3134/2013. (VII. 2.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Betegjogi, Ellátottjogi, Gyermekjogi és Dokumentációs Központról szóló 214/2012. (VII. 30.) Korm. rendelet 4. § (1) és (5) bekezdése alaptörvény-ellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó egyéni ügyvéd - aki 2006 januárjától betegjogi képviselő is volt - 2012. július 31-én benyújtott és 2012. szeptember 20-án kiegészített indítványában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésére hivatkozással alkotmányjogi panaszban kezdeményezte az Országos Betegjogi, Ellátottjogi, Gyermekjogi és Dokumentációs Központról szóló 214/2012. (VII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 4. § (1) és (5) bekezdése alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését.
[2] A támadott rendelkezések értelmében a Korm.r. hatályba lépését követően a jogvédelmi képviselői feladatok munka végzésére irányuló jogviszony keretében láthatók el, és ügyvéd kizárólag praxisa szüneteltetése esetén folytathatja ezt a tevékenységet. Az indítványozó szerint ez a szabályozás indokolatlan megkülönböztetést alkalmaz a gyakorló ügyvédekkel szemben "és sérti az Alaptörvény T. cikk (3) bekezdését, továbbá az I. cikk (1) bekezdését, XII. cikk (2) bekezdését, valamint a XV. cikk (1)-(2) bekezdéseit. [...] Alaptörvénnyel ellentétes diszkriminációnak kell tekinteni, ha az ügyvédi hivatás gyakorlóit a jogvédelmi feladata ellátásából a jogalkotó kizárja". Az indítványozó kifejtette, hogy az alaptörvény-ellenesség közvetlenül a jogszabály hatályosulása folytán következik be.
[3] 2. Az Alkotmánybíróság először az alkotmányjogi panasz befogadhatósága kérdésében foglalt állást, megállapította, hogy a beadvány mind a formai, mind a tartalmi követelményeknek megfelel, az alábbiak szerint.
[4] Az indítványozó a 2012. augusztus 1-jén hatályba lépett Korm.r.-tel szemben 2012. július 31-én, illetve 2012. szeptember 20-án, az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott száznyolcvan napon belül nyújtott be írásban panaszt. Az indítványozó ügyvéd, aki ezt a minőségét az Abtv. 51. § (3) bekezdése szerint igazolta. A kérelem az Abtv. 52. § (1) bekezdés a)-f) pontjaiban foglalt feltételeket teljesíti. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapította. Az Abtv. 26. § (2) bekezdésében szabályozott panasz konkrét ügyben közvetlenül, bírói, jogalkalmazói döntés nélkül hatályosuló jogszabály felülvizsgálatára nyújtható be. Ebben az ügyben az indítványozó - a mellékelt iratok tanúsága szerint- egyéni ügyvéd és betegjogi képviselő volt. A Korm.r. támadott rendelkezései értelmében pedig ún. aktív ügyvéd nem lehet- az új terminológia szerinti - jogvédelmi képviselő, és a jogvédelmi képviselő az Országos Betegjogi, Ellátottjogi, Gyermekjogi és Dokumentációs Központtal (a továbbiakban: OBDK) munka végzésére irányuló jogviszonyban áll.
[5] Az OBDK a betegjogi, ellátottjogi és gyermekjogi képviselő működésének feltételeiről szóló 1/2004. (I. 5.) ESzCsM rendeletben meghatározott feladatok, az ezek ellátásához kapcsolódó jogviszonyok, a jogvédelmi képviselők foglalkoztatása tekintetében - is a Nemzeti, Rehabilitációs és Szociális Hivatal (a továbbiakban: NRSZH) jogutódja [Korm.r. 22. § (8) bekezdés a) pontja]. Az OBDK a jogosultsági feltételek egyidejű vizsgálata mellett hivatalból intézkedik az NRSZH-tól a jogutódlás keretében átvett jogvédelmi képviselők nyilvántartásba vételéről [Korm.r. 22. § (9) bekezdése], illetőleg a jogvédelmi képviselői feladatok ellátására pályázatot ír ki [Korm.r. 4. § (6) bekezdése]. A jelen ügyben tehát az indítványozó a Korm.r. értelmében akkor láthatja el továbbra is ezt a tevékenységet, ha megfelel - egyebek mellett - a sérelmezett rendelkezésekben megállapított feltételeknek is. Megállapítható tehát, hogy a támadott rendelkezések egyedi ügyben közvetlenül realizálódnak, az indítványozó pedig érintettnek minősül [lásd: 33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [62].
[6] Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányjogi panaszt érdemben bírálta el.
II.
[7] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
"T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel."
"I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége."
"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson."
"XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
[8] 2. Az alkotmányjogi panasszal támadott Korm. r. rendelkezései:
"4. § (1) A jogvédelmi képviselő az OBDK-val a képviselői feladatok ellátására munkavégzésre irányuló jogviszonyban áll.
(5) Ügyvéd - az ügyvédekről szóló törvény szerint az ügyvédi tevékenységét szüneteltető ügyvéden kívül - nem lehet jogvédelmi képviselő."
III.
[9] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[10] 1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően hozott döntései további alkalmazhatóságával kapcsolatos álláspontját a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban fogalmazta meg. Eszerint az "Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése. Az Alkotmánybíróság - a fenti feltételek vizsgálata mellett - a hatályát vesztett alkotmánybírósági határozat forrásként megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. Az indokolásnak és alkotmányjogi forrásainak ugyanis a demokratikus jogállamban mindenki számára megismerhetőnek, ellenőrizhetőnek kell lennie, a jogbiztonság igénye az, hogy a döntési megfontolások átláthatóak, követhetőek legyenek. A nyilvános érvelés a döntés indoklásának létalapja. A korábbi határozatokban kifejtett érvek felhasználhatóságát az Alkotmánybíróság mindig esetről esetre, a konkrét ügy kontextusában vizsgálja" (Indokolás [32]-[34]).
[11] A jelen ügyben az indítványban felvetett alkotmányossági kérdések közül: az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó előírást, valamint a diszkrimináció tilalmát az Alkotmány és az Alaptörvény azonos tartalommal szabályozza. Tartalmát tekintve azonos a munka és foglalkozás szabad megválasztásának joga is, ugyanakkor az Alaptörvény államcélként fogalmazza meg az ennek megvalósításához szükséges feltételek biztosítását, amit az Alkotmány munkához való jogként deklarált. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány és az Alaptörvény hivatkozott azonosságaira és eltérésére figyelemmel alkalmazta ebben az esetben a korábbi határozataiban kifejtett álláspontját.
[12] 2. Az Alkotmánybíróság a 3380/2012. (XII. 30.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) - egyebek mellett - a foglalkozás szabad megválasztásához való alaptörvénybeli joggal összefüggésben bírálta el azt a törvénymódosítást, amely egy foglalkozás gyakorlásához - nevezetesen az ehhez szükséges kamarai tagsághoz - írt elő további feltételeket. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a munkához, foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés objektív, illetve szubjektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása, de ezek teljesítése azonban elvileg mindenki előtt nyitva áll. Ezért ilyen esetben a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. A foglalkozás gyakorlásának korlátait többnyire szakmai és célszerűségi szempont indokolják, alapjogi problémát határesetekben okoznak (Indokolás [13]).
[13] A jelen ügyben az alkotmányjogi panasszal támadott rendelkezések célja a jogszabályi módosítások következtében az OBDK által ellátandó jogvédelmi képviselethez szükséges személyi feltételek biztosítása. Az OBDK-t a Nemzeti, Rehabilitációs és Szociális Hivatal jogutódjaként az egészségügyért felelős miniszter irányítása alatt álló központi hivatalként hozta létre a Kormány. A korábbi ún. betegjogi képviselői feladatokat pedig munka végzésére irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott jogvédelmi képviselők látják el. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - tekintettel az OBDK központi hivatali jellegére - önmagában ez az alkalmazási forma nem vet fel alkotmányossági aggályt. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszban kifogásolt, az ügyvédi tevékenység szüneteltetésének előírása, olyan szubjektív feltétel, amely bár a gyakorló ügyvédek számára nem teszi lehetővé a jogvédelmi képviselői feladatok ellátását, azonban ez csak választás kérdése, az ügyvédek számára is nyitva áll a lehetőség ennek a tevékenységnek a végzésére. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban is kiemelte, hogy a "munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog azonban nem alanyi jogot garantál meghatározott foglalkozás folytatásához, tevékenység végzéséhez. [...] Másként megfogalmazva senkinek sincs abszolút joga a meghatározott foglalkozás, illetve valamely foglalkozásnak az általa kiválasztott formában történő gyakorlásához" (Indokolás [19]).
[14] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XII. cikk (1) és (2) bekezdésének, valamint az I. cikk (1) bekezdésének a sérelmét nem állapította meg.
[15] 3. Az indítványozó az Alaptörvény diszkrimináció tilalmának megsértésére is hivatkozott, miszerint Alaptörvénnyel ellentétes megkülönböztetésnek tartja, hogy a jogalkotó az ügyvédi hivatás gyakorlóit kizárta ezeknek a jogvédelmi feladatoknak az ellátásából.
[16] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint személyek közötti, alaptörvény-ellenes hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés akkor sérti az Alaptörvényt, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne (lásd Abh. Indokolás [22]).
[17] Ugyancsak az Abh.-ban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "megítélése szerint az ügyvédek -tevékenységük és az arra vonatkozó eltérő szabályozás folytán - nem képeznek homogén csoportot más jogászi hivatást gyakorló személyekkel". Az ügyvédi hivatás sajátosságait elemezve pedig kiemelte különösen annak közjogi jellegét, szabályozottságát és függetlenségét. Az ügyvédi hivatásnak ezek a sajátosságai az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelenő értékelés szerint sok tekintetben eltérőek más olyan - hasonlónak feltételezett, a korábbi vizsgálatok során összehasonlítási alapul szolgáló- hivatás, foglalkozás lényeges vonásaitól, mint például a bírói, az ügyészi, a közalkalmazotti, a köztisztviselői, vagy a közjegyzői életpálya. Az Alkotmánybíróság szerint tehát az ügyvédi hivatás jellemzőinek összessége alapján a hivatkozott hivatásoktól - fennálló hasonlóságaik ellenére - alkotmányos szempontból elkülönül (Abh. Indokolás [24]).
[18] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság szerint a jogvédelmi (betegjogi, ellátottjogi, gyermekjogi képviselői) feladatok ellátása tekintetében nem állapítható meg alaptörvény-ellenes megkülönböztetés. A jogalkotó ezeket a feladatokat munka végzésére irányuló jogviszony keretében kívánta megoldani, ami önmagában kizárja az egyidejűleg ügyvédként való működést. Mivel a korlátozás kizárólag az aktív ügyvédi minőségre vonatkozik, ezért az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésének sérelmét nem állapította meg.
[19] A megalapozatlan alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság elutasította.
Budapest, 2013. június 24.
Dr. Kovács Péter s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3287/2012.