkozással állította, azonban az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályok figyelmen kívül hagyását a népszavazási kérdésben foglalt egyes kifejezések indítványozóétól eltérő értelmezésével kívánta igazolni.

[29] Az Alkotmánybíróság jelen döntésében is hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Abtv. 27. §-a alapján a bírói döntéseknek kizárólag az alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára van hatásköre (3381/2022. (X. 12.) AB végzés, Indokolás [13]). Az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-ából következően a népszavazási kérdések hitelesítését illetően sem tekinthető az eljáró bíróságok felülbírálati fórumának, az alkotmányjogi panasszal kapcsolatos hatásköre is - az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának védelmén keresztül - az Alaptörvény védelmét biztosítja.[1]

[30] Döntésében a Debreceni Törvényszék a népszavazási kérdés egyértelműségét a kérdésben szereplő egyes kifejezések értelmezésén keresztül vizsgálta és részletesen megindokolta, hogy a kérdés álláspontja szerint miért nem felel meg az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében szereplő egyértelműségi követelménynek. A vizsgált esetben a Debreceni Törvényszék az alkotmányjogi panasszal támadott döntésében részletesen megindokolta azt, hogy a kérdésben szereplő szabályozás miért tekinthető a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügynek (lásd a Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [30]-[34]), másrészt azt is, hogy a kérdés miért nem felel meg a választópolgári egyértelműség Nsztv. szerinti követelményének (lásd a Debreceni Törvényszék végzése, Indokolás [40]-[45]).

[31] A népszavazási kérdésben foglalt kifejezések egyértelműsége értelmezésének megítélése a Debreceni Törvényszék döntésének Alkotmánybíróság általi felülmérlegelését igényelné, amelyre azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, ezért tartózkodik annak vizsgálatától, hogy a Debreceni Törvényszék döntésében megjelölt érvek megalapozottak-e, vagy az egyes kifejezéseket a bíróság az egyértelműség körében helytállóan értelmezte-e.

[32] Jelen ügyben, mivel sem a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, sem alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés nem merült fel, az indítvány érdemi vizsgálatára az Abtv. 29. §-a alapján nem kerülhetett sor. Így a népszavazási kérdés egyértelműségéről az Alkotmánybíróság nem foglalhatott állást.

[33] Az Alkotmánybíróság egyebekben megjegyzi, hogy az indítványban felhívott HVB 1/2022. (X. 17.) határozat jelen alkotmányjogi panaszeljárásnak nem képezte a tárgyát.

[34] 4. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 29. §-a, valamint az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és f) pontjai alapján visszautasította.

Budapest, 2023. június 6.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Handó Tünde s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Horváth Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Márki Zoltán s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Pokol Béla alkotmánybíró helyett

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Salamon László alkotmánybíró helyett

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Schanda Balázs alkotmánybíró helyett

Dr. Szabó Marcel s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[35] 1. A népszavazás kivételes, de kivételességében elsődleges és lényeges, közvetlen hatalomgyakorlást jelent. Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésének az Alaptörvény tartalma szerinti érvényesülését a bírósági gyakorlatban magam is különösen lényegesnek gondolom a közvetlen demokrácia működése és működtetése érdekében.

[36] Mindazonáltal egyetértek a többségi indokolással annyiban, amennyiben az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatát követve arra az álláspontra helyezkedett, hogy - a népszavazási kérdésekkel azonos módon - a helyi népszavazási kérdések hitelesítése tárgyában meghozott bírói döntéseket sem vizsgálja felül a testület önmagában az egyértelműség szempontjából. Törvényességi kontrollt a kérdés hitelesítésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság nem végez.

[37] Megvizsgálva az indítványt ebből a szempontból megállapítható, hogy az indítványozó kifejezetten az egyértelműség törvényi szabályainak helytelen értelmezésére hivatkozott, többlet elem nélkül. Sőt a helyi népszavazáshoz való jogot [Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdés] expressis verbis fel sem hívta.

[38] 2. Megjegyzem továbbá az alábbiakat is.

[39] Az indítvány tulajdonképpen arra épült, hogy a Törvényszék az Nsztv. 39. § (1) bekezdését önkényesen, contra constitutionem módon értelmezte, és ezért ellentétes a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés].

[40] A testület önkényes és ezzel együtt contra constitutionem bírói jogértelmezéssel kapcsolatos gyakorlatát az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése és a 28. cikk összekapcsolására alapította [elsőként: 20/2017. (VII. 18.) AB határozat].[2]

[41] Ezt a többségi álláspontot nem osztom. A bírói (és a hatósági) jogértelmezésre ugyanis anyagi jogi természetű tevékenységként gondolok, ezért a bíró (hatóság) törvénytől való elszakadása az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése - és nem eljárási karakterű - sérelmeként értékelhető csupán. Önmagában a téves jogértelmezés nem hozható kapcsolatba az eljárás fair, méltányos, kiegyensúlyozott, "tisztességes" jellegével (lásd legutóbb: 26/2022. (XI. 3.) AB határozat, Indokolás [34]). Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése és a 28. cikk együttes sérelmére alapított indítvány ezért - véleményem szerint - nem lehet alapja bírói döntés megsemmisítésének.

[42] 3. Az alkotmányjogi panasz visszautasítását a fenti indokokra tekintettel támogattam. Szavazatomat tehát - mint minden esetben - az alkotmányjogi panasz tartalma, és nem az befolyásolta, hogy a jelen ügy alapját képező kérdésben mennyire lenne hasznos vagy sem, indokolt vagy sem teret engedni a helyi népszavazáshoz való jog kiteljesedésének.

Budapest, 2023. június 6.

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[43] A végzés rendelkező részében foglalt visszautasítással egyetértek, indokaim azonban részben eltérnek a döntésben foglaltaktól.

[44] 1. Az alkotmányjogi panasz befogadásának eleve kettős akadályát jelenti álláspontom szerint az, hogy az indítványozó kizárólag az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének (és ezzel összefüggésben a 28. cikkének) a sérelmére hivatkozott. Nézetem szerint ez az érdemi elbírálás akadályát képezi, mivel egyrészt a döntéshozatalra nemperes eljárás keretében került sor, és ezen eljárás nem tartozik az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a védelmi körébe, másrészt az állított sérelem anyagi jogi és nem processzuális jellegű. A részletes indokaimat a jelen ügyhöz tematikusan kapcsolódó 10/2022. (VI. 2) AB határozat [91]-[94] bekezdésében foglalt, illetve a 33/2021. (XII. 22.) AB határozat [78]-[82] bekezdésében foglalt különvéleményem tartalmazza.

[45] 2. Egyetértek a döntés indokolásában foglalt azon megállapítással, hogy a választópolgári egyértelműség kérdése törvényességi és nem alkotmányossági kérdés. Ugyanakkor hangsúlyozni kívánom, hogy elvileg - mint ahogy bármely, a bíróságok döntésének törvényességét érintő kérdés esetén - felmerülhet annak vizsgálatának a szükségessége, hogy a törvényességi kérdéshez kapcsolódó jogértelmezés során a bíróság a vonatkozó jogszabály értelmezésének alkotmányos keretein belül maradt-e, a lehetséges értelmezések közül olyan értelmezést választott-e, ami megfelel az Alaptörvény rendelkezéseinek. Megítélésem szerint megfelelő indítvány esetén jelen ügyben is vizsgálhatta volna az Alkotmánybíróság, hogy a jogalkalmazó nem lépte-e túl az alkotmányos értelmezés kereteit a döntése meghozatala során, azonban ezen vizsgálatra a népszavazáshoz való jog [Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése] sérelme vonatkozásában kerülhetett volna sor. Az indítványozó ezen alaptörvényi rendelkezés sérelmére nem hivatkozott, az Abtv. 52. § (2) bekezdésében foglalt indítványhoz kötöttség elvére tekintettel az Alkotmánybíróság hivatalból nem térhetett ki ennek vizsgálatára.

Budapest, 2023. június 6.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Salamon László alkotmánybíró helyett

Dr. Szabó Marcel alkotmánybíró különvéleménye

[46] Az alkotmányjogi panasz visszautasítását nem tudtam támogatni.

[47] 1. Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése védi a helyi népszavazáshoz való jogot, mely jog tartalmi érvényesülésére vonatkozóan (szemben az országos népszavazás jogintézményével) az Alaptörvény további előírást nem tartalmaz, azt közvetlenül az Nsztv. bontja ki. Éppen ezért, amikor a bíróság az Nsztv. alapján eljárva a helyi választási bizottság helyi népszavazásra benyújtott kérdés hitelesítésének tárgyában hozott döntését vizsgálja felül, és értelmezi az Nsztv. valamely rendelkezését, a bíróság jogértelmezése és döntése szükségképpen közvetlenül érinti az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése érvényesülését is.

[48] Kétségtelen, hogy egy (helyi) népszavazás Nsztv. által megkövetelt egyértelműségének kérdése többnyire nem alkotmányjogi kérdés, függetlenül attól, hogy az eljáró bíróság egyébként "jó" döntést hozott-e. Meggyőződésem szerint azonban (szemben a többségi döntésben megjelenő állásponttal) egyes kivételes esetekben az Nsztv. szerinti egyértelműség fogalmának szélsőségesen leszűkítő jogértelmezése az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése szerinti helyi népszavazáshoz való jog kiüresítéséhez vezethet. Véleményem szerint jelen esetben éppen egy ilyen kivételes eset volt egyértelműen azonosítható.

[49] 2. Ilyen kivételes esetnek tekinthető mindenekelőtt, hogy a helyi választási bizottság az 1/2022. (X. 17.) HVB határozatával korábban már hitelesítette az "Egyetért-e Ön azzal, hogy Debrecen közigazgatási területén tilos legyen olyan ipari létesítményt létrehozni, amelynek az óránkénti átlagos vízigénye meghaladja a 450 m3 értéket?" kérdést, mely kérdéstől az indítvánnyal érintett kérdés csupán a vízigény mértékében, egy számmal (450 helyett 130 köbméter) tér el, ennek ellenére az egy szám megváltozásával a korábban hitelesített kérdés már valamilyen, sem a HVB határozatából, sem a Debreceni Törvényszék végzéséből meg nem ismerhető okból elveszítette "egyértelmű jellegét", mely érvre az indítványozó is kifejezetten hivatkozott már a bírósági felülvizsgálat iránti kérelmében is. Az a jogértelmezés, amely két, nem csupán azonos tárgyú, de lényegileg is ugyanolyan módon megfogalmazott kérdés egyértelműségét homlokegyenest ellenkezően ítéli meg anélkül, hogy érdemi magyarázatot adna az eltérő megítélés jogi indokaira, meggyőződésem szerint nem csupán az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó indokolási kötelezettséget sérti, hanem tartalmi értelemben véve is szélsőségesen önkényes és nyilvánvalóan alaptörvény-ellenes, mely végeredményben a helyi népszavazáshoz való, Alaptörvényben biztosított jog gyakorlását is teljes mértékben ellehetetleníti.

[50] Ez a körülmény (ti. a korábban már egyértelműnek minősített, a jelen eljárásban vizsgálttól mindössze egy számmal eltérő kérdés) már önmagában is olyan egyedi sajátosság, mely a jelen eljárást az Alkotmánybíróság által korábban a helyi népszavazásra benyújtott kérdések hitelesítésével kapcsolatosan meghozott valamennyi döntésétől megkülönbözteti.

[51] 3. Ugyanilyen kivételes körülménynek tekinthető álláspontom szerint, hogy annál egyértelműbben egy helyi közügy kérdésében megfogalmazott kérdést lehetetlen feltenni, mint hogy egy objektív módon meghatározott, semmilyen más mérőszámtól nem függő kibocsátási értékkel (jelen esetben a vízigény nagyságával) rendelkező beruházás egy adott területen (jelen esetben egy település teljes közigazgatási területén, mindennemű területi sajátosság kizárásával, átfogóan, generális jelleggel) ne legyen létesíthető.

[52] A Debreceni Törvényszék által választott jogértelmezés éppen ezért szélsőséges módon leszűkíti a választópolgári egyértelműség követelményét, és azt eredményezi, hogy a Debreceni Törvényszék megközelítésének helytállósága esetén lényegében semmilyen, a helyi közügy körébe tartozó kérdésben nem lehetséges helyi népszavazást kezdeményezni, lehetetlenné téve egy Alaptörvényben biztosított jog gyakorlását. A helyi közügy lényege ugyanis minden esetben eredendően az, hogy a helyi önkormányzat valamely kérdésben valamilyen feltétel teljesülése vagy körülmény bekövetkezése esetén valamilyen intézkedést tesz, vagy valamilyen magatartástól tartózkodik, ami szükségszerűen befolyásolja a helyi önkormányzat illetékességi területén élő (működő) jogalanyok jogi helyzetét.

[53] 4. Mindezen szempontokra figyelemmel meggyőződésem szerint az Alkotmánybíróságnak az alkotmányjogi panaszt annak kivételes, egyedi körülményeire tekintettel érdemben kellett volna vizsgálnia, és érdemi vizsgálatának eredményeként a Debreceni Törvényszék végzését meg kellett volna semmisítenie.

Budapest, 2023. június 6.

Dr. Szabó Marcel s. k.,

alkotmánybíró

[54] A különvéleményhez csatlakozom.

Budapest, 2023. június 6.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Schanda Balázs alkotmánybíró helyett

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1000/2023.