3049/2016. (III. 22.) AB határozat
bírói kezdeményezés elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. A Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: Bíróság) az előtte 33.P.22.723/2014. szám alatt folyamatban lévő, közérdekű adat kiadása iránt indított per tárgyalását 2015. március 19-én az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján felfüggesztette, és az Alkotmánybíróságnál egyedi normakontroll eljárás keretében az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását kezdeményezte.
[2] A konkrét ügy felperese 2012. december 12-én az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 28. § (1) bekezdése alapján elektronikus úton közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat megismerése iránti igényt nyújtott be az Országgyűlés Hivatalához.
[3] A felperes kérelmében (adat igénylésében) - többek között - az Országgyűlés Házbizottságának 2010. október 14-én és 2012. november 27-én tartott ülései jegyzőkönyveinek megküldését kérelmezte.
[4] Az Országgyűlés Hivatala az adat igénylés teljesítését 2012. december 12-én az 1992. évi LXIII. törvény 19/A. §-a, illetve az Infotv. 27. § (5) bekezdése alapján megtagadta, arra hivatkozással, hogy a jegyzőkönyvek a Házbizottság mint közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített, a döntés megalapozását szolgáló adatoknak minősülnek.
[5] A felperes kérelme (adat igénylése) elutasítása miatt az Infotv. 31. §-a alapján a Bírósághoz fordult.
[6] A Bíróság indítványban kifejtett álláspontja szerint az Ogytv. 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése alaptörvényellenes, mert a megjelölt jogszabályi rendelkezések az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésébe ütköznek.
[7] A Bíróság szerint az Ogytv. 13/A. §-ának rendelkezése megtöri az "átlátható állam, átláthatatlan polgár" elvét, korlátozza a közérdekű adat megismeréséhez fűződő jogot, a megismerés iránti igény során alkalmazandó eljárásrendet kellő alkotmányos indok nélkül az adatigénylő hátrányára módosítja. Az olyan törvényi szabályozás, amely egyes adatcsoportokat pusztán az azt tartalmazó dokumentum jellege, vagy az azt előállító közhatalmi szerv személyére tekintettel, de az adatok valódi tartalmától függetlenül nyilvánít döntés megalapozását szolgáló adattá, nagymértékben, szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő állampolgári érdeket.
[8] A Bíróság álláspontja szerint az Országgyűlés Házbizottsága üléséről készült jegyzőkönyv jellegénél és a tárgyalt ügyek széles körénél fogva egyaránt tartalmaz nyilvános és nem nyilvános adatokat is. Ennél fogva a döntés megalapozását szolgáló adatok megismerhetőségéhez fűződő, az Infotv.-ben rögzített korlátozó rendelkezések azt eredményezik, hogy a törvényi vélelem folytán az egyébként az Infotv. 27. §-a alapján döntés megalapozását szolgáló adatnak nem minősülő adatok megismerésére is csak korlátozottabban, szigorúbb eljárásrend mellett kerülhet sor. A törvényi vélelem nyomán az alperesnek az eljárás során nem kell bizonyítania a megtagadás jogszerűsége körében, hogy a kiadni kért adatok valóban döntés megalapozását szolgáló adatok, hanem a bizonyítás ezt követően már csak a megtagadás speciális feltételei [Infotv. 27. § (6) bekezdés] fennállása tekintetében folyhat tovább.
[9] A Bíróság az Ogytv. 145. § (12) bekezdését azért találta alaptörvény-ellenesnek, mert az véleménye szerint ún. kvázi retroaktív hatályú rendelkezésnek tekinthető. Az érintett jogszabályi rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogbiztonság elvét, hiszen létező jog gyakorlását teszi terhesebbé, a közérdekű adatok megismerését korlátozza, megtagadás okai körében a bizonyítást kellő alkotmányos indok nélkül az adatkezelő javára módosítja.
[10] A Bíróság álláspontja szerint az Ogytv. 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése alaptörvény-ellenességének vizsgálata egymástól nem válaszható szét, a két rendelkezés szervesen összekapcsolódik. Az Ogytv. 13/A. §-a alaptörvény-ellenességét a kvázi visszaható hatályú hatályba léptető rendelkezés tovább fokozza.
[11] A Bíróság az Alkotmánybíróság hiánypótlási felhívására kifejtette, hogy az Ogytv. 13/A. §-ának nyelvtani értelmezésével jutott arra a következtetésre, hogy a rendelkezés alapján a Házbizottság üléséről készült jegyzőkönyv mint egész döntés megalapozását szolgáló adatnak minősül. A Bíróság tájékoztatása szerint az alapügy alperese a perben előterjesztett érdemi ellenkérelmében az Infotv. rendelkezésein túlmenően az Ogytv. 13/A. §-ára is kifejezetten hivatkozott.
II.
[12] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez."
[13] 2. Az Ogytv. támadott rendelkezései:
"13/A. § A Házbizottság üléséről készült jegyzőkönyvre az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 27. § (5)-(6) bekezdését kell alkalmazni."
"145. § (12) A Módtv.-vel megállapított 13/A. §-t a Módtv. hatálybalépésekor folyamatban lévő közérdekű adatigénylésekkel kapcsolatos eljárások során is alkalmazni kell."
[14] 3. Az Infotv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"27. § (5) A közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.
(6) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az (5) bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné."
III.
[15] 1. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényi feltételeknek.
[16] Az Alkotmánybíróság ennek során megállapította, hogy az indítványozó konkrétan megjelölte azt a törvényi rendelkezést [Abtv. 25. § (1) bekezdés], amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont]. Az indítványozó előadta az eljárás megindításának indokait [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont]. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság által vizsgálandó törvényi rendelkezést (Ogytv. 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése) [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont]. Az indítványozó megjelölte az Alaptörvény megsértett [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése] rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont].
[17] Az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontja értelmében az indítványnak indokolást kell tartalmaznia arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó kérelmét az Alaptörvény mindkét érintett rendelkezése vonatkozásában indokolta.
[18] Az Abtv. 25. § (1) bekezdése értelmében a bírói kezdeményezés az egyedi normakontroll eljárás egyik fajtája, amellyel a bíró akkor élhet, ha "az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli". Az eljáró bíróság tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, amelyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell.
[19] A közérdekű adat megismerésére vonatkozó igényt az Infotv. 27. § (5) bekezdésére hivatkozva utasították el. Mivel azonban a közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat megismerése iránti igény tárgya az Országgyűlés Házbizottsága egyes üléseiről készült jegyzőkönyvek voltak, amelyre az Ogytv. 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése rendelkezéseket tartalmaz, a Bíróságnak ezen jogszabályi rendelkezéseket az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során alkalmaznia kell. Az Infotv. 31. § (1) bekezdése alapján kezdeményezett felülvizsgálat során e rendelkezések alkalmazásától is függ a Bíróság előtt fekvő egyedi ügy érdemi eldöntése, így azok képezhetik jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyát. Ezen kívül az Ogytv. támadott 13/A. §-a - utaló szabályként - felhívja az Infotv. 27. § (5) és (6) bekezdését, ezért a Bíróságnak az Infotv. fenti rendelkezéseit a bírósági felülvizsgálat során alkalmaznia kell. Az Ogytv. 145. § (12) bekezdése pedig visszautal a 13/A. §-ban foglalt rendelkezésre, annak időbeli hatályát határozza meg, így ez a rendelkezés is alkalmazandó a Bíróság részéről.
IV.
[20] Az indítvány nem megalapozott.
[21] 1. Az Alkotmánybíróság az Ogytv. 13/A. §-a és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése összefüggésében az alábbiakat állapítja meg.
[22] Mivel a döntés-előkészítő adatok korlátozott hozzáférhetősége a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alapjog korlátozását jelenti, így annak meg kell felelnie az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt alapjogkorlátozással szemben támasztott alkotmányos követelményrendszernek. A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog általános alapjog-korlátozási kritériumain túl azonban az Alkotmánybíróság további követelményeket is támasztott. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a döntés megalapozását szolgáló adatok körében kimondta, hogy "garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik." [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 190-191.] Ezen elvi tételt 2012. január 1-je után a 21/2013. (VII. 19.) AB határozat (ld. Indokolás [43]; a határozat továbbiakban: Abh.) és a 5/2014. (II. 14.) AB határozat (ld. Indokolás [37]) is megerősítette.
[23] Önmagában az igényelt adat döntés-előkészítő jellege azonban még nem vonja maga után kötelező erővel a közérdekű adat nyilvánosságtól való elzárását. Az adatkezelő szerv vezetőjének mérlegelést igénylő döntésétől függ, hogy a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igényt - a törvényben meghatározott tíz éves időtartamon belül - elutasítja vagy sem. Amennyiben az adatkezelő szerv vezetője a közérdekű adat kiadásának megtagadása mellett dönt, azt az Alaptörvényből levezethető, valamint a törvényben meghatározott szempontoknak megfelelően indokolni köteles.
[24] Az Abh. alkotmányos követelményként állapította meg, hogy "a közérdekű adat kiadása iránt indított ügyben eljáró bíróságnak az adatszolgáltatás-megtagadás jogcímét és tartalmi indokoltságát egyaránt vizsgálnia kell. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy csak a feltétlenül szükséges mértékben került-e sor a közérdekű adatszolgáltatás megtagadására. E körben az eljáró bíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy az adatkezelő szerv nem korlátozta-e indokolatlanul a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arra hivatkozva, hogy az igényelt adatokat az igénylő által meg nem ismerhető adatokkal együtt kezelik, miközben az utóbbiak felismerhetetlenné tételének nem lett volna akadálya" (ld. Abh., Indokolás [101]). Az indokolásnak tehát ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt arra is, hogy a közérdekű adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát (vö. 12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 226-227.; megerősítette Abh., Indokolás [45]).
[25] A döntés-előkészítő adatok nyilvánossága tehát korlátozható ugyan, de nem diszkrecionális jelleggel, hanem kizárólag a fenti szigorú követelmények figyelembevételével. Az Abh. megállapította, hogy "a közérdekű adatok nyilvánossága különösképp hangsúlyosan jelenik meg a nyilvánosságkorlátozásnak abban az esetében, amikor az az adatkezelő szerv mérlegelésének függvénye. E mérlegelésnek figyelembe kell vennie a fenti követelmények érvényesülését, s azt is, hogy e szempontokat adott esetben a bírósági eljárás során a bíróság felülvizsgálhatja. A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog érvényesülése érdekében nem tekinthető az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely egy adatot vagy egy egész dokumentumot végérvényesen elvon a nyilvánosság elől, illetve amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében nyilvánosságkorlátozás alá helyez. A fentiek alapján tehát a dokumentum egésze - a tartalmától függetlenül - nem minősíthető döntést megalapozó adatnak." (Abh., Indokolás [46])
[26] Az Alkotmánybíróság a fenti elvi tételeket a jelen ügyre alkalmazva megjegyzi, hogy az Ogytv. 13/A. §-a nem értelmezhető alkotmányosan akképp, hogy a Házbizottság üléséről készült jegyzőkönyv egésze döntést megalapozó adatnak minősül. Az Ogytv. 13/A. §-a mindössze annyit mond ki, hogy "[a] Házbizottság üléséről készült jegyzőkönyvre az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 27. § (5)-(6) bekezdését kell alkalmazni." Ez az Alkotmánybíróság fent összefoglalt gyakorlata értelmében azt jelenti, hogy az adatkezelőnek, illetve az eljárását felülvizsgáló bíróságnak a Házbizottság üléséről készült jegyzőkönyv esetében is esetről esetre, a jegyzőkönyv egyes részeinek, illetve tartalmi egységeinek vonatkozásában kell megvizsgálnia, hogy a nyilvánosságkorlátozás feltételei fennállnak-e.
[27] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált ügy törvényi szintű jogértelmezési kérdést vet fel, amely megítélése során a Bíróságnak figyelembe kell vennie az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatát. Az elvégzendő törvényértelmezés nem vet fel önálló, és az Alkotmánybíróság által eddig még nem vizsgált alkotmányossági kérdést. A Bíróságnak kell az adatigénylés megtagadásának a jogszerűségét megítélnie, ugyanakkor figyelemmel kell lennie a jelen határozatban bemutatott alkotmánybírósági gyakorlatra.
[28] 2. Az Alkotmánybíróság az Ogytv. 145. § (12) bekezdése és az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése összefüggésében az alábbiakat állapítja meg.
[29] A bírói kezdeményezés az Ogytv. 145. § (12) bekezdését az Ogytv. 13/A. §-ával való szoros tartalmi összefüggés alapján támadta, azon az alapon, hogy amennyiben az Ogytv. 13/A. §-a alaptörvény-ellenes, akkor annak a folyamatban lévő közérdekű adatigénylésekkel kapcsolatos eljárások során történő alkalmazása visszaható hatállyal mintegy kiterjeszti az alaptörvény-ellenes rendelkezés hatályát. Az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy az Ogytv. 13/A. §-ának létezik olyan alkotmányos a rendes bíróságok által saját hatáskörben megvalósítható (kibontható) értelmezése, amely szerint az érintett rendelkezés a létező alapjog gyakorlását nem teszi terhesebbé, a közérdekű adatok megismerését nem korlátozza, a megtagadás okai körében a bizonyítást kellő alkotmányos indok nélkül az adatkezelő javára nem módosítja. A támadott rendelkezés az alapjog sérelmét nem okozza, sőt megerősíti, hogy az Országgyűlés Házbizottsága üléséről készült jegyzőkönyvek vonatkozásában is az adatelv, és nem az iratelv érvényesül. Az adatelvet az Alkotmánybíróság éppen a támadott rendelkezésben felhívott jogszabályi rendelkezés, az Infotv. 27. § (5)-(6) bekezdése értelmezése során kristályosította ki, illetve erősítette meg.
[30] A Bíróság nem önmagában a közvetett visszamenőleges hatályú jogalkotást sérelmezte, hanem az Ogytv. 13/A. §-ának vélt alaptörvény-ellenessége miatt tekintette - a szoros tartalmi kapcsolat következtében - a 145. § (12) bekezdését is alaptörvény-ellenesnek. Mivel az Ogytv. 13/A. §-a tartalmilag nem alaptörvény-ellenes a jelen indítványban kifejtett indokok alapján, ezért a rendelkezésnek a folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazását elrendelő törvényi rendelkezés sem alaptörvény-ellenes.
[31] Ennek következtében az Ogytv. 13/A. §-a hatályának a folyamatban lévő közérdekű adatigénylésekkel kapcsolatos eljárásokra történő kiterjesztése alkotmányos aggályokat nem vet fel, és nem okozza az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és jogbiztonság elvének sérelmét.
[32] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 13/A. §-a és 145. § (12) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló - az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésére alapított - bírói kezdeményezést elutasította.
Budapest, 2016. március 8.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1761/2015.