11/2019. (III. 29.) AB határozat
a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapításáról és bármely folyamatban lévő ügyben történő alkalmazásának kizárásáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenes volt.
2. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.K.31.737/2018. és 6.K.31.700/2018. szám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
Indokolás
I.
[1] 1. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírója a 2019. február 5-én meghozott, 6.K.31.737/2018/8. számú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztette, és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve egyrészt a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását, másrészt e rendelkezés alkalmazásának folyamatban lévő ügyekben való kizárását. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való joggal.
[2] Ugyanezen bíró az azonos napon meghozott, 6.K.31.700/2018/11. számú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztve az Abtv. 25. §-a alapján szintén az Alkotmánybírósághoz fordult, ugyanezen jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása érdekében. Az Alkotmánybíróság a két indítvány tartalmi egyezősége miatt az ügyeket egyesítette.
[3] 1.1. Az indítványozó bíró előtt folyamatban lévő mindkét ügyben a hatóság a felperest a jogalap nélkül felvett nevelési ellátás és iskoláztatási támogatás visszafizetésére kötelezte. Mindkét felperes a határozattal szemben méltányossági kérelmet terjesztett elő arra való hivatkozással, hogy a támogatást az arra jogosult számára átadták. A hatóság az egyik esetben a kérelmet elutasította, míg a másik esetben annak részben helyt adott és részben elutasította, mindkét esetben a felperes által csatolt, a jogszabály által előírt közös nyilatkozat formai hiányosságai miatt. A felperesek ezt követően bírósághoz fordultak, kérve a határozat bírósági felülvizsgálatát. A támadott jogszabályi rendelkezés értelmében ugyanakkor a méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni.
[4] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a támadott rendelkezés formális jogorvoslattá degradálja a bírói utat, így nem felel meg a hatékony jogvédelem követelményének. A bírónak nincs lehetősége arra, hogy érdemben megvizsgálja a közigazgatási határozat jogszerűségét, így a közigazgatási per nem jelent valódi és tényleges jogvédelmet. A hatóság számára biztosított mérlegelési és méltányossági jogkörnek ugyanúgy bírói kontroll alatt kell állnia, mint az egyéb jogkörben hozott döntésnek, ugyanakkor a sérelmezett rendelkezés semmilyen teret nem hagy arra, hogy a bíróság érdemben elbírálja a méltányossági jogkörben hozott döntést, a perorvoslat kizárólag formális. A támadott rendelkezés ezért a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog sérelméhez vezet.
II.
[5] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései:
(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[...]
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
[6] 2. A Cst. érintett rendelkezése:
[...]
(3) A méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni."
III.
[7] A bírói kezdeményezések megalapozottak.
[8] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a beadvány megfelel-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - abban az esetben kezdeményezheti az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 25. és 52. §-ában előírt feltételeknek eleget tesz (vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]-[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]-[28]; 3046/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]-[13]). Az eljárásban alkalmazni kell a támadott normát, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz, pontosan és egyértelműen megjelöli ugyanis az indítvány indokait, a támadott jogszabályi rendelkezést, illetve az Alaptörvény megsértett rendelkezését. Az indítvány egyszersmind megindokolja, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, továbbá kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására.
[9] 2. Az Alkotmánybíróság a közelmúltban két ügyben is vizsgálta, hogy mennyire felel meg a jogorvoslathoz való jog követelményeinek az a jogalkotói megoldás, mely szerint méltányossági jogkörben hozott döntéssel szemben csak semmisségi okra hivatkozással lehet a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezni.
[10] 2.1. Az Alkotmánybíróság a 14/2018. (IX. 27.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) az árvaellátás, illetve kivételes nyugellátás vonatkozásában vizsgálta a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 95/A. § (2) bekezdésében foglaltakat, mely szerint a kivételes nyugellátás megállapítása, a kivételes nyugellátás-emelés engedélyezése, az egyszeri segély engedélyezése, a tartozás méltányosságból történő mérséklése, elengedése, valamint a fizetési kedvezmény engedélyezése ügyében hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni. A 25/2018. (XII. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) pedig a társadalombiztosítási támogatással nem rendelhető gyógyszer árához kért méltányossági támogatást az ügy felperese. Ebben az ügyben a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 77. § (2) bekezdése mondta ki, hogy a méltányossági jogkörben hozott döntést kizárólag semmisségre hivatkozva lehet megtámadni. Az Alkotmánybíróság mindkét ügyben megsemmisítette a támadott szabályozást, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jog, illetve a (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog sérelme miatt.
[11] 2.2. A felmerülő tárgyazonosság miatt az Alkotmánybíróság jelen ügyben is fenntartja az idézett két döntésben foglaltakat. Mindkét döntés a jogorvoslat ténylegessége, illetve a hatékony bírói jogvédelem követelményeit alapul véve állapította meg az alaptörvény-ellenességet. Eszerint minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. A jogorvoslat ténylegességének követelménye, vagyis az, hogy a jogorvoslati fórum képes legyen a jogsérelem orvoslására, két elemet foglal magában: egyrészt, hogy a jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a jogorvoslat terjedelme, azaz teljeskörűsége, illetve korlátozottsága. A hatékony bírói jogvédelem követelménye része a tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak. A jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a perbe vitt jogokról a bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az eljárási garanciák teljesedéséhez, hiszen az alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a célt szolgálják, hogy azok megtartásával a bíróság a véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül.
[12] A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja. A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. Alaptörvény-ellenes az a jogszabály, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk (Abh1., Indokolás [16]-[19], Abh2., Indokolás [16]-[17]).
[13] A méltányossági jogkör vonatkozásában a két döntés kiemelte, hogy a közigazgatás joghoz kötöttségének elvére tekintettel, a méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, vagyis kell egy normatív rendelkezés, ami megteremti e jogkört a közigazgatási szerv számára (jogalkotói méltányosság). Felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. E felhatalmazás megléte a joghoz kötöttségből fakadóan egyszersmind azt is jelenti, hogy az alkalmazhatóság jogi feltételei, vagyis az, hogy milyen esetkörben, kinek a javára, milyen feltételek mellett hozható ilyen tartalmú döntés jogszabályban rögzítettek kell, hogy legyenek. A jogszabály által biztosított mérlegelési és méltányossági jogkör jogalkalmazói gyakorlása pedig bírósági kontroll alatt áll [a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 85. § (5) bekezdés]. A jogszabályban meghatározott méltányossági szempontok téves értékelése megalapozhatja a jogszabálysértés megállapítását. Hasonlóképpen, ha a mérlegelési szempontok nem derülnek ki a határozatból, akkor a döntés megalapozottsága sem vizsgálható, ami szintén jogszabálysértő. Ha a jogalkotó hatósági jogalkalmazást rendelt el az adott tárgykörben, a jogalkalmazó nem dönthet szabadon, mindennemű kötöttség nélkül (Abh1., Indokolás [33], Abh2., Indokolás [21]).
[14] 3. Jelen ügyben a Cst. 7. § (1) bekezdése meghatározza a nevelési támogatásra, a 8. § (1) bekezdése pedig az iskoláztatási támogatásra jogosultság feltételeit, a 41-43. § pedig azokat a körülményeket, amelyek alapján megállapítható, hogy valaki jogalap nélkül vett igénybe ilyen támogatást, illetve az ezzel kapcsolatos eljárási kérdéseket. A 43. § (5) bekezdése rögzíti a jogalap nélkül felvett támogatás kivételes méltányosságból való elengedésének, illetve mérséklésének feltételeit (ha annak megfizetése az adós és a vele együtt élő közeli hozzátartozó megélhetését súlyosan veszélyezteti és a behajtási eljárás eredménytelen volt), míg a (6) bekezdése a méltányosságból való elengedés lehetőségét, amennyiben a visszafizetésre kötelezett személy az ellátás teljes összegét az arra jogosult személynek átadta, a felvett ellátás összege nem haladja meg a jogosultat megillető összeget, és a jogosult nem részesült egyidejűleg az ellátásban. Az eljárási részletszabályokat az ügyben érintett időszakban a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet tartalmazza, mely a Cst. 43. § (6) bekezdése szerinti méltányossági kérelem vonatkozásában meghatározza az ahhoz csatolni szükséges, a jogalap nélkül felvett támogatás átadásáról és átvételéről szóló nyilatkozat formai (magánokirat, ellátva az átadó és az átvevő aláírásával) és tartalmi követelményeit (a jogosultnak átadott összeg és az átadás időpontjának megjelölése).
[15] A hatóság által e körben hozott döntés a Kp. 4. § (3) bekezdése szerint közigazgatási cselekménynek minősül, ezért közigazgatási per tárgya lehet. A méltányosság ugyan széles körű mérlegelést tesz lehetővé a hatóság számára, de ez nem jelentheti azt, hogy annak vizsgálata, hogy a jogszabályi keretek között maradt-e ez a mérlegelés, vagy sem, bírósági kontroll nélkül maradhat. A közigazgatási per során a bíróság vizsgálja a megállapított tényállást, a bizonyítékok mérlegelését, a bizonyítékokat maga is mérlegelheti, vizsgálja az alapvető eljárási szabályok betartását, illetve az anyagi jogértelmezés helyességét. Jelen esetben vizsgálható lenne például az, hogy valóban hiányos-e a csatolt közös nyilatkozat, és sor került-e hiánypótlásra. E kérdések vizsgálatát ugyanakkor a támadott szabályozás nem teszi lehetővé, a vizsgálható hibák körét ugyanis a semmisségi okokra szűkíti. Hasonlóképpen, az alkalmazható jogkövetkezmények közül is csak a megsemmisítésre van lehetőség, semmisségi ok miatt, más hiba értékelését és más jogkövetkezmény alkalmazását a törvény nem teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat semmisségre korlátozása valójában jogorvoslat nélkül hagyja a relatív eljárási szabálytalanságokat és az anyagi jogi hibákat. Ez egyszersmind magával vonja azt is, hogy az eljárási szabályok kvázi ajánlásokká degradálódnak, hiszen megsértésüknek nincs szankciója. Hasonlóképpen nincs következménye az anyagi jogi rendelkezések téves értelmezésének, félretételének sem (Abh1., Indokolás [25]-[30], Abh2., Indokolás [20]).
[16] Tekintettel arra, hogy a támadott szabályozás szükségtelenül korlátozza az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, illetve a XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, így az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti, az alapjog-korlátozás követelményei közül az arányosság vizsgálhatósága fel sem merült. Mindezeket együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Cst. 2018. január 1. és december 31. között hatályban volt 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása mellett kimondta, hogy a rendelkezés a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.
[17] 4. A határozat közzététele a Magyar Közlönyben az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondatán alapul.
Budapest, 2019. március 19.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Zs. András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/293/2019.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[18] A határozat rendelkező részét támogatom, de az indokolás kiegészítését tartanám szükségesnek.
[19] Az indokolás jelzi, hogy az Alkotmánybíróság már két ügyben megsemmisített olyan törvényi rendelkezéseket, melyek a hatóság méltányossági jogkörben való döntését lehetővé téve azt írták elő, hogy ilyen esetben csak semmisségi ok alapján lehet bírósági felülvizsgálatot kérni. A jelen esetben ugyanerről van szó, és a határozat a bírói indítványnak engedve ezt a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog részének tekintett hatékony jogvédelem követelményébe ütközésnek, illetve a hatékony jogorvoslathoz való jog sérelmének minősíti. Ám számomra úgy tűnik, hogy e jogsérelmek mögött az alapvető ratio decidendi, a tényleges döntési alap - most már harmadik ügyben - a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog egy sajátos konkretizálását jelenti. Ez benne van az indokolásban (III. rész 2. pont, Indokolás [9]), de nem ez kerül alaptörvényi konkretizálásként feltüntetésre. Némileg átformálva ez így hangzik.
[20] A tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból következik a közigazgatás joghoz kötöttségének elvére tekintettel, hogy a méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, és a felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. E követelményből következik, hogy a méltányosság alkalmazhatóságát illető feltételeknek jogszabályban rögzítetteknek kell lenni, és ezek mérlegelésének felülvizsgálatára mindig lehetővé kell tenni a bírósági eljárást.
[21] Megítélésem szerint, amikor most az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenesnek minősíti a vizsgált törvényi rendelkezést, akkor a fenti normatív alap (ratio decidendi) alapján teszi, ahogy az előbbi két ügyen is ez volt normatív alap. Ám ezt a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból eredő normatív alapot nem látom tisztán kiemeltnek, és e helyett ez csak a tisztességes bírósági eljáráshoz való joghoz, illetve a jogorvoslati joghoz illesztve került kiemelésre. Párhuzamos indokolásomban ennek korrigálását tartottam fontosnak.
[22] A ratio decidendinek (a döntési rációnak) a döntéshozatal középpontjába emelése felveti, hogy kitérjek ennek indokoltságára. Álláspontom szerint egy-egy döntés precedensereje úgy biztosítható a legteljesebben, ha az Alkotmánybíróság elkerüli a szinte minden ügybe bevonható általános jellegű alapelvek és alaptörvényi deklarációk állandó ismételgetését, nem is beszélve arról, hogy sokszor még ezekhez aztán számtalan alkotmánybírósági határozatot is odavon, és így a tényleges ügy eldöntésének indokolási anyaga kétszereseháromszorosa lesz, melyben elvész az a hozadék - az ügy normatív alapja, a ratio decidendi - melyet az adott ügyben létrehozott. Így a jelen esetben is a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonságot kihagyhatónak tartom a ratio decidendi megfogalmazásából.
[23] Emellett felmerül még, hogy az így lokalizált döntési ráció kiemelését milyen fokban biztosítsuk a határozatok indokolásában. Elég, ha a testületi vitában erre erősebb figyelem irányul a jövőben, és a mindenkori tervezet határozattá érlelésének folyamata a döntési ráció mind pontosabb megfogalmazását szolgálja majd, de máskülönben formailag nincs szükség ratio decidendi kiemelésére? Vagy ezzel szemben, ha már a jövőbeli precedenserő legalább olyan fontos sokszor az alkotmánybírósági döntéseknél, mint a konkrét ügy eldöntése, akkor a jövőbeli döntések felé normatív erővel rendelkező döntési rációt érdemesnek tűnik külön is kiemelni? Megítélésem szerint ehhez a legcélszerűbbnek az indokolás lezárása tűnik, ahol kurzívval és vastagon szedve elkülönítve kerülne ez feltüntetésre.
[24] Én tehát az utóbbi megoldást támogatom, mert ezzel mind a szélesebb közvélemény és a jogászság, mind a későbbi alkotmánybírósági döntéshozatal számára tisztábban kiemelkedne az alkotmánybírósági esetjog tartalma és terjedelme. Emellett ezzel lehetővé válna, hogy a döntési gyakorlatban az utóbbi években keletkezett torzulás - az egyedi határozatok általános jellegű normatív határozatok felé eltolódását és ezzel ezekkel összekeveredése -megszűnjön. Ugyanis míg az Alaptörvény és az erre alapozott új alkotmánybírósági törvény (Abtv.) hatálybalépését követően még engedelmeskedtünk az Abtv. 70. § (2) bekezdésében [Ügyrend 69. § (2) bekezdés] foglalt követelménynek az egyedi határozatokat meghaladó normatívák elkülönített általános határozatokba foglalása terén (belső szóhasználatban: teljes ülési állásfoglalás), addig az utóbbi években már elvetettük ezt az elkülönítést. Fokozatosan az a helyzet jött létre, hogy egyedi ügyektől teljesen elszakadó normatív megállapításokat is aggály nélkül beletesszük az egyedi döntéseink indokolásába, és ez néha eléri az alaptörvény-kiegészítő általánosságú normatív megállapítások lefektetését is. A most felvetett, döntési rációra koncentráló döntéshozatali folyamat felé eltolódás sürgetése ezt a torzulást is meg tudná szüntetni a jövőben, és ehhez alkalmasabb lenne a fent jelzett alternatívák közül a döntési rációnak az indokolás lezárásaként való elkülönített kiemelése.
Budapest, 2019. március 19.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró