24/1997. (IV. 25.) AB határozat
Békés Megye Képviselő-testületének a megyei önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról, juttatásáról és költségtérítéséről szóló 2/1995. (I. 27.) KT sz. rendelete törvényellenességének felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményező indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Békés Megye Képviselő-testületének a megyei önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról, juttatásáról és költségtérítéséről szóló 2/1995. (I. 27.) KT sz. rendelete 3. §-ának (2) bekezdése és 4. §-ának (2) bekezdése törvénysértő. Az Alkotmánybíróság a rendelet 3. § (2) bekezdését 1997. szeptember 30-i hatállyal, a rendelet 4. § (2) bekezdését pedig e határozat közzététele napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Békés megye közgyűlése 2/1995. (I. 27.) KT sz. alatt rendeletet (a továbbiakban: KTr.) alkotott a megyei önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról, juttatásáról és költségtérítéséről.
A KTr. 3. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy a megyei képviselőt, valamint az állandó bizottságok nem képviselő tagjait természetbeni juttatásként megilleti "a megyében kialakított térségi határokon belül a tömegközlekedési eszközök igénybevételére jogosító autóbusz-bérlet az alábbi szabályok szerint azzal, hogy az a jogosult választása szerint pénzben is kifizethető:
a) Képviselő, illetőleg képviselő és egy vagy több bizottság (tanácsadó testület), ad hoc bizottság, időszaki bizottság) tagja: 110 km távolságra szóló utazási bérlet, amelynek értéke pénzbeli megváltás esetén 20 000 Ft.
b) Bizottsági elnök: 130 km távolságra szóló utazási bérlet, amelynek értéke pénzbeli megváltás esetén 24 000 Ft.
c) Térségi tanácsnok: 150 km távolságra szóló utazási bérlet, amelynek értéke pénzbeli megváltás esetén 27 000 Ft.
d) Nem képviselő bizottsági (tanácsadó testületi, ad hoc vagy időszaki bizottsági) tag: 65 km távolságra szóló utazási bérlet, amelynek értéke pénzbeli megváltás esetén 12 000 Ft."
A KTr. - a költségtérítésről rendelkező - 4. § (2) bekezdése pedig olyan szabályt tartalmaz, hogy "saját személygépkocsi igénybevételének költségei a vonatkozó jogszabályok szerint és csak a közgyűléseken, bizottsági üléseken való megjelenés, illetőleg a közgyűléstől kapott különmegbízások teljesítése során számolhatók el. Egyéb esetben az utazási költség a tömegközlekedési eszközök igénybevételére vonatkozó szabályok szerint téríthető meg."
2. Békés megye közigazgatási hivatalának vezetője a KTr. idézett rendelkezéseit törvénysértőnek tartja. Hivatkozik a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pt.) 16. §-ára, melyből arra következtet, hogy "az utazási bérletnek sem a pénzbeli értéke, sem a kilométer érvénye nem lehet különböző attól függően, hogy bizottsági elnökök, tanácsnok vagy bizottsági tag kapja meg. Minden képviselő és nem képviselő testületi tag bizottsági tag a közigazgatási terület egészére kaphatja meg a juttatást, amely mindenki számára egységes összegű és érvényű lehet. A közigazgatási terület minden képviselő számára azonos terület, azaz a megye területe."
A továbbiakban a Pt. 18. §-ára utalással akként érvel, hogy ha "a képviselő juttatásként megkapta a megye területére vonatkozó utazási bérlet pénzbeni értékét, akkor a megyén belüli utazásával - még ha közgyűlésre érkezik is - megyén belüli külön szükséges költsége nem merül fel. Tehát nem kaphat engedélyt a költségtérítésre a közgyűlés elnökétől". Különben "a képviselő kétszeresen részesül utazási térítésben".
A megyei közgyűlés a törvényességi észrevételeket nem fogadta el, ezért a hivatalvezető az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a KTr. kifogásolt rendelkezéseinek felülvizsgálatát és megsemmisítését.
3. A kezdeményezés - az alábbiak szerint - megalapozott.:
3.1. A Pt. 14-18. §-a különbséget tesz a képviselők - és a bizottságok nem képviselő tagjai - tiszteletdíja, természetbeni juttatása, költségtérítése és e jogintézmények szabályozási feltételei között. A tiszteletdíj a képviselői - bizottsági - munka és felelősség elismeréséül szolgál. A tiszteletdíj differenciált megállapítására - meghatározott keretek között - a Pt. 15. §-a lehetőséget nyújt. A juttatás a megbízatás zavarmentes - pénzügyi és dologi feltételek szerinti többnyire rendszeresen ismétlődő - ellátását hivatott elősegíteni. A Pt. 16-17. §-a a természetbeni juttatás differenciálásáról ugyan nem tesz említést, de nem is tiltja. Ezért a juttatás törvényi céljaihoz ésszerűen igazodó, törvényi funkciót szolgáló differenciált természetbeni juttatás rendeleti megoldása önmagában nem törvénysértő. Amíg azonban a tiszteletdíjban és természetbeni juttatásban a képviselő és a bizottság nem képviselő tagja - a törvényi keretek és feltételek betartásával - a képviselő-testület döntése függvényében részesíthető, addig a költségtérítést szabályozó Pt. 18. §-a kogens rendelkezést tartalmaz. A képviselői tevékenységgel összefüggő előlegezett, számlával igazolt, szükséges költséget ugyanis "meg kell téríteni". A tiszteletdíj, a juttatás és a költségtérítés egymástól eltérő törvényi rendeltetése nem engedi meg, hogy a képviselő-testület a juttatást - céljától eltérően - a tiszteletdíj kiegészítéseként, a költségtérítést pedig - ugyancsak rendeltetésétől eltérően - a juttatás részleges megkettőzéseként szabályozza.
3.2. A KTr. 3. § (2) bekezdése azzal, hogy a testületben viselt (képviselő, bizottsági tag, bizottsági elnök, térségi tanácsnok, nem képviselő bizottsági tag a továbbiakban együtt: képviselő) tisztséghez méri az utazási bérlet meghatározott távolságra szóló igénybevételének jogosultságát, vagy a bérlet pénzbelileg megváltható ellenértékét, szembekerül a Pt. 16. § a) pontjában foglalt szabályozás rendeltetésével és funkciójával. A megyei tömegközlekedési eszközök igénybevételének szükségességét és indokoltságát ugyanis nem a választott tisztség viselése alapozza meg, hanem az azzal összefüggő utazási szükséglet. Kevesebb a tömegközlekedési igénye a megyeszékhelyen lakó jogi vagy ügyrendi bizottsági elnöknek, hiszen feladatát jórészt vidékre járás nélkül is teljesíteni tudja. Több viszont az utazási igénye annak a környezetvédelmi bizottsági tagnak, akinek feladatkörébe a megye épített és természeti környezetének védelmével, a térségi területrendezéssel, az idegenforgalmi értékek feltárásával, stb. kapcsolatos megyei célkitűzések és teendők összehangolása tartozik. Más csoportosítás szerint kevesebb az utazási igénye annak, aki a megyei önkormányzat székhelyén lakik, és többet kell utaznia annak, aki a székhelytől távol eső település lakója. Eltérő a bérleti igénye annak a képviselőnek, aki nyugdíjas, esetleg 70 éven felüli, mint annak, aki aktív dolgozó. A példaszerűen említett s egyéb hasonló tényleges különbségek alapozhatják meg az utazási bérletben vagy annak ellenértékében kifejeződő természetbeni juttatás differenciált szabályozását. Objektív mérce nélkül a törvényi előíráshoz képest azonban ésszerűtlen és rendeltetésellenes, ezért törvénysértő is a KTr.-nek a a tiszteletdíj kiegészítését szolgáló bérletjuttatási szabályozás.
3.3. A juttatás nem a tiszteletdíj kiegészítése. Ebből a megállapításból az is következik, hogy a valóságos utazási szükséglethez mérten megállapított utazási bérlet vagy annak pénzbeli ellenértéke, mint utazási átalány azt a célt szolgálja, hogy a képviselő a megyén belül a megbízatásával összefüggő valamennyi utazását - külön elszámolás nélkül - lebonyolíthassa.
Ebből a szempontból közömbös, hogy a képviselő a közgyűlésre esetenként saját gépkocsival, taxival, tömegközlekedési eszköz igénybevételével, szívességi szállítással vagy gyalog megy el. Ha azonban a közgyűlésen, bizottsági ülésen való megjelenésre vagy megyén belüli különmegbízatás teljesítésére saját személygépkocsit vesz igénybe, ezért az átalányon felül semmilyen külön utazási költségtérítést nem számolhat el. A KTr. 4. § (2) bekezdése a Pt. 16. és 18. §-ában foglalt rendelkezések téves értelmezésével jogellenesen teszi lehetővé a képviselő részére egyes saját személygépkocsival lebonyolított utazások kétszeres - egyrészt a természetbeni juttatásban már megállapított, másrészt külön költségként is elszámolható - térítését.
4. Az Alkotmánybíróság a KTr. 3. § (2) bekezdése és 4. § (2) bekezdése megsemmisítése időpontját eltérő határnapokban állapította meg.
4.1. A KTr. 3. § (2) bekezdésében meghatározott természetbeni juttatás differenciálása nem önmagában, csupán a különbségtétel rendeltetésellenes megoldása révén törvénysértő. Az Alkotmánybíróság a hatályvesztés végső időpontját azért jelölte meg 1997. szeptember 30. napjában, hogy addig a megyei közgyűlés a Pt.-ellenes szabályozást törvényes rendelkezéssel tudja felváltani.
4.2. A KTr. 4. § (2) bekezdése meghatározott körben kétszeres anyagi juttatási lehetőséget biztosít a képviselőknek. Semmilyen érv és érdek nem indokolja e Pt.-ellenes szabálynak a megsemmisítő határozat közzététele napjától eltérő hatályvesztését.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 799/H/1996.