3380/2012. (XII. 30.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - Dr. Bragyova András és Dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 13. § (3) bekezdés d) pontja és (7) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] A Fejér Megyei Ügyvédi Kamara 1559/2011/04.21. /E.h.sz. számú határozatával elutasította az indítványozó ügyvédi kamarai felvétel iránti kérelmét, e határozatot a Magyar Ügyvédi Kamara 971/2011. határozatával helyben hagyta. Az indítványozó a Fejér Megyei Bíróságon támadta meg a kérelmét jogerősen elutasító határozatot, a bíróság 8.K.21. 444/2011/9. számú ítéletével - amely ellen további fellebbezésnek nincsen helye - a felperes keresetét elutasította. Az indítványozó felperes már az eljárás folyamán kérte, hogy az eljáró bíróság az alkotmányellenességet észlelve forduljon az Alkotmánybírósághoz, de e kérelmének a bíróság nem tett eleget, egyebekben pedig a kamarai határozatok tekintetében törvénysértést nem észlelt.
[2] A panasz előterjesztője 2011. december 15-én nyújtotta be eredeti alkotmányjogi panaszát. Az Alkotmánybíróság IV/893-1/2012. számú végzésére hivatkozással, 2012. január 26-án benyújtott indítványában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszként megújította korábbi beadványát és indítványozta az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 13. § (3) bekezdés d) pontja és (7) bekezdése megsemmisítését.
[3] Az indítványozó előadta, hogy az Ütv. támadott rendelkezései alapján - amelyeket az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXXXVI. törvény (a továbbiakban: Ütm.) iktatott be - el van zárva az ügyvédi hivatástól, mivel a kamarai tagságnak - mások mellett - legalább egy éves ügyvédjelölti, alkalmazott ügyvédi gyakorlat elvégzése a feltétele. Ez a rendelkezés az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése sérelmére hátrányosan megkülönbözteti a jogi szakvizsgával rendelkező jogászokat aszerint, hogy milyen területen szerezték joggyakorlatukat, és kizárólag azokat engedi az ügyvédi kamara tagjai közé felvenni, akik az ügyvédi pályán szereztek legalább egy éves gyakorlatot. A rendelkezés az ügyvédi kamarai tagságra pályázók foglalkozás szabad megválasztásához való jogát [Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés] is sérti az indítványozó álláspontja szerint, mert elzárja az ügyvédi hivatás választása elől azokat a szakvizsgázott jogászokat, akik az egyéb képzettségi feltételeknek megfelelnek. Hivatkozott még az indítványozó az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésére, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel; valamint az I. cikk (1 )-(3) bekezdéseire, amelyek az alapvető jogok tiszteletben tartását írják elő.
[4] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt befogadta, erről az indítványozót és az ügyében eljárt bíróságot értesítette. Az Alkotmánybíróság megkereste a Magyar Ügyvédi Kamarát is, amely a megkeresésre válaszolva a támadott jogszabály alkotmányossága mellett érvelt.
II.
[5] 1. Az Alaptörvénynek az indítványban érintett rendelkezései:
"T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel."
"I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.
(2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."
"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához."
"XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
[6] 2. Az Ütv. támadott rendelkezése:
"13. § (3) A kamarába - kérelmére - ügyvédként fel kell venni azt, aki megfelel a következő feltételeknek:
[...]
d) legalább egy évig ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlatot folytatott,
[...]
(7) A (3) bekezdés d) pontjában foglalt joggyakorlatok időtartamát együttesen kell figyelembe venni."
III.
[7] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[8] 1. Az indítványozó által támadott rendelkezést az Ütm. 1. § (1) és (3) bekezdése iktatta be az Üt. szabályai közé. A módosítás 2011. január 1-jén lépett hatályba, a Ütm. hatályba léptető rendelkezése nem tartalmazott külön szabályt a folyamatban lévő ügyekre nézve.
[9] Az Ütm.-hez fűzött indokolás általános része szerint: "Az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (a továbbiakban: Üt.) módosításával elérni kívánt cél az ügyvédi kamarai tagság megszerzéséhez szükséges feltételek szigorítása. A törvény alapján a kamarai tagság további feltétele legalább egy év ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlat a korábban hatályban levő kritériumok mellett. A jelenleg hatályban levő törvény alapján a jogi szakvizsga megszerzését követően a kamarába fel lehet venni ügyvédként azt is, aki ténylegesen nem szerzett gyakorlatot az ügyvédi hivatásban. A tapasztalatok szerint szükség van az ügyvédek iránti magasabb szakmai elvárásokra, ezért írja elő a törvény ezt a speciális joggyakorlatot. Az ügyvédi hivatás magas szintű végzéséhez elengedhetetlen a komplex tudás, amit csak a gyakorlati készségek megszerzésével lehet elsajátítani. A törvény új feltételének meghatározása közérdek, ugyanis az ügyvédekkel szembeni közbizalom fenntartása változatlan feltételekkel már nem biztosítható." Az Ütm. 1. §-ához fűzött részletes indokolás pedig a következőképpen szól: "A törvény az általános indokolásban meghatározott célok elérése érdekében az ügyvédi kamarai tagság megszerzéséhez szükséges követelmények szigorítását tartalmazza."
[10] Az Országgyűlés a törvényjavaslatot 2010. november 29-én 258 igen szavazattal, 60 nem ellenében, 44 tartózkodás mellett elfogadta. Az Ütm.-et 2010. december 7-én hirdették ki a Magyar Közlönyben, a módosított szabályok 2011. január 1-jén léptek hatályba.
[11] 2. Az indítványozó érvelése egyrészről a foglalkozás szabad megválasztásához való jog sérelmére támaszkodott. Korábbi alkotmánybírósági határozatokra való hivatkozással azt kívánta alátámasztani, hogy a foglalkozás választásának szabadságát leginkább sértő, az ügyvédi szakmába való belépést elzáró eredményre vezetett az Ütv. támadott rendelkezése.
[1 2] A 22/2012. (V. 11.) AB határozat szerint: "Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni." (22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [41]) Mivel a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot a korábbi Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény vonatkozó XII. cikk (1) bekezdéséhez hasonlóan tartalmazta, az Alkotmánybíróság a korábbiakban kialakult és idevágó gyakorlatát megfelelően alkalmazza.
[13] Az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 1 6.) AB határozatában megállapította, hogy "[a] munkához [foglalkozáshoz, vállalkozáshoz] való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. [...] A munkához [foglalkozáshoz, vállalkozáshoz] való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. [...] A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát határesetekben okoznak." (ABH 1994, 117, 121.)
[14] Az előzővel azonos napon született egy másik határozatában [22/1994. (IV. 16.) AB határozat] az Alkotmánybíróság vizsgálta az ügyvédek kötelező kamarai tagságának előírását a foglalkozás szabad megválasztásához való jog szempontjából. Itt kifejtette, hogy "A kötelező ügyvédi kamarai tagság a hivatásgyakorlás előfeltétele. Kérdés, hogy a köztestületi tagság megkívánása befolyásolja-e a foglalkozás szabad megválasztását? A szabad választás nem a foglalkozásgyakorlás szabályaitól függ [...], hanem a kamarába való bejutás, kamarai felvétel feltételeitől. [...] Az Alkotmánybíróság véleménye szerint ezek a feltételek az ügyvéddé váIás, a foglalkozás választás olyan szubjektív feltételei, amelyek a választási szabadságot korlátozhatják ugyan, de elvileg mindenki által teljesíthető feltételek és elvileg mindenki előtt nyitva állnak. A felvétel feltételei nem állítanak tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé [nem limitálják például az ügyvédek létszámát]." [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 132.]
[15] Az ügyvédi hivatás hazai jogi szempontból közjoginak minősülő jellegét vizsgálva fejtette ki az Alkotmánybíróság, hogy az Üt. "rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatakor figyelembe kell venni az ügyvédnek az Alkotmány kifejezett védelme alatt álló - a büntetőeljárásban érvényesülő, annak nélkülözhetetlen elemét képező - közjogi természetű helyzetét, illetőleg a további alkotmányos alapjogokkal különösen széles körben fennálló, szintén közvetlen kapcsolatot, továbbá az ügyvédség hagyományosan kialakult függetlenségét. Ezek a vonások alkotmányjogi szempontból együttesen adják az ügyvédi tevékenység sajátos jegyeit, noha az ügyvédi tevékenység az Ütv. 5. §-a értelmében szélesebb: a büntetőügyben ellátott védelmen kívül ide tartozik többek között a képviselet, a jogi tanácsadás, szerződés készítés." (428/B/1998. AB határozat, ABH 2004, 1236, 1242.)
[16] A 942/B/2001. AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) az Alkotmánybíróság az ügyvédi kamarai tagság egyes pozitív és negatív feltételeit vizsgálva a következőket mondta: "A munka és a vállalkozás szabad megválasztása azonban nem jelenti azt, hogy egyes foglalkozások tekintetében a jogszabályok nem támaszthatnának speciális követelményeket. Az Alkotmány 57. § (1), (3) és (5) bekezdése biztosítja a bírósághoz fordulás, a védelem, a jogorvoslat jogát, amelynek kapcsán az ügyvéd az Ütv. 5. §-ában foglaltak szerint többek között képviseletet, védelmet lát el, jogi tanácsot ad. Jelentős közérdek fűződik tehát ahhoz, hogy e tevékenységeket szakszerűen, a fenti jogok hatékony gyakorlását támogatva lássa el, amelynek elsődleges biztosítéka az adott jogterület ismerete." (ABh., ABH 2004, 1561, 1569.) A konkrét esetben vizsgált állampolgársághoz kapcsolódó - egyébként Magyarország Európai Uniós tagságára tekintettel azóta megszűnt - "jogszabályi korlátozás így más alkotmányos jogok védelmében szükséges és indokolt, és arányos azzal az elérni kívánt céllal, hogy az ügyfelek Alkotmányban biztosított jogai megfelelően gyakorolhatók legyenek. Az Ütv. 13. § (4) bekezdésében felsorolt, a felvételt kizáró okok ugyancsak azzal állnak összefüggésben, hogy az ügyvédi hivatás sajátosságai folytán - amelyek tekintetében az Alkotmánybíróság több határozatában már elemzést adott, kiemelve annak közjogias jellegét és szabályozottságát és függetlenséget [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 132.; 428/B/1998. AB határozat, ABK 2004. február, 94, 98.] - szükséges és arányos szigorúbb elvárásokat támasztani az ügyvédekkel szemben." (ABh., ABH 2004, 1561, 1569.)
[17] Az Alkotmánybíróság 952/B/2007. AB határozatában alkotmányosnak ismerte el az ügyvédi kamarai tagság egyes kizáró okait, mégpedig az ügyvédi hivatás bizalmi jellegének védelme érdekében. "[M]egállapítható, hogy az ügyvéddé, s így a kamarai taggá válást korlátozó bizonyos szabályok léte alkotmányosan indokolt, sőt, szükségszerű. E korlátozások az ügyvédi hivatás sajátosságaiból fakadnak, különösképpen pedig abból, hogy az ügyvédek az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó tevékenységet folytatnak. Emiatt szükséges az ügyvédi kar tekintélyének megóvása, az ügyfelek bizalmának fenntartása. A 13. § (4) bekezdésében felsoroltak az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának olyan korlátjai, meIyek célja az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság garantálása." (ABH 2009, 2183, 2193.) Ugyanebben a határozatában az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek azt a kizáró okot, amely szerint az életmódjánál, magatartásánál fogva közbizalomra érdemtelen személy sem lehet a kamara tagja. "[A]z Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabály célja az ügyvédi kar tekintélyének megóvása, s az ügyfelek védelme. Ezért biztosítja a törvény a kamara számára, hogy a felvételt a jelentkező életmódjára vagy magatartására figyelemmel megtagadja." Mivel ez a jogállami jogbiztonsággal azonban nem volt érdemi alkotmányossági összefüggésben, ezért az indítványt e körben elutasította. (952/B/2007. AB határozat, ABH 2009, 2183, 2195.)
[18] Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlatát és az Üt. vizsgált rendelkezéseinek jogalkotási történetét is figyelembe véve úgy találta, hogy a támadott jogszabályok nem teszik objektíve lehetetlenné az ügyvédi kamarai tagság feltételeinek teljesítését a jelentkezők számára. Éppen ellenkezőleg, az egy éves ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi gyakorlat letöltésének lehetősége minden - egyéb feltételnek megfelelő - személy számára megkülönböztetés nélkül nyitva áll, így a kamarai tagságért folyamodó személy akaratától függ, hogy a feltételeket teljesíteni kívánja-e.
[19] Az indítványozó azon hivatkozása, amely szerint sem lakóhelyén, sem attól távolabb nem talált olyan ügyvédet, aki őt a megfelelő ideig foglalkoztatta volna, nem befolyásolja az ügyben elfoglalt alkotmányossági álláspontot. Ahhoz ugyanis valóban minden ügyvédnek megvan a joga, hogy az általa szabadon választott ügyvédjelöltet, alkalmazott ügyvédet vegye alkalmazásba, másik oldalról ne kössön munkaszerződést olyan személlyel, akit alkalmazni nem kíván. Az Alkotmánybíróság azonban már a 327/B/1992. AB határozatában rámutatott arra, hogy a korábbi Alkotmány "70/B. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogba, mely lényegéből fakadóan csak természetes személyeket illet meg, bármely munka, hivatás, foglalkozás megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. [.] A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog azonban nem alanyi jogot garantál meghatározott foglalkozás folytatásához, tevékenység végzéséhez." (ABH 1995, 604, 609.) Másként megfogalmazva senkinek "sincs abszolút joga a meghatározott foglalkozás, illetve valamely foglalkozásnak az általa kiválasztott formában történő gyakorlásához." (328/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1434, 1441.).
[20] Ennek megfelelően alkotmányossági szempontból az a releváns kérdés, hogy az ügyvédi kamarai tagság feltételét, mint valamely foglalkozás választásához vaIó jogot a jogalkotó más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelme érdekében a feltétlenül szükséges mértékben és az elérni kívánt céllal arányosan korlátozta-e. Az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlatában elfogadott érvek alapján az ügyvédi hivatás magas szintű szakmai kvalitásainak fenntartását, ezáltal közvetetten az ügyfelek védelmének érdekét olyan értéknek tekinti, amely indokolhatja azt, hogy egy bárki által elvégezhető, kötelezően megkívánt speciális gyakorlati idő teljesítéséhez kösse a jogalkotó a kamarai tagságot. Az egyéves időtartam pedig nem tekinthető aránytalannak az elérni kívánt céllal összevetve, különös tekintettel arra is, hogy az ügyvédi munkára jellemző egyéni felelősségvállaláson túl mások mellett az elektro nikus ügykezelés állandóan változó és alakuló rendjén át, az etikai szabályok kellő elsajátítására és internalizálására stb. ez az időszak alkalmas. Eképpen biztosítható, hogy a kamara tagjává vált ügyvéd az ügyfél érdekeinek magas szintű képviseletéhez szükséges tárgyi tudáson túl - amelyet a szakvizsga letétele igazol - a gyakorlati ismeretekkel is kellően tisztában van, feladata ellátásának első pillanatától kezdve.
[21] 3. Az indítványozó hivatkozott a diszkrimináció tilalmára is, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésére, amely szerint az alapvető jogokat az államnak különbségtétel nélkül kell biztosítania. Érvelése szerint az ügyvédi hivatás választásához való jogot, így a foglalkozáshoz való alapjogot az állam diszkriminatív módon biztosítja, mivel a jogi szakvizsgával rendelkező személyek csoportján belül megkülönbözteti azokat, akik ügyvédi vagy más, de jogi szakvizsgához kötött gyakorlatot folytattak és csak az előbbiek számára engedélyezi (egyéves gyakorlati idő teljesítése feltételével) a pályára való bejutást.
[22] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.]. A megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne" (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.).
[23] Az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában vizsgálta azt a kérdést, hogy a jogászi hivatást alkotó különböző foglalkozási ágak képeznek-e ún. homogén csoportot, a megkülönböztetés vizsgálata szempontjából egységes alanyi halmazt. 763/B/1998. AB határozatában az ügyvédi kamarai tagság egyes kizáró feltételeinek vizsgálata kapcsán jelentette ki az Alkotmánybíróság, hogy "megítélése szerint az ügyvédek - tevékenységük és az arra vonatkozó eltérő szabályozás folytán - nem képeznek homogén csoportot más jogászi hivatást gyakorló személyekkel, még kevésbé a felsorolt más foglalkozások gyakorlóival." (763/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 814, 819.)
[24] A 428/B/1998. AB határozat (ABH 2004, 1236, 1242-1243.) az ügyvédi hivatás sajátosságait elemezte, kiemelve különösen annak közjogi jellegét, szabályozottságát és függetlenségét. "Az ügyvédi hivatásnak ezek a sajátosságai az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelenő értékelés szerint sok tekintetben eltérőek más olyan - hasonlónak feltételezett, az eddigi vizsgálatok során összehasonlítási alapul szolgáló - hivatás, foglalkozás lényeges vonásaitól, mint például a bírói, az ügyészi, a közalkalmazotti, a köztisztviselői, vagy a közjegyzői életpálya. Az ügyvédi hivatás jellemzőinek összessége alapján e hivatásoktól - fennálló hasonlóságaik ellenére - alkotmányos szempontból elkülönül. [108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 525-526.; 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 132.]"
[25] Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát fenntartotta és megerősítette számos későbbi határozatában, így az ügyvédek és közjegyzők fegyelmi felelőssége eltérő jellegének alkotmányossága kapcsán (1176/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2800.), az ügyészek és közjegyzők fegyelmi felelőssége kapcsán (1083/B/2007. AB határozat, ABH 2009, 2222.), az ügyvédek és az igazságügyi szakértők fegyelmi felelőssége tárgyában (634/B/2007. AB határozat, ABH 2010, 1715.). Az Alkotmánybíróság nem látott olyan indokot, amely miatt szilárd korábbi gyakorlatától el kellett volna térnie. Mivel az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelme a támadott jogszabály alapján nem állapítható meg, az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt e tekintetben is elutasította.
[26] Mindezek alapján, mivel az Alkotmánybíróság nem állapított a meg sem az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésének, sem a XV. cikk (2) bekezdésének a sérelmét, ezért az alkotmányjogi panaszt teljes terjedelmében elutasította.
Budapest, 2012. december 17.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[27] A többséggel ellentétben úgy gondolom, hogy a vitatott jogszabály alkotmányellenes, ezért meg kellett volna semmisíteni.
[28] Az Ügyvédi törvény 13. § (3) bekezdésének d) pontja sérti a foglalkozás szabadságának alapvető jogát a következők miatt.
[29] 1. Az ügyvédi tevékenység a foglalkozás szabadsága alapvető jogának [az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés első mondata] védelmi körébe esik. Ez az alapjog minden társadalmilag elfogadott, megélhetést - a létfenntartáshoz szükséges jövedelmet -biztosító tevékenység szabadságát biztosítja mindenki számára. A foglalkozáshoz való jog tehát az egyén társadalmi elfogadottságának, a társadalmi munkamegosztásban való részvételének lehetőségét védi. Ezért a foglalkozás szabadsága a munkavégzésre éppúgy kiterjed, mint a vállalkozásokra; miért is a vállalkozás szabadsága a foglalkozás szabadságának része. Az ügyvédi tevékenység ezért jogi formájától függetlenül mindenképpen az Alaptörvényben alkotmányosan védett foglalkozásnak minősül.
[30] Minden szabadságjog elsődlegesen a védett (a szabadságjog körébe eső) magatartások megengedettségét jelenti: a foglalkozás szabadsága alapján minden, a védett körbe eső magatartás alkotmányosan megengedett. E szabadsággal ellentétes, és ezért alkotmányos igazolásra szorul minden, a fenti értelemben foglalkozásnak tekinthető magatartás tiltása; ezzel egyenértékű a tevékenység végzését feltételhez kötő - ezért a feltétel teljesülése hiányában tiltó - szabály. Ilyen a vizsgált jogszabály is, amely az ügyvédi tevékenység (foglalkozás) gyakorlását a szakvizsga mellett további egy évi alkalmazott ügyvédi gyakorlathoz köti - mindezt 2011-től kezdve.
[31] 2. A foglalkozás szabadságát korlátozó szabályok két alaptípusba tartoznak az Alkotmánybíróság (és más alkotmánybíróságok) gyakorlata szerint. Ezekkel eltérő korlátozások egyeztethetők össze.
[32] Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 1 6.) AB határozatában kimondta, hogy "[a] munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. [...] A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Ha nem lenne ez a jog nevesítve, az általános személyiségi jog sérelme alapján lehetne érvényesíteni. [.] Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni. [...] A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát határesetekben okoznak." [ABH 1994, 117, 121. (a továbbiakban: Taxis-határozat)]
[33] Az Üt. vizsgált szabálya a fenti tárgyalt megkülönböztetés szerint az ügyvédi foglalkozásba belépés korlátozása, amely egyértelműen a pályán belül lévők érdekeit védi a más jogászi foglalkozásokból az ügyvédi pályára belépni kívánókkal szemben. E korlátozás az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint szigorúbb mércével vizsgálandó, mint a foglalkozás gyakorlását korlátozó szabályozás. Az ügyvédi foglalkozás ugyanis a jogászi képesítéshez kötött foglalkozások között önálló foglalkozás, amely jelentősen különbözik más jogászi foglalkozásoktól. Ez még az ügyvédi munkához nagyon hasonló szakmai tudást és gyakorlatot kívánó igazságügyi jogászi foglalkozásokra - mint a bíró, ügyész vagy jogtanácsos - is igaz, mert az előbbiekkel ellentétben az ügyvéd nem szolgálati jogviszonyban áll, hanem önálló, szabad foglalkozás.
[34] A vizsgált korlátozás az Alkotmánybíróság idézett határozata szerint szubjektív korlátozás, amelyben a "törvényhozó mozgástere némileg nagyobb". A szubjektív elem jelentőségét azonban növeli, hogy az ügyvédi foglalkozás több értelemben is szabad lévén, viszonylag kevés objektív korlátozása van: nincs például, eltérően az idézett határozattól objektív (számszerű korlátozás), amely a foglalkozásba lépést korlátozná. Ezért a foglalkozásba lépés korlátozása, mint a vizsgált esetben is, csak szubjektív kritériumokkal lehetséges.
[35] 3. A vizsgált jogszabály nem felel meg az alapvető jogok korlátozása feltételeinek [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés], ezért alkotmányellenes.
[36] Először is a vizsgált korlátozás nem szükséges.
[37] A korlátozás szükségessége elsősorban is a szabályozás alkotmányosan elfogadható célját jelenti. Ez a cél nem azonos a törvény előterjesztőjének vagy a törvényjavaslat támogatóinak érveivel, vagy esetleg felderíthető szándékával. A cél elfogadhatóságához elegendő, hogy a szabályozásnak objektíve legyen alkotmányosan elfogadható, elgondolható célja, amelyet a korlátozó szabály képes lehet előmozdítani (vagy hátrány esetében enyhíteni). A vizsgált korlátozás alkotmányosan indokolható célja az ügyvédi pályára lépők megfelelő felkészültségének, szakmai képzettségének biztosítása. Ez feltételezi, hogy az ügyvédi pályára lépéshez szükséges, hogy a jövendő önálló ügyvéd - mivel az alkalmazott ügyvéd nem kamarai tag [Üt. 85. § (2) bekezdés] -gyakorlati ügyvédi ismeretekkel rendelkezzen. Ezek az ismeretek a pályára lépő ügyvéd számára fontosak, de az ügyfelek szempontjából (ami indokolhatná a korlátozást) érdektelen, hogyan és mekkora erőfeszítéssel szervezi az ügyvéd saját munkáját. Az ügyvédi pálya szabad, vállalkozói pálya lévén, ennek lényege, hogy az ügyvéd mint vállalkozó munkáját maga szervezze meg, és maga gondoskodjék ennek feltételeiről, ha szükséges pl. a munkaerőpiacon ma már elérhető jogi asszisztens alkalmazásáról. Ezért korlátozás szükségessége nem igazolható.
[38] Nem lenne alkotmányosan elfogadható, ha a vizsgált szabályozás (mint esetleg feltételezhető) az ügyvédi szolgáltatások piacán a kínálatot - a pályán lévő ügyvédek számát - kívánná korlátozni. Az ügyvédi foglalkozás szabad pálya lévén, a pályán lévők számát a piacnak kell szabályoznia, azaz a piaci versenynek kell eldöntenie, hány ügyvéd és kik képesek megmaradni a pályán. Ennek korlátozása az Alaptörvényben [mint az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében] garantált piacgazdasággal és versenyszabadsággal - mint intézményi garanciával - ellentétes lenne. Ezen felül az idézett Taxis-határozat szerint (ABH 1994, 117.) objektív foglalkozási akadálynak számítana, s mint ilyen aligha lenne alkotmányos. A szubjektívnak álcázott objektív korlátozás pedig alkotmányosan éppúgy elfogadhatatlan, mint a nyíltan objektív.
[39] A tágabb értelemben vett szükségesség-mérce része az alkalmasság is. Valamely alapjogkorlátozás akkor alkalmas az alkotmányos cél elérésére, ha a korlátozással meg nem engedetté tett magatartástípusok) valószínűleg, vagy jobb esetben biztosan, előmozdítják az alkotmányos célt. Nem igazolható, hogy az egyéni ügyvédi pályára lépni kívánó, ügyvédi képesítéssel (szakvizsgával) rendelkező, de addig nem ügyvédként működő jogász - bíró, ügyész, jogtanácsos - magasabb színvonalú ügyvédi, azaz jogi szakmai, munkát fog végezni, ha egy évet alkalmazott ügyvédként dolgozik. A fentiek szerint ugyanis a jogi szakmai színvonal és felkészültség az ügyvéd személyes szakmai felkészültségétől és egyéb képességeitől függ. Az ügyvédi munkához szükséges tapasztalatok közé tartozik a bíróságok munkájának és gyakorlatának alapos ismerete, melyet a korábbi bírói vagy ügyészi gyakorlat szolgáltat. Ez az érv nem igazolj a, hogy a vizsgált szabály alkalmas lenne az ügyvédi szolgáltatások színvonalának emelésére.
[40] Ez annál kevésbé fogadható el, mert az ügyvédi foglalkozás önálló űzésére a valamennyi jogi foglalkozásra egységes jogi szakvizsga képesít. Az Üt. 13. § (3) bekezdés b) pontja szerint az ügyvédi kamarába fel kell venni azt, aki - egyéb feltételek mellett -magyar jogi szakvizsgát tett. Az ügyvédi képesítést tehát a szakvizsga adja. Ezt világosan kifejezi az Üt. idézett 13. § (3) bekezdésén kívül az Üt. 95. § (1) bekezdése is, amely szerint "ügyvédjelölt az, aki a külön jogszabályban meghatározott jogi szakvizsga letételéhez szükséges joggyakorlati idejét tölti." A jogi szakvizsga így - jóllehet rendjét miniszteri rendelet szabályozza - a törvényben hozzá fűzött joghatások miatt a foglalkozásba lépés törvényi szabályaival együtt kezelendő. A jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. IM rendelet 1. § (3) bekezdése szerint "a jogi szakvizsga egységes, bármely jogterületen és jogi munkakörben önálló jogi munka végzésére jogosít." A jogi szakvizsga tehát önálló ügyvédi tevékenységre is jogosít. Ebből arra kell következtetnünk, hogy a jogi szaktudást és gyakorlatot a szakvizsga letétele igazolja. Mivel a szakvizsga egységes, a jogi munkaterületek - az ügyvédi foglalkozáson belül is - pedig változatosak, a szakvizsgán túl külön, speciálisan az ügyvédi tevékenységben eltöltött gyakorlat megkövetelése nem lehet alkalmas arra, hogy az újonnan belépők szakmai színvonalát javítsa. Erre ugyanis a szakvizsga elegendő, a többi minden jogászi foglalkozásban önképzés vagy szervezett továbbképzés dolga.
[41] 4. A korlátozás a fentiek mellett még aránytalan is. Ha mégis elfogadnánk, hogy az egyéves alkalmazott ügyvédként való működés feltétele szükséges és alkalmas, akkor is aránytalannak kellene tartanunk, legalábbis, ami a jogi szakvizsgát tett, de ügyvédként és vagy ügyvédjelöltként korábban nem tevékenykedett jogászokat illeti. Az arányosság mércéjével a szükségesnek elfogadott alapjogkorlátozás terjedelmét - itt a tiltott magatartások alanyi és tárgyi körét - mérjük össze a korlátozás céljával. Ha a korlátozás - esetünkben az ügyvédi pályára lépés feltételhez kötése - túlzottan (aránytalanul) korlátozó, alkotmányellenes lesz.
[42] A foglalkozás szabadságának korlátozást elszenvedő alanyai a vizsgált esetben a szakvizsgázott jogászok, pontosabban az a közelebbről meg nem határozható csoportjuk, amelybe az ügyvédi pályára lépni kívánók tartoznak. Az aránytalansági vizsgálat elfogadja, hogy a korlátozás alkalmas és szükséges is az alkotmányos szabályozási cél elérésére, de azt kérdezi, hogy a korlátozás nem túlzottan súlyos-e az érintettek számára. Ennek egyik esete, ha a törvényhozó a szabályozási céllal járó (alkotmányosnak elfogadott) korlátozást - ami esetünkben, ismétlem, feltételes tiltás - az alapjog érintett alanyai között a szabályozási célhoz képest aránytalanul, azaz egyenlőtlenül osztotta el. Az itt vizsgált korlátozás egyetlen elfogadható célja az ügyvédi szolgáltatások színvonalának javítása. Ezzel csak olyan alapjog-korlátozás arányos, amely nem okoz nagyobb alapjogsérelmet, mint amennyi a céllal járó előny. Esetünkben az alapjog korlátozását legfeljebb valamilyen elvont közcél indokolja; ehhez képes a korlátozó feltétel aránytalanul súlyos.
[43] Az önálló jogászi munkára képesítettek számára a korlátozás egyenlőtlen és ezért aránytalan, ha a más alapjog-jogosultakkal hasonlítjuk össze a tőlük megkívánt áldozatot. A jogi szakvizsgával rendelkező nem ügyvéd jogásznak egy évi alkalmazotti ügyvédi tevékenység teljesítéséhez egy másik (már legalább egy évvel hosszabb ideje működő) ügyvédi irodára van szüksége, amely alkalmazza. Az alkalmazott ügyvéd munkaviszonyban áll (Üt. 84. §), így természetesen nem egyedül rajta múlik, hogy képes-e teljesíteni az önálló ügyvédi működéshez szükséges feltételt. Felmerülhet, hogy esetenként ez csak úgy teljesíthető, hogy az alkalmazott ügyvéd hoz anyagi áldozatot, azért, hogy alkalmazzák. A feltétel teljesítése aránytalanul terheli az önálló jogászi működésre képesített leendő ügyvédet, összevetve azzal, aki hasonló képzettséggel már volt, mondjuk ügyvédjelölt. Ezért megállapítható, hogy a törvény nem egyenlően osztja el a foglalkozás szabadságához való jog az adott szabályozásban érintett jogosultjai között a korlátozás terheit, mert a szakvizsgázott - és így az ügyvédi foglalkozásba lépésre képesített - jogászok közül azok, akik korábban nem voltak alkalmazott vagy önálló ügyvédek (vagy ügyvédjelöltek), szigorúbb feltételekkel léphetnek ügyvédi pályára, mint akik korábban voltak ügyvédek, vagy az ügyvédi pálya közelében voltak (jelöltként). Így az ügyvédi pályán nem érvényesül a jogi szakvizsga egységessége, hiszen a jogi szakvizsga, a többi jogi foglalkozással ellentétben, önálló ügyvédi tevékenységre nem jogosít.
[44] Az Üt. 13. § (3) bekezdés d) pontja tehát az ügyvédi foglalkozásba való belépést aránytalanul megnehezíti az ügyvédi képesítéssel rendelkezők egy csoportja számára, miközben ennek megfelelően aránytalanul könnyebbé teszi egy másik csoportjának. Ez még akkor is alkotmányellenességre vezetne, ha a szabályozás célja és eszköze alkotmányos lenne, hiszen ilyenkor is feltétlenként lehetne állítani az ügyvédjelöltek, vagy a korábban ügyvédként működött, a pályára visszatérni kívánó ügyvédek számára is az egy éves alkalmazott ügyvédi működést. Ugyanakkor hasonló terhet hárít az ügyvédi pályára átlépő jogtanácsosok számára is, jóllehet ők az ügyvédihez igen hasonló, jogi tanácsadási és -képviseleti tevékenységet folytatnak (1983. évi 3. tvr.).
Budapest, 2012. december 17.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/893/2012.