A Fővárosi Ítélőtábla Pf.20894/2017/8. számú határozata kártérítés tárgyában. [1952. évi III. törvény (Pp.) 215. §, 2013. évi V. törvény (Ptk.) 6:519. §] Bírók: Benedek Szabolcs, Czukorné dr. Farsang Judit, Matosek Edina

Fővárosi Ítélőtábla

5.Pf.20.894/2017/8/II.

A Fővárosi Ítélőtábla a Bihary, Balassa Ügyvédi Iroda (ügyintéző: dr. Bihary Tibor Aurél ügyvéd) által képviselt Budaörs Város Önkormányzata (2040 Budaörs, Szabadság út 134.) felperesnek - a Sárhegyi és Társai Ügyvédi Iroda (ügyintéző: dr. Sárhegyi Zoltán László ügyvéd) által képviselt Magyar Állam alperes ellen kártérítés iránt indult perében a Fővárosi Törvényszék 2017. június 23. napján meghozott 28.P.20.810/2017/28. számú részítélete ellen az alperes részéről 30. sorszámon előterjesztett fellebbezés folytán meghozta a következő

í t é l e t e t :

A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság részítéletét ítéletnek tekinti, azt megváltoztatja és a keresetet elutasítja.

Kötelezi a felperest, hogy fizessen meg 15 napon belül az alperesnek 7.620.000 (hétmillió-hatszázhúszezer) forint együttes első- és másodfokú perköltséget.

A le nem rótt 1.500.000 (egymillió-ötszázezer) forint kereseti és 2.500.000 (kétmillió-ötszázezer) forint fellebbezési illetéket a felperes illetékmentessége folytán az állam viseli.

Az ítélet ellen fellebbezésnek nincs helye.

I n d o k o l á s

A felperes felemelt keresetében kérte az alperes kötelezését kártérítés címén 765.207.050 forint és járulékai megfizetésére. Másodlagosan kérte az alperes kötelezését ténylegesen megfizetett szolidaritási hozzájárulás és a felperes havi átlagos oktatási intézmény működtetési költségei különbözetének, azaz 550.270.033 forint és járulékai megfizetésére. Előadta, hogy az alperes az önkormányzati oktatási rendszert két lépésben államosította, először a 2011. évi CXC. törvénnyel állami fenntartásba vette az iskolavagyont, majd ezt követően, 2017. január 1. napjával átvette az iskolarendszer működtetési jogait is. A jogalkotó ezzel párhuzamosan a Magyarország központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvénnyel (a továbbiakban Kvtv.) bevezette a szolidaritási hozzájárulás intézményét, amelynek szabályai alapján a felperesnek 2017. évben összesen 2.125.139 forint befizetési kötelezettsége keletkezett. Ez a felperes számára irreális terhet jelent, mert az elvonás mintegy háromszorosa annak az összegnek, amelyet a felperes korábban az iskolái működtetésére fordított, illetve a felperest terhelő szolidaritási hozzájárulás az országos előirányzat 10%-át teszi ki. A szolidaritási hozzájárulás miatt a felperes egyrészt elveszti valamennyi eddigi állami támogatását, és korábbi támogatási összegnek megfelelő összeget köteles befizetni.

A felperes előadta, hogy a 2014. március 15. napján hatályba lépett Ptk. indokolása alapján az állam a jogalkotással okozott károkért az általános felelősségi alakzat alapján felel. Ebből következően a jogalkotó egyrészt változtatni kívánt a korábbi, az állami immunitást képviselő gyakorlaton, másrészt nem korlátozta a jogalkotással okozott károkért való állami felelősséget arra az esetre, amikor a kifogásolt jogalkotással szemben az alkotmánybíróság alaptörvény-ellenességet állapít meg. A jogalkotás menetét és korlátait közjogi szabályok jelölik ki, de a jogellenes jogalkotással a károkozó és a károsult között polgári jogi viszony keletkezik, amelyet a Ptk. szerint kell megítélni. A felperes ebben a körben az álláspontját alátámasztó "magánszakértői" véleményeket csatolt.

Előadta, hogy az alperes károkozó magatartása a Kvtv. szolidaritási hozzájárulást bevezető rendelkezéseinek megalkotásában áll. Az alperesi jogalkotás azért jogellenes, mert visszaélésszerű, sarkalatos törvény módosít egyszerű többséggel, nem rendeltetésszerűen alkalmazza az "adó" jogintézményét, a hozzájárulás mértéke a felperest ellehetetleníti, egyben sérti az Emberi Jogok Európai Egyezményét, valamint a tulajdon védelmének, a közteherviselésnek és az arányosság alkotmányos elvét. Az elvonás ellentétes a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájával, és a felperesre nézve kifejezetten diszkriminatív. A szolidaritási hozzájárulás számítása sem felel meg az adóztatással szembeni jogállami követelményeknek. A törvényjavaslat elfogadásának körülményei aggályosak, a jogalkotás során nem készült hatástanulmány sem. A felperes kára azáltal következett be, hogy az alperes által megalkotott jogszabály végrehajtása során a felperes vagyona a szolidaritási hozzájárulás összegével csökkent. A kár az alperes jogalkotásával áll okozati összefüggésben, és az az alperes számára nyilvánvalóan előre látható volt. Az alperes jogalkotói tevékenysége több okból is felróható, mert a jogalkotás során a legmagasabb gondossági mércét kell alapul venni, ehhez képest az alperes jogalkotása alapjogokat és a jogbiztonság elvét is sértette.

Az alperes kérte a kereset elutasítását és a felperes perköltségben való marasztalását. Előadta, hogy a kártérítési felelősség megállapításának feltételei hiányoznak. A szolidaritási hozzájárulás bevezetésére azért került sor, mert az állam a köznevelési feladatokat átvette az önkormányzatoktól, amely állami többletkiadásokat eredményezett. A törvénymódosítás arra irányult, hogy a nagyobb adóerő-képességgel rendelkező önkormányzatok arányosan hozzájáruljanak a köznevelési feladatok ellátásához. A törvény összhangban áll az Alaptörvénnyel és az egyéb jogszabályokkal. A jogszabályok alaptörvény-ellenességéről csak az Alkotmánybíróság hivatott dönteni, a perbeli jogszabály vonatkozásában ilyen eljárás nem indult, és a Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése alapján nem is indulhat. A bírói gyakorlat egységes abban, hogy jogalkotó jogalkotási tevékenysége miatt felelősségre nem vonható. Állította, hogy a jogalkotás nem volt jogellenes, és a jogszabály megalkotása során körültekintően járt el. Előadta, hogy a felperes elsődleges igénye saját előadása alapján is alaptalan, mivel vagyoni előnye keletkezett azzal, hogy a köznevelési intézmények működtetési költségeit megtakaríthatja.

Az elsőfokú bíróság részítéletében kötelezte az alperest, hogy fizessen meg a felperesnek 765.260.050 forintot és annak járulékait. Indokolásában megállapította, hogy a kereset a 2017 januárja és áprilisa között az alperes által elvont szolidaritási hozzájárulás visszafizetése iránti igény vonatkozásában alapos. Az elsőfokú bíróság elsőként az alperes védekezésében előadott immunitás kérdésében foglalt állást, mivel a felperes keresete eleve alaptalan, ha az alperes magatartásának polgári jogi következményeit nem köteles viselni. A bírói gyakorlat szerint a jogalkotó azért nem felel a jogalkotással okozott kárért, mert a közjog szabályai alapján immunitás illeti meg, azonban egyik ítéletből sem állapítható meg, hogy az immunitás a jogalkotót milyen közjogi szabály alapján illetné meg. Az államot illető immunitás a népszuverenitás elvéből levezethető, azonban ezt a kérdést a jogállamiság elve árnyalja, amelyből következően jogállamban legfeljebb az alkotmányozó hatalom lehet korlátlan. A jogalkotó szerv hatalma korlátozott, őt immunitás csak abban körben illetheti meg, amennyiben a szuverén akaratát érvényesíti. Az érvényes közjogi jogviszonyból eredő károsodást mindenki tűrni köteles, ennek okozásáért a közhatalmat gyakorló szerv nem vonható polgári jogi felelősségre. A jogszerű magatartással oksági összefüggésben elszenvedett vagyoncsökkenés nem polgári jogi kár, hanem a felek jogviszonyából eredő kötelezettség eredménye. A felróható magatartásból eredő vagyoni hátrány akkor eredményez kárkötelmet, ha az nem más jogviszonyból ered. Ha a felek között közjogi jogviszony áll fenn, akkor a felróható károkozás csak a közjogot sértő magatartásnak tekinthető. Az Alaptörvény R. cikk (2) bekezdése alapján a jogszabályok mindenkire kötelezőek, amelyből következően a jogszabályok alkalmazásából eredő hátrányt is kötelesek viselni a jogalanyok. Ez a kötelezettség azonban nem áll fenn, ha valaki érvénytelen vagy hatálytalan jogszabály alkalmazásából eredően szenved hátrányt, így például amikor az Alkotmánybíróság visszamenőleges hatállyal megsemmisít egy jogszabályt. Közjogi kárviselési kötelezettség hiányában az elszenvedett hátrány szükségképpen kötelmet, azaz polgári jogviszonyt eredményez. Az alperes megalapozatlanul állította, hogy a jogállamiságot sértő jogalkotás következménye csak közjogi vagy politikai lehet, mivel az állam nem deklarálta kifejezetten a jogalkotásért való felelősségét. Ezzel szemben a károkozás a Ptk. 6:2. § (1) bekezdése szerint kötelemkeletkeztető tény, a kötelem pedig polgári jogviszony, amelyben a Ptk. 3:405. § (1) bekezdése szerint az állam jogi személyként vesz részt. Az elsőfokú bíróság minderre tekintettel azt vizsgálta, hogy a felek között közjogi vagy polgári jogviszony áll-e fenn. A felek egyezően adták elő, hogy az államkincstár a Kvtv. 39. § (5) bekezdése alapján vonta el a felperes által a keresetben érvényesített összeget. Az elsőfokú bíróság a felperes álláspontját elfogadva kifejtette, hogy az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése alapján kizárólag sarkalatos törvényben lehetne a helyi önkormányzatokat saját bevételei terhére történő közteherviselésre kötelezni. Az Alaptörvény 34. § (1) bekezdése, illetve az önkormányzati törvény 13. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatok költségvetési támogatásra jogosultak, így ezzel kifejezetten ellentétes az olyan szabályozás, amely a támogatással szemben elvonásról rendelkezik. További alkotmányossági aggályokat vet fel, hogy a fizetési kötelezettség mértékét, az elszámolás alapját és jogi indokait nem hatósági határozat határozza meg, így azzal szemben sem jogorvoslatnak, sem bírói útnak nincs helye. Az elsőfokú bíróság ugyanakkor a felek közötti jogviszony tartalmának meghatározása során nem a felek közös előadása, hanem az Alaptörvény 28. cikke szerinti jogszabály-értelmezés szempontrendszere alapján járt el. Az elsőfokú bíróság a Kvtv. 39. § (4) és (5) bekezdésének az Áht. 83. § (1) és (3) bekezdésével összhangban való értelmezése során azt a következtetést vonta le, hogy a szolidaritási hozzájárulás kizárólag a nettó finanszírozás keretében kerülhet elvonásra, és befizetési kötelezettség is csak e mértékig terheli az önkormányzatot. A nettó finanszírozás kereteit meghaladó, így az önkormányzat saját bevételeit terhelő befizetés már nem minősülhet szolidaritási hozzájárulásnak, ezért nem is vonható el ezen a jogcímen. Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy ezt a jogszabály-értelmezést támasztja alá a rendelkezések cél szerinti és rendszertani értelmezése is. Rámutatott továbbá arra, hogy alkotmányossági aggályok merülnek fel az olyan szabályozással szemben, amely saját bevételeik terhére kötelezik közteherviselésre az önkormányzatokat. Az Alaptörvénnyel tehát a Kvtv. elsőfokú bíróság által megállapított értelmezése áll összhangban. Mindebből az következik, hogy a nettó finanszírozás keretein kívül eső, tehát a felperest illető központi költségvetési támogatásokat meghaladó mértékű szolidaritási hozzájárulás elvonásának nincs jogszabályi alapja, a szolidaritási hozzájárulás tehát csak beszámítási jogcím, de ilyen címen fizetendő közteher nincs. Mivel a szolidaritási hozzájárulásnak az önkormányzatok saját bevételei terhére történő érvényesítésének közjogi alapja nincs, az ezzel kapcsolatos igény nem is tekinthető közjogi jogviszonynak, így azt szükségképpen polgári jogviszonynak kell minősíteni. Az elsőfokú bíróság mindezek alapján megállapította, hogy az alperes a felperes rovására történő gazdagodásának nincs jogalapja, így ezt a vagyoni előnyt a Ptk. 6:579. § (1) bekezdése alapján a jogalap nélküli gazdagodás szabályai szerint köteles visszatéríteni. A jogalap nélküli gazdagodás szabályaira tekintettel az alperes felróhatóságának vizsgálata szükségtelen. Az elsőfokú bíróság a felek által becsatolt előirányzat-közlő lapok, illetve bankszámlakivonatok alapján megállapította, hogy az államkincstár 2017. április végéig 765.260.050 forintot vont le azonnali beszedési megbízás útján szolidaritási hozzájárulás címén a felperes folyószámlájáról. Az elsőfokú bíróság ezért részítéletében ezen összeg és kamatai visszafizetésére kötelezte az alperest. A felperes keresetében ugyanakkor a mindenkor beszedett szolidaritási hozzájárulás visszafizetésére kérte kötelezni az alperest, az április hónapot követően ténylegesen beszedett szolidaritási hozzájárulás összege azonban további bizonyításra szorul, ezért az elsőfokú bíróságnak a kereseti kérelem e része vonatkozásában a tárgyalást még tovább kell folytatnia.