BH 2016.9.258 Az Alaptörvény és a népszavazásról szóló törvény rendelkezéseinek megfelel a Kormány által a kötelező betelepítéssel összefüggésben kezdeményezett népszavazási kérdése [Alaptörvény E) cikk, Q) cikk, 8. cikk, T) cikk; 2013. évi CCXXXVIII. tv. 9. §].

Kapcsolódó határozatok:

Kúria Knk.37222/2016/9., 3130/2016. (VI. 29.) AB végzés, 3150/2016. (VII. 22.) AB végzés, 3151/2016. (VII. 22.) AB végzés, Kúria Knk.37022/2016. (*BH 2016.9.258*), 15/2017. (VI. 30.) AB határozat, 3054/2018. (II. 20.) AB végzés

***********

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] Magyarország Kormánya képviseletében, a miniszterelnök kabinetfőnöke, mint a népszavazási kezdeményezés szervezője 2016. február 24-én országos népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (továbbiakban: Nsztv.) 5. §-a szerinti hitelesítés céljából.

[2] Az NVB 14/2016. számú határozatával hitelesítette az országos népszavazási kezdeményezés kérdését, amely: "Akarja-e, hogy az Európai Unió az Országgyűlés hozzájárulása nélkül is előírhassa nem magyar állampolgárok Magyarországra történő kötelező betelepítését?". Az NVB hivatkozott az Nsztv. 11. §-ára, mely szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az NVB határozatában megállapította, hogy a Magyarország Kormánya által benyújtott országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvényben, valamint Nsztv.-ben megfogalmazott követelményeknek megfelelt, így annak hitelesítéséről döntött.

A felülvizsgálati kérelmek

[3] Az NVB határozatával szemben négy felülvizsgálati kérelem érkezett az I. r., a II. r., a III. r., valamint a IV-VI. r. kérelmezők részéről. A Kúria a felülvizsgálati kérelmeket egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.

[4] Az I. r. kérelmező felülvizsgálati kérelmében kérte, hogy a Kúria az NVB határozatát változtassa meg, valamint a kérdés hitelesítését tagadja meg. Személyes érintettségét - idézve a Kúria népszavazási ügyekben követett gyakorlatát - arra alapozta, hogy magyarországi lakos.

[5] Az I. r. kérelmező kérelmében ismertette a népszavazási kérdés kapcsán a vonatkozó uniós rendelkezéseket, így a kapcsolódó elsődleges és másodlagos uniós jogforrásokat. Eszerint a 2015/1601/EU tanácsi határozat (továbbiakban: tanácsi határozat) elfogadásának alapjául az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz.) 78. cikk (3) bekezdése szolgált, amely kivételesen a 604/2013/EU rendelet által meghatározott főszabályként érvényesülő eljárásrendtől eltérő módon rendeli el lefolytatni a menekültügyi eljárást a 2015-ben felmerült menekültügyi szükséghelyzetben. Ennek kapcsán kérelmében azt is kifejtette, hogy a kezdeményezői kommunikációban ezért téves a betelepítés fogalmára utalni, mivel a tanácsi határozat valójában csak eltérő elveket rendel alkalmazni adott személyek tekintetében a menekültügyi eljárásra. Ennek a tanácsi határozatnak a megtámadása meg is történt az Európai Unió Bírósága előtt Magyarország részéről (Hungary v. Council of the European Union, Case C-647/15).

[6] Az I. r. kérelmező kifejtette a betelepítés fogalmát értelmezve, hogy a lefolytatott menekültügyi eljárás végén hozott döntés alapján álláspontja szerint miért nem áll fenn a betelepítés megvalósulása. Hangsúlyozta, hogy az eljárás lefolytatása végződhet az elismerési kérelem elutasításával, azonban a védelem megadása utóbb felülvizsgálható, illetve a tartózkodás jogcíme akkor sem áll már fenn, ha az elismerés alapjául szolgáló körülmények is megszűntek. Ennek okán a hitelesített kérdés álláspontja szerint már eleve olyan tárgykört érintett, amely az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, amelynek okán annak hitelesítését az NVB-nek meg kellett volna tagadnia. Emellett kifejtette, hogy a kérdést nyelvtanilag értelmezve az az elsődleges jogi keretek módosítására irányul, amely tekintetében az Országgyűlés hatásköre nem áll fenn, hanem az tágabb értelemben valamennyi tagállam együttes hatásköre. Vitatta a kérdés hitelesíthetőségét, idézve az Alkotmánybíróság 191/2010. (XI. 18.) AB határozatát, mely szerint az Országgyűlés hatásköre legfeljebb a már aláírt nemzetközi szerződések kötelező hatályának elismerésére, arra való felhatalmazására vonatkozik, de nem egy nemzetközi szerződés módosításának kezdeményezésére, amelyre az uniós elsődleges jogi keretek szerint a tagállami kormányok jogosultak.

[7] Az I. r. kérelmező az EUMSz. mellett az Európai Unióról szóló Szerződés (továbbiakban: EUSz.) vonatkozó rendelkezéseit ismertetve kifejtette, hogy tagállami parlament külön vétójoggal nem rendelkezhet egy európai uniós döntés meghozatala vagy annak végrehajtása során, két a kérelemben ismertetett esetkör kivételével.

[8] Vitatta az I. r. kérelmező a kérdés hitelesíthetőségét annak okán is, hogy a népszavazási kérdés nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséget érint, ezért abban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján nem tartható népszavazás. Ennek körében utalt az I. r. kérelmező az EUSz. 4 cikk (3) bekezdése szerinti hűségklauzulára (továbbiakban: lojalitási klauzula), valamint az álláspontja szerint nemzetközi szerződésként a 2004. évi XXX. törvénnyel a magyar jogrendszerbe iktatott Csatlakozási Szerződésre (továbbiakban: Csatlakozási Szerződés) és annak módosításaira. Az I. r. kérelmező szerint az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott cél szerinti értelmezésre is figyelemmel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az kizárja az alapító szerződésekből fakadó hatályos kötelezettségeket a népszavazásra bocsátható tárgykörök közül. Ezt az értelmezést támasztja alá álláspontja szerint az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése is. Az E) cikk szerint Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. E rendelkezés az I. r. kérelmező szerint semmiképpen nem egyszeri szuverenitástranszfer alapját jelentette, hanem a közös hatáskör gyakorlásának állandó szabályait képezi. Hivatkozott továbbá arra az I. r. kérelmező, hogy a Kúria Knk. IV. 37.446/2014 sz. döntése szerint a Csatlakozási Szerződés bár uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától.

[9] Az I. r. kérelmező az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján arra is hivatkozott, hogy abban a tekintetben is fennáll e kérdésnél a tiltott népszavazási tárgykör, mivel az az uniós jog végrehajtásához kíván az alapító szerződésektől eltérően - közvetve az E) cikk (2) bekezdését is érintve - többletfeltételt hozzáfűzni. Ennek okán is a kérdés hitelesítése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját sérti. Ugyancsak az Alaptörvény e rendelkezésével ellentétes az I. r. kérelmező szerint, hogy az esetleges eredményes népszavazás olyan módon tenné az Országgyűlés álláspontjának kötelező erővel való felruházását szükségessé, hogy az alapvetően a kormány részvételével működő Európai Unió Tanácsában való kormányzati intézkedések kereteit szabná meg.