1/1993. (I. 13.) AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alkotmányellenességének, valamint Jász-Nagykun-Szolnok Megye Önkormányzatának Közgyűlése által az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról alkotott 1991. évi 4. sz. rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének, valamint önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 74. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megye Önkormányzatának Közgyűlése által az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról alkotott 1991. évi 4. sz. rendelet 32. §-a törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése a közzététel napján veszti hatályát.
INDOKOLÁS
I.
1. Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közgyűlése az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 1991. évi 4. sz. rendeletének 32. §-ában a megyei önkormányzat szervezetében három alelnöki tisztséget hozott létre. A rendeletnek az alelnököket érintő szabályaival kapcsolatosan a köztársasági megbízott törvényességi észrevételt tett. A közgyűlés 1991. május 14-én tartott ülésén úgy határozott, hogy a köztársasági megbízott észrevételével nem ért egyet, és rendeletének vitatott szabályát nem módosítja. Egyúttal - élve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 101. §-ában biztosított felterjesztési jogával - javaslatot tett a belügyminiszternek a törvény módosítására. Ezt követően a köztársasági megbízott az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Alkotmánybírósághoz fordult. Indítványában arra hivatkozva kéri a Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közgyűlése által hozott 1991. évi 4. sz. rendelet 32. §-ának megsemmisítését, hogy az sérti az Ötv. 74. § (1) bekezdésében foglaltakat. Az Ötv. e rendelkezése szerint a megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök és az alelnök, ennek alapján a közgyűlésnek csak egy alelnök megválasztására van joga.
Az Alkotmánybíróság a megyei közgyűlés álláspontjának megismerése érdekében megkeresést intézett Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közgyűlésének elnökéhez. A közgyűlés elnöke válaszában kifejtette, hogy a megyei közgyűlés nem ért egyet a köztársasági megbízott jogi álláspontjával, mivel az az Ötv. 74. § (1) bekezdésének kizárólag nyelvtani értelmezésén alapul, és nincs figyelemmel az Alkotmány 43. § (1) bekezdésének az önkormányzati alapjogok egyenlőségét, valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjának az önkormányzatok szervezetalakítási önállóságát kimondó rendelkezésére. A közgyűlés állásfoglalása szerint, az Ötv.-nek a megyei önkormányzat szervezetére vonatkozó szabályait az Alkotmány e szabályaival összhangban kell értelmezni, s ilyen értelmezés mellett nem tekinthető az Ötv. szabályaival ellentétesnek a szervezeti és működési szabályzat három alelnök megválasztására lehetőséget adó 32. §-a.
Arra az esetre, ha az Alkotmánybíróság a köztársasági megbízott jogi álláspontjával ért egyet, a megyei közgyűlés elnöke indítványt terjesztett elő az Ötv. 74. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Indítványát azzal indokolja, hogy az Ötv. vitatott rendelkezése az Alkotmány 43. § (1) bekezdésébe, valamint 44/A. § (1) bekezdés e) pontjába ütköző módon korlátozza a megyei közgyűlés szervezetalakítási autonómiáját.
II.
1. Az indítványok közötti tartalmi összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság az ügyeket egy eljárásban bírálta el.
2. Az Ötv. 74. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság két kérdést vizsgált. Vizsgálta azt, hogy a megyei közgyűlés által megválasztható alelnökök számának törvényi korlátozása sérti-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogot, illetőleg ellentétes-e az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek.
a) Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselő-testület jogaiként fogalmazza meg azokat az önkormányzati alapjogokat, amelyek a helyi önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése e) pontja szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között, önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. E rendelkezés alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, autonómiáját a saját szervezete kialakításában. Ez az autonómia azonban nem feltétlen és korlátok nélküli, az Alkotmány rendelkezése alapján csak törvény keretei között érvényesül. Ez az alkotmányi szabályozás elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára.
A helyi önkormányzatok olyan autonóm közjogi testületek, amelyek, egyrészt működési területükön közhatalmat gyakorolnak, másrészt tulajdonosként, vállalkozóként részt vesznek a polgári jogi forgalomban. Így garanciális jelentősége van annak, hogy törvény szabályozza az önkormányzat szervezetében a tisztségviselőknek, a létrehozható szervtípusoknak azt a körét, amelyek az önkormányzat nevében eljárhatnak, hatáskörrel rendelkezhetnek. Ezért, maga az Alkotmány hatalmazza fel a törvényhozót arra, hogy az önkormányzatok szervezeti kereteinek meghatározásával a képviselő-testület szervezetalakítási szabadságát behatárolja.
A törvényhozás ezen alkotmányi felhatalmazás alapján nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik az önkormányzatok szervezeti kereteinek meghatározásában.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a törvényi szabályozásnak ne lennének alkotmányos korlátai. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában önkormányzati alapjogként szabályozza, a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket és működésük rendjét. Az Alkotmány a szervezet és működés kereteinek törvényi szabályozására ad felhatalmazást, azaz a törvényi szabályozás önálló mozgásteret kell hogy biztosítson az önkormányzat számára ahhoz, hogy működésének feltételeit, sajátos feladatait figyelembe véve dönthessen a feladatai ellátásához szükséges és arra alkalmas szervezet létrehozásáról. Az Alkotmányban a képviselő-testület számára biztosított szervezetalakítási autonómia nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem szervezeti kérdésekben való döntési jogosultságok, szervezeti hatáskörök összességének gyakorlását jelenti. Az egyes hatáskörök törvényi korlátozása nem eredményezi az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában szabályozott önkormányzati jog alkotmányellenes korlátozását mindaddig, amíg a képviselő-testületet megillető hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy önálló felelősséggel döntsön az ellátandó feladataihoz igazodó szervezet létrehozásáról.
Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a saját szervezetének kérdéseiben.
A helyi önkormányzatok szervezeti kereteit az Ötv. határozza meg. Az Ötv. a megyei önkormányzat szervezetével kapcsolatosan elsősorban az elnök, alelnök, főjegyző és a pénzügyi ellenőrző bizottság tekintetében tartalmaz kogens, korlátozó rendelkezéseket. Más tisztségekre, szervtípusokra nézve a törvény intézményesítő szabályokat fogalmaz meg. Ezek keretei között a közgyűlés dönt arról, hogy hoz-e létre, s ha igen, milyen feladatok ellátására hoz létre bizottságot, a közgyűlés határozza meg a bizottságok számát, személyi összetételét, a közgyűlés szabadon dönt a tanácsnoki funkciók létesítéséről és betöltéséről, önállóan határozza meg az önkormányzati hivatal szervezetét. Az Ötv. ugyancsak széles döntési szabadságot biztosít a közgyűlésnek abban, hogy - a közgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyek kivételével - az önkormányzati feladatokat és hatásköröket miként osztja meg az önkormányzat tisztségviselői és szervei között.
Így az Ötv. szabályai - a korlátozások mellett is - nagyfokú döntési szabadságot biztosítanak a megyei közgyűlés számára ahhoz, hogy a feladatai ellátásához, hatásköreinek gyakorlásához szükséges, megfelelő szervezet létrehozásáról önálló felelősséggel döntsön.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a megyei közgyűlés által megválasztható alelnökök számának törvényi korlátozása nem érinti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog lényeges tartalmát, ezért nem tekinthető a helyi képviselő-testületet ezen alkotmányos rendelkezés alapján megillető szervezetalakításhoz való jog alkotmányellenes korlátozásának.
b) Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Ötv.-nek azok a rendelkezései, amelyek eltérő szabályokat állapítanak meg a települési önkormányzat alpolgármestereire és a megyei közgyűlés alelnökére, sér-tik-e az Alkotmánynak a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőségéről rendelkező 43. § (1) bekezdését.
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek. E szabály az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott alapjogok tekintetében fogalmazza meg az önkormányzatok egyenlőségét. Így a 43. § (1) bekezdése csak a 44/A. §-sal együtt értelmezhető.
A 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alkotmányi felhatalmazás alapján - a korábbiakban kifejtetteknek megfelelően - a törvényhozó nagyfokú szabadsággal rendelkezik a helyi önkormányzatok szervezeti kereteinek meghatározására. Ez magában foglalja azt is, hogy - figyelembe véve a helyi önkormányzatok egyes típusainak eltérő funkcióját, feladat- és hatáskörét - az egyes helyi önkormányzatok szervezeti kereteit eltérően szabályozza. Az Ötv. - e helyi önkormányzatok eltérő feladat- és hatáskörére tekintettel - VI-VIII. fejezetében eltérő szabályokat (köztük szervezeti rendelkezéseket is) állapít meg a megyei jogú városi, a fővárosi és a megyei önkormányzatokra azzal, hogy ezen eltérések kivételével, működésükre a települési önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni.
Az, hogy az Ötv. a helyi önkormányzatok egyes típusai tekintetében eltérő szervezeti szabályokat állapít meg, önmagában nem jelenti a helyi önkormányzatok egyenjogúságát szabályozó alkotmányi rendelkezés megsértését. Mivel az Alkotmány 43. § (1) bekezdése nem általában, hanem csak az alapjogok vonatkozásában mondja ki a helyi önkormányzatok egyenjogúságát, nem alkotmányellenes a törvényi szabályozás akkor, ha az olyan szervezeti kereteket állapít meg, amelyek között minden helyi önkormányzat számára biztosított az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában szabályozott alapjog gyakorlása, azaz az önkormányzatok minden típusa megfelelő mozgástérrel rendelkezik ahhoz, hogy önálló, saját felelősségű döntéseket hozzon a feladatköre ellátásához és hatásköre gyakorlásához szükséges szervezet alakításában. Az eltérő szabályozás azonban a helyi önkormányzatok egyik típusa tekintetében sem vezethez önkormányzati alapjog alkotmányellenes korlátozásához.
A parlament úgy ítélte meg, hogy a megyei önkormányzat feladat- és hatásköre egy alelnök megválasztását indokolja, ezzel a tisztségviselők tekintetében a települési önkormányzatokétól eltérő szabályokat állapított meg, azonban ez az eltérő szabályozás nem eredményez alkotmányellenes diszkriminációt a helyi önkormányzatok között, mert az Ötv. e szabály mellett is széles döntési szabadságot biztosít a megyei közgyűlés számára, ahhoz, hogy a működéséhez szükséges szervezetet maga alakítsa ki. Az Ötv.-ben az Alkotmány 44. § (1) bekezdés e) pontjában szabályozott alapjog gyakorlása a megyei közgyűlés számára is biztosított.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 74. § (1) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében, valamint a 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltakkal, ezért az indítványt elutasította.
III.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a köztársasági megbízott indítványa megalapozott.
Jász-Nagykun-Szolnok Megye Önkormányzatának Közgyűlése által az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról alkotott 1991. évi 4. sz. önkormányzati rendelet 32. §-a, amely a közgyűlés alelnökeiről rendelkezik ellentétes az Ötv. 74. § (1) bekezdésében foglaltakkal.
Az Ötv. 74. § (1) bekezdése szerint: "A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök és az alelnök, akiket a közgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmados szavazati többségével, titkos szavazással négy évre választ." A törvény szövegéből az következik, hogy a megyei közgyűlés egy alelnököt választ. Ezt az idézett rendelkezés megfogalmazásában az egyes szám használata mellett a határozott névelő használata is megerősíti. De erre az értelmezésre lehet jutni az Ötv. szervezeti kérdésekben alkalmazott szabályozási módját figyelembe véve is. A törvény szövegéből mindenütt nyilvánvalóan megállapítható, hogy a törvényhozó valamely tisztséget vagy szervtípust akként kívánt-e intézményesíteni, hogy abból csak egy hozható létre (pl. a közgyűlés elnöke, alelnöke, polgármester, főjegyző, jegyző, önkormányzati hivatal), vagy pedig úgy kívánt rendelkezni, hogy - az önkormányzat döntésétől függően - az adott tisztségből vagy szervből több is létrehozható (pl. alpolgármester, tanácsnok, bizottság).
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Jász-Nagykun-Szolnok Megye Közgyűlése által alkotott 1991. évi 4. sz. rendelet 32. §-a törvénysértő, ezért azt megsemmisítette.
Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k., alkotmánybíró