7/1991. (II. 28.) AB határozat
a földről szóló 1987. évi I. törvény és a termelőszövetkezetekről szóló 1967. évi III. törvény egyes rendelkezéseinek módosítása tárgyában meghozott 1990. évi XXXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság Partics Ferenc, dr. Torma László, Kissné dr. Pózner Erzsébet, a Mezőgazdasági Szövetkezők és Termelők Országos Szövetsége, valamint az Egerszalóki Vörös Csillag Mezőgazdasági Termelőszövetkezet indítványozóknak jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványa tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földről szóló 1987. évi I. törvény és a termelőszövetkezetekről szóló 1967. évi III. törvény egyes rendelkezéseinek módosítása tárgyában meghozott 1990. évi XXXVIII. törvény 1. §-a, valamint 3. §-ának a "ledolgozott évek arányára" vonatkozó megszorító rendelkezése alkotmányellenes. A törvény 1. §-ában írt rendelkezést 1991. április 30-ai hatállyal, a törvény 3. §-ában írt és alkotmányellenesnek ítélt megszorító rendelkezést pedig a határozat közzétételével megsemmisíti. A törvény 3. §-ában írt rendelkezést a határozat közzétételének napjától az alábbiak szerint kell alkalmazni: "A termelőszövetkezet vagyonából tagjainak szövetkezeti vagyonrészt juttathat."
Az indítványokat egyebekben elutasítja, illetőleg visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók indítványukban - egyebek között - az 1990. évi XXXVIII. törvény 1. §-a alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérték. Hivatkoztak arra, hogy a támadott törvényhely a megyei (fővárosi) vagyonellenőrző bizottságok ingatlanügyleteket engedélyező hatáskörét kiterjesztette a mezőgazdasági szövetkezetek közös tulajdonában, vagy használatában levő ingatlanokra, továbbá termőföldnek vagyonrészként történő kiadására, illetőleg határozott időre történő haszonbérbe adására is. Álláspontjuk szerint ez a rendelkezés a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonosi jogainak gyakorlását súlyosan sérti, figyelemmel arra, hogy a szövetkezeti tulajdonban levő ingatlanok tulajdonjogát (kezelői jogát) átruházni vagy megterhelni, illetve használati vagy bérleti jogát gazdasági társaságba bevinni e korlátozás folytán csak a vagyonellenőrző bizottság engedélyével lehet. Márpedig ez a megszorítás ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében, a 12. § (2) bekezdésében, a 13. § (1) bekezdésében, végül a 70/A. § (1) bekezdésében írt rendelkezésekkel.
2. Az indítványozók további indítványukban az 1990. évi XXXVIII. törvény 3. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is kérték. Partics Ferenc indítványozó álláspontja szerint a szövetkezeti vagyonrész juttatását lehetővé tevő rendelkezés alkotmányellenesen mellőzte a juttatás jogosultjai körében a szövetkezeti tagok örököseinek a felsorolását, míg a további indítvány szerint a hivatkozott törvénnyel elrendelt módosítás a termelőszövetkezeti közgyűlés döntési jogának jelentős korlátozását eredményezte és ezért ellentétes az Alkotmány 12. § (1) bekezdésében írt rendelkezéssel.
A Mezőgazdasági Termelők és Szövetkezők Országos Tanácsának indítványában kifejtett álláspont szerint e törvényi rendelkezés azért is alkotmányellenes, mert kizárja a közös munkával létrehozott és felhalmozott szövetkezeti vagyon felosztásánál a végzett munka mennyiségének és minőségének, valamint az alapítói vagyonnak és a tagok vagyoni hozzájárulásának a figyelembevételét, és ezáltal a tagságon belül indokolatlan diszkriminációt alkalmaz.
3. Végül Kissné dr. Pózner Erzsébet indítványában kérte az 1990. évi XXXVIII. törvény 2. §-ához fűzött miniszteri indokolás alkotmányellenességének a megállapítását is. Az indítványozó álláspontja szerint a törvény miniszteri indokolásában kifejtett az az álláspont, amely szerint a termelőszövetkezeti tag földtulajdonosi jogait az alapszabály sem korlátozhatja, a kizárólagos közgyűlési hatáskör számottevő csorbítását jelenti és ezért alkotmányellenes.
II.
Az Alkotmánybíróság az ügyben az indítványokkal kapcsolatos álláspontja kifejtésére kérte fel a földművelésügyi minisztert és az igazságügyminisztert.
1. A földművelésügyi miniszter álláspontja szerint az indítványokban kifejtett jogi álláspontok egy része nem vitatható, a hivatkozott alkotmányossági kérdést azonban nem lehet összefüggéseiből kiragadva vizsgálni. A törvénymódosítás legfőbb indoka ugyanis egyes termelőszövetkezetek erősen vitatható, visszaélésszerű földeladása volt, így ezek a körülmények, továbbá a korábbi szabályozásban kialakult termelőszövetkezeti személyi és vagyoni viszonyok mindenképpen indokolttá tették bizonyos korlátozó rendelkezések törvénybe iktatását.
Véleménye szerint a kifogásolt törvényi rendelkezéseknek a törvényből való kiiktatására csak úgy kerülhetne sor, ha a termelőszövetkezetek tagjainak valós tulajdonosi viszonyait és ennek keretében a vagyoni felelősségük rendszerét is egyidejűleg újraszabályoznák. Csak ennek révén lehetne ugyanis eredményesen kiszűrni a korlátozó rendelkezések indokául szolgáló körülményeket.
2. Partics Ferenc indítványával kapcsolatban a földművelésügyi miniszter és az igazságügyminiszter együttesen a következőket fejtették ki. Az 1967. évi III. törvény 3. § (1) bekezdése a termelőszövetkezeteket a tagok önkéntes személyi és vagyoni társulásának minősíti. E törvény 13. §-a szerint pedig a termelőszövetkezet a tagsági viszony megszűnése esetén a volt taggal, illetőleg örökösével köteles elszámolni. Azaz a hatályos szabályozás szerint az örökös a termelőszövetkezet vagyonából részt nem igényelhet. Megállapítható tehát, hogy az Alkotmány a működő termelőszövetkezeteknek, illetőleg azok tagjainak nyújt tulajdoni garanciát, ami egyben azt is jelenti, hogy a tagok örökösei vonatkozásában tulajdoni igényt nem ismer el.
III.
1. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A 12. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát. A 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Végül a 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
2. Az Alkotmánybíróság az 1057/G/1990/2. sz. határozatában (Magyar Közlöny 98. szám) leszögezte, hogy a szövetkezetek önállóságának állami elismerése magába foglalja a szövetkezetek tulajdonhoz való jogának az elismerését is, jóllehet, az Alkotmány a szövetkezeti tulajdonra nézve kifejezett rendelkezést nem tartalmaz. Kifejtette az Alkotmánybíróság határozata azt is, hogy az Alkotmány tulajdonformák között nem különböztet, hanem ellenkezőleg: a tulajdon bármely formájára nézve a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg. Az Alkotmánybíróság ezért arra az álláspontra helyezkedett, hogy a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdona, mint gazdasági társaság tulajdona - más tulajdoni formákhoz hasonlóan - alkotmányos védelem alatt áll.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság több határozatában is (19/B/1990. , 113/B/1990. számú határozat, Magyar Közlöny 16. és 98. szám) leszögezte, hogy az állam akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetőleg egyéb alkotmányos célok védelme más módon nem érhető el és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ezekhez feltétlenül szükséges. Az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozása tehát akkor állapítható meg, ha a korlátozás kényszerítő ok nélkül történik és az nem áll arányban az elérni kívánt cél fontosságával. A törvényhozó a korlátozás során tehát köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani, mert amennyiben az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, az alapjog sérelme megállapítható.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása során az idézett alkotmányos rendelkezésekre és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiban kifejtett álláspontra volt figyelemmel.
1. Az 1990. évi XXXVIII. törvény 1. §-a, az 1987. évi I. törvény 13. §-át egy hatodik bekezdéssel kiegészítő rendelkezése a megyei (fővárosi) vagyonellenőrző bizottságok ingatlanügyleteket engedélyező hatáskörét kiterjesztette a mezőgazdasági szövetkezetek közös tulajdonában, vagy használatában levő ingatlanaira, továbbá termőföldnek vagyonrészként történő kiadására, illetőleg határozott időre történő haszonbérbe adására is.
Az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot ugyan nem a XII. ún. alapjogi fejezetben szabályozza, hanem azt a szabadságjogoktól különválasztottan mondja ki, de nyilvánvalóan alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben akkor is, ha bizonyos körben a tulajdoni részjogosítványokat egyes törvények korlátozzák.
Ilyen korlátozást jelent jogunkban - egyebek között - az állami tulajdonban levő ingatlanok privatizációjával kapcsolatban a vagyonügynökségre ruházott ellenőrzési, hozzájárulási jogkör, amelyet az állam a saját tulajdona tekintetében jogszerű korlátozó intézkedésként hozhat meg. E tekintetben alkotmányszerűen írhatja elő, hogy az ingatlanügyletek érvényessége a külön e célra létrehozott állami szervek eseti engedélyéhez van kötve.
Kérdés már most, hogy más tulajdonosok esetében nem sérti-e ez a korlátozás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében írt azt a rendelkezést, amely szerint alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja.
2. A rendelkezési jog a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítvány, a tulajdonjog feletti döntés szabadságát jelenti.
A rendelkezési jog korlátozása azonban csak akkor jár magának a tulajdonjognak mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a tulajdonjog közérdekű korlátozása még a legliberálisabb tulajdonfelfogás korában is ismert volt, ugyanakkor az Alkotmány 8. § (2) bekezdése is - a fentiek szerint - eleve teret enged az alapjogok törvényi korlátozásának.
A lényegi tartalom csorbításának a meghatározásánál figyelembe kell venni a korlátozás nagyságát is. A tulajdontól való megfosztás természetesen közelebb áll a lényeges tartalom sérelméhez, mint a vele való rendelkezés tilalma, s még kevésbé sérti a korlátozhatatlan lényeget, ha a rendelkezési jog gyakorlását csupán engedélyhez kötik.
3. Minderre figyelemmel vizsgálta az Alkotmánybíróság a támadott törvényi rendelkezés korlátozó tartalmának célját. A törvényhez fűzött indokolás szerint a törvény ideiglenes jellegű és az ellenőrzéssel azt akarja elérni, hogy a földtulajdon rendezéséig megakadályozza a földforgalom 1989. július 1. napját követő liberalizálása után aggályossá vált földátruházásokat. A törvényjavaslat országgyűlési vitájának anyagából (Országgyűlési Napló 8., 9 és 10. ülésnapjai; 1990. május 30-án, 31-én és június 4-én) megállapítható, hogy az országosan előforduló visszaélésszerű földeladások megakadályozása tette szükségessé a törvényi rendelkezést. Az eredeti törvényjavaslat a lényegi tartalmat nyilvánvalóan jelentősebben korlátozó földértékesítési, földeladási tilalomra vonatkozott. A tulajdonnak az önkormányzatok számára történő megóvását célzó vagyonellenőrző bizottságok ellenőrzési jogának a mezőgazdasági termelőszövetkezetek földtulajdonára való kiterjesztése módosító törvényjavaslat folytán született meg. A rendelkezési jog tömeges, a visszaélés veszélyét is magába rejtő gyakorlása tehát szükségessé tette az ellene való fellépést és ehhez a célhoz az engedélyezés átmeneti bevezetése a tulajdont a legkevésbé korlátozó eszköz, amely a tulajdonjognak, mint alkotmányos alapjognak a szükséges és arányos korlátozását jelenti, éppen ezért az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján nem alkotmányellenes.
Ezekből a dokumentumokból ugyanakkor megállapítható az is, hogy az előkészítés alatt álló törvények célja tette szükségessé az átmeneti korlátozást a kárpótlási törvény és a földtörvény megalkotásáig. A korlátozás átmenetisége, ideiglenessége azonban magából a normaszövegből nem tűnik ki, erre nézve csak a törvény indokolása ad eligazítást.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint csak az ideiglenes korlátozás áll összhangban a törvényalkotói céllal, a végleges korlátozást kényszerítő ok nem indokolja, ugyanakkor az aránytalan.
Ennek folytán az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdése alapján a támadott törvényi rendelkezést a jövőre nézve, 1991. április hó 30-ai hatállyal semmisítette meg.
4. Mindezek a szempontok irányadóak az Alkotmány 12. § (1) bekezdésében írt rendelkezéssel összefüggésben is. Az átmenetileg szükséges és indokolt korlátozás a szövetkezetek önállóságát illetően nem tekinthető olyan sérelemnek, amellyel szemben az Alkotmány 12. § (1) bekezdésében írt rendelkezésnek közvetlenül védelmet kell nyújtania.
Végül nem sérti a támadott korlátozás az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát sem. A törvény valamennyi mezőgazdasági termelőszövetkezet vonatkozásában, tehát az adott szabályozási koncepción belül valamennyi jogalany tekintetében tartalmaz mindenkire nézve egyforma korlátozást, így a törvényi rendelkezésnek diszkriminatív tartalma nincs.
5. A mezőgazdasági termelőszövetkezetekről szóló 1967. évi III. törvény 39/A. § (1) bekezdése értelmében a termelőszövetkezet belső szabályzatában meghatározott mértékben tagjai részére vagyonából szövetkezeti vagyonrészt juttathat. Az 1990. évi XXXVIII. törvény támadott 3. §-a e jogot vonta szűkebbre akkor, amikor kimondta, hogy a termelőszövetkezet vagyonából tagjainak "a ledolgozott évek arányában" juttathat vagyonrészt.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a szövetkezet közgyűlése a termelőszövetkezetek tagságának önkormányzati szerve, amely - a belső szabályzataiban meghatározott rendje szerint - jogosult egyebek között a tulajdonosi döntések meghozatalára is. A szövetkezetek önállóságának elismerésével és alkotmányos védelmével az alkotmányos jogszabályoknak megfelelően garantálniuk is kell ezt az önállóságot. Az indítványokban sérelmezett törvényhely ennek a jognak a lényeges korlátozását jelenti, anélkül azonban, hogy e korlátozás elkerülhetetlenül szükséges volta megállapítható lenne. A törvény indokolásában megfogalmazott az a szempont, amely szerint a közös vagyon megóvása érdekében kellett előírni ezt a korlátozást, nem ad megfelelő támpontot a korlátozás szükségességére, elkerülhetetlenségére és a vele elérni kívánt céllal való arányosságára. Éppen ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a korlátozás már sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében írt rendelkezést.
A kifogásolt törvényi szabály ugyanakkor indokolatlan különbséget tesz a termelőszövetkezetek tagjai között a vagyonrészre való jogosultság tekintetében, mert a vagyonrész mértékének meghatározásakor csak a ledolgozott évek számát engedi figyelembe venni. Figyelmen kívül hagyja viszont az egyéb, e vonatkozásban el nem hanyagolható szempontokat, mint például a termelőszövetkezet tagjai vagyoni hozzájárulásának mértékét, vagy mint az elvégzett munka tényleges mennyiségét és minőségét. Ez a nyilvánvalóan elkerülhető korlátozás ezért sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott állampolgári egyenlőség elvét, az itt deklarált megkülönböztetési tilalmat is.
6. Rámutat ugyanakkor az Alkotmánybíróság arra, hogy a volt tag örökösének a vagyonrész juttatásból való kizárása nem alkotmányellenes, mert a termelőszövetkezet és a termelőszövetkezet volt tagjának örököse között - az elszámolási viszonyon túlmenően - jogviszony nem áll fenn, így az örököst a termelőszövetkezettel szemben a tag jogai nem illetik meg, következésképpen az örökösnek a vagyonrész juttatására vonatkozó alkotmányosan védett jogai sincsenek.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság Partics Ferenc indítványát megalapozatlannak találta és ezért azt elutasította.
7. Nem alapos ugyanakkor Kissné dr. Pózner Erzsébet indítványa az 1990. évi XXXVIII. törvény 2. §-ával összefüggésben, illetőleg a földtörvény 19. § (1) bekezdésével és a termelőszövetkezeti törvény 13. § (2) bekezdésével összefüggésben. E vonatkozásban az alkotmányellenességet az indítványozó a törvény indokolásából vezeti le, a törvényi rendelkezések kifejezett alkotmányellenességét azonban nem állítja. Minthogy közvetlen alkotmányellenesség a támadott törvényi rendelkezéssel kapcsolatban nem áll fenn, és mivel a törvény miniszteri indokolása nem jogforrás, amelynek alkotmányossági vizsgálata éppen ezért nem is tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, az Alkotmánybíróság az indítványt hatáskörének hiánya miatt visszautasította.
V.
Az Alkotmánybíróság az 1990. évi XXXVIII. törvény 3. §-ának egésze tekintetében nem állapította meg az alkotmányellenességet és a törvényi rendelkezés megsemmisítését is csak a ledolgozott évek arányára vonatkozó megszorító rendelkezés tekintetében rendelte el, mert az indítványok tartalmából megállapíthatóan azok csak a jogszűkítés kiküszöbölésére irányultak, nem pedig arra, hogy maga a vagyonrész juttatás törvényi lehetősége szűnjön meg. Az Alkotmánybíróság - figyelemmel arra, hogy a törvényszövegen belül csak egy megszorító rendelkezés alkotmányellenességét állapította meg és azt semmisítette meg - a megsemmisített rész után hatályos törvényszöveget határozatában közzétette. A közzétételt az Alkotmánybíróság a hivatkozott törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Budapest, 1991.02.18
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró