Szabó Annamária Eszter - 5/2017. (II. 10.) AB határozat - Szankcióalkalmazás határideje

A tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból fakadó követelmény, hogy a speciális eljárási normában foglalt szankció kiszabására irányadó határidőt a közigazgatási hatóság nem lépheti túl.

Az AB szankcióalkalmazás határidejének hatósági betartásáról szóló döntése az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes hatósági eljáráshoz való jog tartalmának meghatározása miatt jelentős. E határozatában a testület a fair hatósági eljáráshoz való jogból - tekintetbe véve az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdését - fakadó követelményt fogalmazott meg a közigazgatási hatóságok szankció kiszabására vonatkozó határidő betartásával összefüggésben. Az AB együttesen értelmezte az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből következő, a jogszabályi határidőhöz kötött érdemi döntés meghozatalához fűződő ügyféli jogot a szankció kiszabására vonatkozó határidő betartásának hatósági kötelezettségével. Ennek köszönhetően a szankció kiszabására vonatkozó speciális normában foglalt határidők betartásának kötelezettsége - az ügyféli jogok védelme érdekében - alkotmányos garanciarendszerrel támogatott. Az Alaptörvény hatálya alatt a testület jelen határozattal foglalt állást arról, hogy a közigazgatási szerv által kiszabott közigazgatási bírság milyen esetben (lehet) alapjogsértő.

- 705/706 -

1. ELŐZMÉNYEK

1.1. AZ ALAPTÖRVÉNY XXIV. CIKK (1) BEKEZDÉSÉNEK ÉRTELMEZÉSE AZ AB GYAKORLATÁBAN

A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog alaptörvényi deklarálása - a korábban hatályos Alkotmánnyal összevetve, ahol ilyen expressis verbis rendelkezést nem találhatunk - alapjogi szintre emelte a korábbi általános eljárási kódexben foglalt, az ügyfél jogait garantáló és a közhatalmat gyakorló hatóság működési kereteit kijelölő alapelveket. Mindazonáltal az AB-nak e rendelkezés tekintetében ki kellett alakítania vonatkozó gyakorlatát, amelynek első eleme a tárgyi védelmi kör meghatározása, vagyis annak kijelölése, hogy a fair hatósági eljárás követelménye mely eljárásokra vonatkozik. Az AB megállapította, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése a közigazgatási hatósági eljárás vonatkozásában fogalmazza meg a tisztességes eljárás követelményét, így nem vonatkozik sem a büntetőeljárás nyomozati szakára, sem a nyomozás eredményét is értékelő bírósági eljárásra. Az AB gyakorlatában tehát a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog nem azonosítható a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal.

Ezt követően lényeges megkülönböztetést kell tenni az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése és a jelen elemzéssel érintett XXIV. cikk (1) bekezdése között. Ennek dogmatikai gyökerei a következőkre vezethetők vissza. A közigazgatási hatósági eljárás és a bírósági peres eljárások természetszerűen nem azonosíthatóak, ám a közigazgatási eljárásjog és a mindenkor hatályos közigazgatási perre vonatkozó szabályanyag összefüggései is felfedezhetőek a két eljárás speciális jellegéből adódóan. Így bár a bírósági eljárásra (közigazgatási perre) vonatkozva az Alaptörvény

- 706/707 -

XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos garanciák (részjogosítványok) fakadnak, a hatósági eljárásra viszont az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében rögzített alkotmányos "védőháló" releváns, a két garancia kör összekapcsolható. Magyary Zoltán ezt a következőképpen foglalta össze: "[K]özigazgatási eljárásban a közigazgatási hatóság és a magánfél állnak egymással szemben, de a hatóság nemcsak fél, hanem egyúttal a közérdek képviselője és ő is dönt"; tehát a hatóság dönt "olyan ügyben, amelyben ő az egyik érdekelt fél. A közigazgatási fellebbvitel során az eljáró hatóság változik, de a hatóság és a felek viszonya ugyanaz marad. A közigazgatási bíráskodás ezzel szemben azt jelenti, hogy a közigazgatási hatóság és a felek közti jogvitát egy olyan harmadik dönti el, aki a közigazgatástól és a felektől egyaránt független, és a bírói függetlenségnek ugyanazokat a biztosítékait élvezi, mint a rendes bíróságok."

Az AB a hatósági eljárások jellegének elemzése körében korábbi gyakorlatát fenntartotta: "a hatósági eljárások a közhatalom birtokában lévő állami szerv által folytatott, célhoz kötött, vizsgálati jellegű eljárások". Hangsúlyozta:a hatósági eljárás megindításának sajátosságait, különös tekintettel a hivatalból történő eljárás kezdeményezésére, és úgy jellemezte, mint a jogszabályokban megnyilvánuló közérdek közhatalom útján történő érvényesítését. Megállapította, hogy a kötelező vizsgálati jelleg különbözteti meg a közigazgatási eljárást a polgári, avagy a büntetőeljárás sajátosságaitól: a döntés alapját képező tényállást és annak valódiságát az eljárásban egyéni érdekeltség nélküli, de a köz érdekében fellépő hatóság köteles feltárni és bizonyítani. A közigazgatási szerv dönti el, hogy melyek a döntés meghozatalához szükséges, és melyek az irreleváns tényállási elemek. Jogállami körülmények között ugyanakkor a jogalkotó a közigazgatási hatósági eljárások esetében nem írhat elő a fair eljáráshoz való joggal ellentétes, az ügyfél és más érintett személy érdekeit teljes mértékben figyelmen kívül hagyó eljárási rendet.

A tisztességes hatósági eljárás korlátozhatóságával, illetve annak vizsgálatával kapcsolatban az AB megállapította, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog részét képező részjogosultságok - jelen esetben a kifogás benyújtásának időbeli - korlátozására az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt, szigorú követelményeket támasztó szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával van lehetőség. "A szükségességi-arányossági teszt alapján az Alaptörvényben biztosított tisztességes eljáráshoz való jog részét képező eljárási szabályokban foglalt időbeli korlátozás akkor felel meg az Alaptörvénynek, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el, tehát a korlátozás feltétlenül (vagyis elkerülhetetlenül)

- 707/708 -

szükséges valamely alapvető jog érvényesülése vagy alkotmányos érték védelme érdekében. A jogkorlátozás alkotmányosságához ezen túlmenően szükséges az is, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A jogalkotó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni, és a korlátozásnak nem szabad érintenie az alapjog lényeges tartalmát."

A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben értelmezve a fair hatósági eljáráshoz való jogot az AB megfogalmazta: "a törvényhozó nagy szabadságot élvez az egyes közigazgatási eljárási határidőkre vonatkozó, a döntésekről és más jelentős eljárási cselekményekről való értesítés és azok közlési szabályainak kialakítására. Különösen nagy ez a szabadság a nem az Alaptörvényből fakadó jogorvoslati eljárásra vonatkozó szabályok esetén. A jogorvoslati lehetőség igénybe vételének határideje a közlés módjára és a benyújtás feltételeire irányadó rendelkezésekkel együtt nem lehet annyira bizonytalan, hogy az igénybe vételére jogosultakat ténylegesen megfossza attól, hogy éljenek ezzel a jogukkal, ez ugyanis ellentétes az Alaptörvény XXIV. cikke (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes eljárás és ésszerű határidő követelményével."

Összefoglalva: az AB értelmezésében "a közigazgatás zavartalan működése közérdek és alkotmányos érték. Az állam felelőssége, hogy a közigazgatás zavartalan működésének feltételeit biztosítsa, és ezáltal biztosított legyen, mindenki élni tudjon az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében deklarált azon jogával, amely szerint ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Az állam felelős így azért is, hogy kialakítsa azt a feltételrendszert és megteremtse azokat az eszközöket, amelyekkel beavatkozhat a közigazgatási rendszerbe azon a ponton, ahol a működésében tartósan zavar mutatkozik, a közigazgatási feladatok ellátása során szervezeti vagy feladat-ellátási probléma jelentkezik". A hatósági eljárás fair jellegének vizsgálata - hasonlóan a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal - a lefolytatott processzus egészének értékelésével végezhető el. A korlátozhatóság szempontjából abszolút jogként tekinthetünk a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogra, ám részjogosítványai korlátozása az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti szükségességi-arányossági teszt alapján vizsgálható.