24/1991. (V. 18.) AB végzés
a Társadalombiztosítási Alap 1990. évi költségvetéséről szóló 1989. évi XLVIII. tv. és a nyugellátások, a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások, valamint egyéb ellátások emeléséről szóló 146/1989. (XII. 27.) MT rendelet alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság többeknek a Társadalombiztosítási Alapra és a nyugellátások emelésére vonatkozó jogszabályok alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt indított ügyében dr. Kilényi Géza, dr. Szabó András, dr. Vörös Imre és dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével meghozta a következő
végzést.
Az Alkotmánybíróság a Társadalombiztosítási Alap 1990. évi költségvetéséről szóló 1989. évi XLVIII. tv. és a nyugellátások, a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások, valamint egyéb ellátások emeléséről szóló 146/1989. (XII. 27.) MT rendelet alkotmányosságának utólagos vizsgálatára indult eljárást 1992. június 30-ig felfüggeszti.
Az Alkotmánybíróság e végzést a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
Az indítványok a társadalombiztosítással és a nyugdíjjal összefüggő jogszabályok igen sok rendelkezését kifogásolják. Minthogy a nyugdíjrendszer átfogó újrakodifikálása folyamatban van, az Alkotmánybíróság az érdemi döntés elhalasztását látta indokoltnak a kodifikáció várható befejezéséig és az indítványokat attól függően fogja érdemben elbírálni, hogy a kodifikáció a kifogásolt rendelkezéseket mennyiben tartalmazza.
Budapest, 1991.05.07
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza, dr. Szabó András, dr. Vörös Imre és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye.
I.
Az eljárás a Társadalombiztosítási Alap 1990. évi költségvetéséről szóló 1989. évi XLVIII. törvény és az azt követő 146/1989. (XII. 7.) MT rendelet alkotmányellenességének felvetésével indult. Az indítványozók különböző megközelítésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe és a 70/E. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartják, hogy növekvő infláció mellett a nyugdíjak kompenzálása nem éri el az aktív keresők bérkompenzációjának mértékét, és ezen belül még azt is, hogy a nyugdíjak emelése nem arányosan történik, egyes nyugdíjak egyáltalán nem emelkednek. Felvetették ezzel kapcsolatban a szociális biztonság kérdését, kifejtve azt az álláspontot, hogy a nyugdíjat a létminimumot szolgáló szociális juttatástól meg kell különböztetni, mert a nyugdíj munkaviszonyban töltött évek során kötelezően fizetett járulék fejében, tehát nem ingyenesen, hanem ellenszolgáltatással szerzett jog. Sem a jogalapja, sem az összegszerűsége nem lehet eshetőleges, hanem a munkaviszonyban töltött évekhez, és az ezen évek során fizetett, keresetet követő járulékhoz kell igazodnia. Ezért a nyugdíjas szociális biztonságát - ellentétben a szociális juttatásokra jogosultak szociális biztonságával - nem a létminimumhoz vagy a társadalmi minimumhoz kell viszonyítani, hanem a keresők életszínvonalához, mert ehhez százalékosan a letöltött évek arányában nyer a nyugdíj megállapítást. Kifejtették az indítványozók, hogy az államnak nincs joga a nyugdíjösszeg tetszés szerinti változtatásával az aktív keresők és a nyugdíjasok közötti diszkriminációra de a nyugdíjasok egymás közötti diszkriminációjára sem.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványozók által konkrét jogszabályok megjelölésével, illetőleg értelemszerűen felvetett szempontok alkotmányossági vizsgálatát indokoltnak találta. Szakértői bizonyítást is elrendelt, elsősorban a Társadalombiztosítási Alap létrehozásáról, az annak rendelkezésére bocsátott vagyon mértékéről és felhasználásának, illetőleg felhasználhatóságának módjáról feltett kérdésekkel kapcsolatban. A beérkezett szakvélemény kellő adatot tartalmaz az érdemi vizsgálat folytatásához. Közben az 1990. évi LXXVI. törvény módosította a Társadalombiztosítási Alap 1990. évi költségvetéséről szóló 1989. évi XLVIII. törvényt , az 1990. évi LXXVII. törvény pedig az 1990. évi LXXVI. törvényt is. E törvényekkel egyidejűleg megjelent a 81/1990. (XI. 8.) Korm. rendelet, amely egyes nyugellátások és nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások 1990. évi egyszeri kiegészítéséről rendelkezik. Az Alkotmánybírósághoz 1990. november 8. után beérkezett és az ügyhöz csatolt újabb indítványok tükrözik, hogy az indítványozók által felvetett és az előbbiekben összefoglaltan ismertetett alkotmányossági kérdéseket az újabb jogszabályok sem oldották meg, tehát azok alkotmánybírósági vizsgálata továbbiakban is indokolt. Bár időközben köztudomásúvá vált, hogy a társadalombiztosítás egész rendszere, tehát a nyugdíjrendszer is átalakulásra kerül, és az erre irányuló törvényhozó munka megindult, és az Alkotmánybíróság e törvényelőkészítő munkát a hatályos jogszabályok részbeni megsemmisítésével sem nehezíteni, sem befolyásolni nem kívánja, az eddigi bizonyítási anyag alapján szükség lenne arra, hogy néhány alapvető kérdéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság álláspontját határozatban közzétegye.
Kiindulási alapul szolgálhat az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, amely a Magyar Köztársaság területén tartózkodó minden személy számára bármely megkülönböztetés nélkül biztosítja az emberi, illetve az állampolgári jogokat.
Helyes az indítványozóknak az az álláspontja, hogy a nyugdíj munkával és munkaviszonyban töltött évek során kötelezően fizetett járulékokkal, tehát alapvetően nem ingyenesen, hanem ellenszolgáltatásért szerzett jog.
Kedvező körülmények közt ez azt jelenti, hogy a nyugdíjkorhatárt elért dolgozó igényt tarthat arra az életszínvonalra, amelyen nyugdíjas éveinek megkezdésekor állt.
Az egész társadalmat és annak anyagi helyzetét befolyásoló körülmények a nyugdíjasokat éppúgy érinthetik, mint a dolgozókat. Ám e körülmények sem jogosítják fel az államhatalmat arra, hogy a társadalom egyes rétegei között a teherviselést önkényesen megkülönböztető módon szabályozza. Az egész társadalom kénytelen lehet elfogadni azt, hogy korábbi életszínvonalánál alacsonyabb szinten éljen. Ám nem tekinthető alkotmányosnak az a megoldás, amely ennek terhét csak egyes rétegekre hárítja, és a rétegek között nem igyekszik arányosan megosztani a terheket.
Nem alkotmányos tehát a munkaképes dolgozók esetleges kompenzációjával szemben a munkaviszony alapján nyugellátásra jogosult dolgozók jövedelemcsökkenésének kompenzáció nélkül hagyása. Nem alkotmányos az sem, ha a nyugellátásra jogosultak egyes rétegei ellátásának szabályozása a nyugdíjjogosultság megszerzésekor elért életszínvonalhoz viszonyítva, a szerzett jogok megvonásával arányeltolódásokat szenved.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének második fordulata a megélhetéshez szükséges ellátást azon rétegeknek is biztosítja, amelyek önhibájukból vagy önhibájukon kívül nem szereztek munkával és ellenszolgáltatással jogot a megélhetést biztosító ellátásra. Alkotmányellenes lenne azonban a munkával és ellenszolgáltatással szerzett nyugdíjjogosultságot csak ezen megélhetést biztosító minimummal azonosnak tekintve, csak ezt a szintet garantálni a szerzett jogok vonatkozásában is.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint az állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz. A szociális biztonsághoz való Alkotmányban rögzített jog nem csupán program. Magyarországon egyenesen folyik a jogállamiság fogalmából, noha nem feltétlenül tartozik a jogállamiság elvont fogalmához. 1948 után ugyanis a magyarországi politikai hatalom deklarálta, hogy a társadalmi össztermékkel úgy kíván gazdálkodni, hogy bizonyos igényeket társadalmi szinten kiegyenlít, elkerülendő a társadalmi polarizációt. Amit a munka ellenértékéből a társadalom, a hatalom a maga aktusával elsajátított, abból vállalta szociális lakásprogram megvalósítását, családi támogatás és ingyenes oktatás nyújtását, és vállalta a nyugdíjba került dolgozó és annak özvegye részére a kereset bizonyos %-ában kifejezett szociális helyzet garantálását. Ezek együtt jelentik a szociális biztonságot. A létminimum biztosítása, a munkához való jog, a betegellátás és a minimális szociális ellátás tételei által, állampolgári jogon nyertek biztosítást ugyanezen deklarált szándék szerint a társadalmi össztermékből.
Ha helytelen gazdálkodás és más okok miatt az egész társadalom életnívója hanyatlik, és a gazdasági válságból csak megszorításokkal lehet szabadulni, a szociális biztonság nem jelenthet a nyugdíjasok részére e közben változatlan életnívót, míg a többiek lefelé csúsznak. De jelenti azok számára, akik saját aktív tevékenységük megfelelő hányadát a társadalomnak már átadták, hogy a társadalmi össztermékből azonos elbánás alapján részesüljenek a keresőkkel. Nem egyeztethető össze a szociális biztonsággal olyan politika, ezért alkotmányellenes minden jogszabály és költségvetés, amely a vállalandó terhekből többet hárít a nyugdíjasokra (és családosokra), mint a "dolgozókra" és ezáltal előbbiek szociális helyzetét a létminimum felé tolja el.
Ezt lehet a jövőre vonatkozólag politikai célként kitűzni és kijelenteni, de jogilag csak úgy, ha törlik az Alkotmányból a szociális biztonság fogalmát és csak a létminimumhoz való jogot hagyják benne. Ehhez tehát jövőre szóló alkotmánymódosítás kell. Ám a mai nyugdíjasokkal szemben, akiktől aktív életükben a tartalék alkotásának lehetőségét a hatalom elzárta, ezt még kijelentett politikai célként, többségi parlamenti döntéssel sem lehet megtenni. Nekik a szociális biztonságra szerzett joguk van, és azt a jogállam nem vonhatja el: ez épp olyan személyes jog, mint a tulajdonhoz való jog. Valójában az állami tulajdon hozadékához való szerzett és most már elidegeníthetetlen jogról van szó, azzal a különbséggel, hogy míg a tulajdont közcélra teljes kompenzáció mellett igénybe lehet venni, ennek a jognak kompenzáció melletti elvonása csak úgy lenne elképzelhető, ha tőkésítik a járadékot. Nincs kizárva, hogy ez a "járadék" a privatizáció során tőkésíthető. Ez gazdasági számítás kérdése és az érintettekkel konszenzusban megtörténhet. Ám alkotmányellenes azon források más célra elvonása és az érintettek szociális biztonságának lerontása legitimáció nélküli hatalmi aktussal, azonnali és teljes kompenzáció nélkül.
Ebben a vonatkozásban a panaszok az Alkotmánybíróság által elbírálhatók lennének. Kifejezetten indokolt volna, és a panaszosok panaszai is ezt célozzák, hogy az Alkotmánybíróság megvonja azokat az alkotmányos határokat, amelyek között az új jogalkotás mozoghat. Ezért az eljárás felfüggesztése és a döntés vállalásának elutasítása az adott ügyben álláspontunk szerint nem indokolt. Nincs olyan előkérdés, amelyet az Alkotmánybíróságnak a panaszok felfüggesztésével be kellene várnia. Ha nem fogadja el azt a döntést, hogy közbenső határozatban legalább elvi álláspontját rögzíti, úgy az ügyet felfüggesztés helyett végleges határozattal el kellett volna bírálni, és a panaszokat vagy elutasítani, vagy azoknak helyt adni indokolt határozattal.
Budapest, 1991.05.07
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró