996/G/1990. AB határozat
az Alkotmány 18. §-a (az egységes környezethez való jog) valamint 70/D. §-a (egészséghez való jog, környezetvédelmi kötelezettség) értelmezésére irányuló indítványok elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a Miniszterelnöknek, valamint az Országgyűlés Környezetvédelmi bizottságának az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján - Dr. Ádám Antal és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 18. §-a, valamint 70/D. §-a értelmezésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A Miniszterelnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (6) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alkotmány 18. §-ának és 70/D. §-ának a környezetvédelemre vonatkozó rendelkezéseit. Indítványa indokolásául előadta, hogy az értelmezni kért alkotmányi rendelkezések nem határozzák meg a környezetvédelem fogalmának pontos tartalmát és az államnak a környezet védelmével kapcsolatos kötelezettségeit. Az értelmezésre véleménye szerint az Alkotmányra épülő további jogi szabályozás megalapozása érdekében van szükség.
2. Az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága ugyanezen két alkotmányhely értelmezését kérte indítványában egy új környezetvédelmi törvény kidolgozásának megalapozása érdekében.
3. Az Alkotmány értelmezni kért két rendelkezése a következő:
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és természetes környezet védelmével valósítja meg."
II.
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy az Abtv. 1. §-ának g) pontjában szabályozott alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány az Abtv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervek és személyek valamelyikétől származik; nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését; az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető az Alkotmányból.
Az Alkotmánybíróság tehát alkotmányértelmezési hatáskörét megszorítóan értelmezte, mert úgy ítélte meg, hogy a jogalkotást megelőző alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és ezáltal - az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki.
2. Az adott esetben a konkrét alkotmányjogi probléma meglétére vagy hiányára adott válasz dönti el azt a kérdést, hogy lehetséges-e az alkotmányértelmezés, hiszen a jogosultság mindkét indítványozó esetében fennáll, a harmadik feltétel pedig teljesül, ha az Alkotmánybíróság elismeri az alkotmányjogi probléma létét. (Miután az indítványozók pontosan megjelölték az Alkotmány értelmezendő rendelkezéseit, ez az adott esetben nem lehetett az alkotmányértelmezés akadálya.)
Az alkotmányértelmezés elutasítása vagy teljesítése szempontjából a kulcskérdés tehát: tartalmaznak-e az indítványok konkrét alkotmányjogi problémát?
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a miniszterelnöki indítványban szereplő az az indokolás, hogy az értelmezésre "az Alkotmányra épülő további jogi szabályozás megalapozása érdekében" van szükség, továbbá az országgyűlési bizottság hasonló célú indítványa nem elégséges annak megalapozására, hogy alkotmányértelmezési eljárásra van szükség. A jogi szabályozásnak az Alkotmányra építése ugyanis minden jogalkotással szemben természetes és általános kívánalom. Ez azonban még önmagában nem jelent konkrét alkotmányjogi problémát.
A miniszterelnöki indítvány utal arra is, hogy az Alkotmány értelmezni kért szabályai "nem határozzák meg a környezetvédelem fogalmának pontos tartalmát és az államnak a környezet védelmével kapcsolatos kötelezettségeit". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint mind az egészséges környezethez való jog definiálása, mind pedig a környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása elvégezhető törvényhozási úton, de egyik sem lehet feladata elvont alkotmány értelmezésnek. A környezetvédelemnek ugyanis - mind elvi alapjait, mind megvalósításának módszereit tekintve - számos koncepciója lehet egyaránt alkotmányos, az ezek közötti választás nem alkotmánybírósági feladat. Egyaránt alkotmányos lehet például az antropocentrikus és a természet önértékére alapozott környezetvédelem, ugyanígy a piaci vagy igazgatási elemek túlsúlyára épülő megoldások sem minősíthetők önmagukban az alkotmányosság szempontjából.
3. Az egészséges környezethez való alkotmányos jog elismerését megvalósító és érvényesítésére szolgáló alanyi jogok összességét is csak a törvényhozás és - a maga területén - a bírói gyakorlat, nem pedig alkotmánybírósági alkotmányértelmezés határozhatja meg.
Az Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére. Sem a 18. § szóhasználata (az "egészséges környezethez" való jog), sem az állami környezetvédelmi feladat beágyazása a 70/D. §-ban az egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető a környezethez való jog korlátozásaként. Az is megállapítható, hogy az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, ki kell terjedniök a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére, a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az érintetteknek a döntések előkészítésében való részvétele biztosítására. Annak meghatározása azonban, hogy ezen állami kötelezettségekből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak, már csak törvényhozási úton történhet.
Az Alkotmánybíróság feladata ott kezdődik, amikor normakontrollra, alkotmányjogi panaszra, illetve mulasztásos alkotmánysértésre irányuló indítványok elbírálása során, konkrét kérdésekben állást kell foglalnia abban a kérdésben, hogy a törvényhozás által választott szabályozás, illetve a jogalkalmazásban követett törvényértelmezés tartalmilag alkotmányosan kielégítő-e.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmezésre irányuló indítványokat elutasította.
Budapest, 1993. november 9.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró és dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
A határozattól eltérő különvéleményünket és néhány kiegészítő észrevételünket
- hasznosítva a határozat bizonyos általunk is egyetértéssel fogadott megállapításait
- a következőkben fogalmazzuk meg.
1. Álláspontunk szerint a vizsgált ügyben az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés feltételei fennállanak. Határozatának indokolásában az Alkotmánybíróság is megállapította, hogy a kezdeményezés jogosultsága "mindkét indítványozó esetében fennáll" és az "indítványozók pontosan megjelölték az Alkotmány értelmezendő rendelkezéseit". Az elvont alkotmánybírósági alkotmányértelmezés harmadik feltétele, a konkrét alkotmányjogi probléma léte pedig szerintünk az egészséges környezethez való alapjog és a belőle fakadó állami kötelesség jellegének bizonytalanságában jelölhető meg.
2. Az indítványban kezdeményezett értelmezés alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított jog alapjog. Rá is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának az a rendelkezése, hogy "tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége", valamint, hogy a "vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg". A törvényi szabályok megállapítása nemcsak lehetőség, hanem az Alkotmány 78. §-ára is tekintettel a Kormány és az Országgyűlés alkotmányos kötelessége.
3. Az indítványok alapján elvégzendő elvont alkotmányértelmezéssel az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a 18. §-ban foglalt alapjognak az egyéb alapjogoktól eltérő sajátosságait. A 18. §-ban megállapított alapjog mibenlétének értelmezéséhez is alkalmaznunk kell "a részt az egészből, az egészet a részből" klasszikus megértési és értelmezési elvet. Ennek alapján figyelembe kell vennünk, hogy az Alkotmányban rögzített alapjogok egyrészt a törvényalkotót és az egyéb állami szerveket kötelező alaptörvényi előírások, tehát alkotmányerejű jogi normák, másrészt pedig az embert, az állampolgárt, esetleg emberi közösséget megillető alanyi jogosultságok. Az egyes alapjogok jogosító és kötelező tartalmának jellegében azonban lényeges különbözőségek tapasztalhatók. A vizsgált alapjog sajátosságai főleg az Alkotmány által biztosított egyéb alapjogok különböző csoportjaival való összevetéssel és az azoktól történő elhatárolással körvonalazhatók. E módszer alkalmazásával megállapíthatjuk, hogy "az egészséges környezethez" mindenkit megillető alapjog sajátosságai, vagyis az alapjogok egyéb csoportjaitól megkülönböztető ismérvei a következők:
a) a védelmi jellegű szabadságjogoktól eltérően nem az állami beavatkozástól mentességre, nem is meghatározott tartalmú tevékenységre vagy attól való tartózkodásra jogosít, mint például az egyesülési jog, a gyülekezési jog, a vallásszabadság stb.,
b) nem minősül a közhatalom gyakorlásában való érdemi közreműködésre felhatalmazó olyan jogosítványnak, mint pl. az aktív és passzív választójog, az országos és helyi népszavazásban való részvétel joga, a közhivatal viselésének joga,
c) nem tekinthető törvényben meghatározandó állami oktatási, egészségvédelmi, szociális ellátásra jogosító, ún. szolgáltatási alapjognak sem.
d) A felsoroltakon is túllépő sajátos vonása a 18. §-ban rögzített alapjognak, hogy az alkotmányi szövegezés az "egészséges" jelzőn kívül nem határozza meg ennek az alapjognak lényeges tartalmi elemeit és nem írja elő a vonatkozó törvényi szabályozás kétharmados többségű elfogadását sem. Ebből pedig önként következik, hogy a törvényalkotó a vonatkozó egyszerű többségű törvényi szabályozás tartalmának megválasztásában viszonylag tág mérlegelési lehetőséggel rendelkezik.
e) A 18. §-ban megállapított jog a hazai épített és természetes környezet egészséges minőségének állami biztosítására jogosítja az egyéneket és a közösségeket.
4. A jogtudomány széles körben vallott felfogása szerint minden alanyi jognak mellőzhetetlen kísérő párja a megfelelő alanyi kötelesség. Ezt az összefüggést a 18. § világosan ki is fejezi azáltal, hogy előírása szerint a Magyar Köztársaság nemcsak elismeri mindenki jogát az egészséges környezethez, hanem azt is vállalja, hogy érvényesíti ezt a jogot. Az indítványozott alkotmányértelmezésnek ezért utalnia kellene arra, hogy mit jelent az egészséges környezethez való alapjog állami érvényesítési kötelessége. Szerintünk a vizsgált alapjoghoz kapcsolódó állami érvényesítési kötelesség magában foglalja:
a) az egészséges környezet minőségi mutatóinak (határértékeinek) meghatározását,
b) a minőségi mutatók érvényesülési feltételeinek törvényi megállapítását,
c) a minőségi mutatók érvényesülésének figyelését, ellenőrzését, mérését és értékelését,
d) a minőségi mutatók megtartására késztetés eszközeinek meghatározását és alkalmazását,
e) a minőségi mutatók megsértése, vagyis az egészséges környezet károsítása esetére a kijavítás eszközeinek és módozatainak, valamint a kárfelelősség érvényesítési rendjének meghatározását,
f) az Alkotmány más alapjogi rendelkezése alapján is a polgároknak a környezettel összefüggő tájékoztatásra vonatkozó joga biztosítását, valamint az érintetteknek a környezetvédelmet szolgáló állami és önkormányzati döntések előkészítésében való közreműködését, továbbá az egészséges környezet fenntartását és fejlesztését szolgáló társadalmi aktivitást könnyítő, illetve serkentő jogszabályok megalkotását.
A jogalkotás természetesen egyéb tárgykörök szabályozásával is szolgálhatja az egészséges környezethez való alapjog érvényesülését.
5. Az egészséges környezetnek az ember, az élővilág, a biológiai sokféleség fennmaradása, a szárazföld, a vizek és a légtér oltalma, valamint a fenntartható fejlődés elérése szempontjából fennálló létfontossága és globalitása miatt a vizsgált alapjogra vonatkozó alkotmányértelmezés keretében nem mellőzhető a nemzetközi jogi összefüggések figyelembevétele sem. Mindenekelőtt megállapítható, hogy az ENSZ Alapokmánya 1. cikkének 3. pontja alapján, valamint az ENSZ keretében elfogadott számos állásfoglalás, legutóbb a Rio de Janeiróban 1992. júniusában tartott ENSZ Környezet és Fejlődés Konferencián született egyezmények és egyéb dokumentumok következtében az egészséges környezetre vonatkozó nemzetközi együttműködési kötelesség a nemzetközi jognak az Alkotmány 7. § (1) bekezdése révén belső normává transzformált, általánosan elismert szabályaként kezelendő. Az is hangsúlyozandó, hogy az egészséges környezet minőségi mutatóinak jelentős hányadát, az Európai Közösségen belül pedig túlnyomó többségét a környezetvédelemre vonatkozó nemzetközi együttműködési kötelezettség keretében létrejött nemzetközi egyezmények, szerződések, illetve közös döntések tartalmazzák. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságnak az ilyen tartalmú nemzetközi egyezmények, szerződések tekintetében is biztosítania kell a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
6. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése a Magyar Köztársaság területén élők számára "a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez" való alapjogot állapít meg. E jog megvalósulását szolgáló állami feladatok egyik csoportjaként jelöli meg e § (2) bekezdése "az épített és természetes környezet" védelmének kötelességét. Véleményünk szerint erre a feladatcsoportra is vonatkoznak a 18. § rendelkezéséből fakadó állami kötelességeket körvonalazó következtetéseink. A 70/D. § (1) bekezdésében megállapított alapjogból levezethető az egészséges környezet károsodása által előidézett egyéni sérelem orvoslásának bíróság előtt érvényesíthető igénye is.
7. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontja szerint az Országgyűlés "meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét", a 35. § (1) bekezdés e) pontja alapján pedig a Kormány "biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról". Nem lehet kétséges, hogy az Országgyűlésnek és a Kormánynak e feladat és hatáskör gyakorlása során tekintettel kell lennie az Alkotmány 18. §-ából és 70/D. §-ából eredő, vázolt kötelességekre is.
Budapest, 1993. november 9.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró