35/1995. (VI. 2.) AB határozat
a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 82. § (2) bekezdésének második fordulata annyiban alkotmányellenes, hogy a felsőoktatás valamennyi intézménytípusából, szakágazatából, képzési szintjéből és formájából megkülönböztetés lehetősége nélkül kizárja azt a személyt, aki a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt áll. Ezért ezt a rendelkezést 1996. december 31. napjával megsemmisíti.
A megsemmisítést követően az 1993. évi LXXX. törvény 82. § (2) bekezdésének hatályos szövege a következő: "Az (1) bekezdésben említett jog nem illeti meg azt a személyt, aki cselekvőképtelen."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) 82. § (2) bekezdésének második fordulata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított művelődéshez való jogot, mivel a felsőfokú tanulmányok folytatásából kizárja a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt álló személyeket. Az indítványozó úgy vélte, a támadott előírás ellentétes a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 54. § (1) és (2) bekezdésével is, mivel "a közügyektől eltiltás taxatív szankcióformái nem terjednek ki ilyetén minőségükben a felsőoktatási intézményekben tanulmányokat folytatókra, vagy az ide pályázókra".
Az indítványban foglalt kérelem arra is hivatkozott, hogy "nincs közvetlen tartalmi összefüggés a »közügyek vitelére méltatlanság«, illetve a felsőoktatási »szolgáltatás« fogalmai között, tanulmányi tekintetben".
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt megalapozott.
1. Az oktatáshoz való jogról az Alkotmány 70/F. §-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg."
A Fot. 82. § (1) bekezdése előírja, hogy "minden magyar állampolgárnak joga van - a 83. § keretei között - az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon felsőfokú tanulmányokat folytatni". A 83. § a felsőoktatási intézményi képzésekre történő jelentkezés feltételeiről, a felvételi feltételek és követelmények meghatározásáról, a felvehető hallgatók számának megállapításáról, a felvételi vizsgák lebonyolításáról, a felvételi döntéshozásról, a döntés fellebbezhetőségéről rendelkezik. E feladatok és jogok gyakorlásában kiterjedt önállóságot biztosít a felsőoktatási intézményeknek.
A Fot. 82. § (2) bekezdése szerint viszont "az (1) bekezdésben említett jog nem illeti meg azt a személyt, aki cselekvőképtelen, továbbá azt, aki a közügyektől való eltiltás büntetés hatálya alatt áll".
A közügyektől eltiltás a Btk. 38. § (2) bekezdés 1. pontja szerint mellékbüntetés, amelynek alkalmazását e törvény 53. §-a így szabályozza:
"Azt, akit szándékos bűncselekmény elkövetése miatt végrehajtandó szabadságvesztésre ítélnek, és méltatlan arra, hogy a közügyekben részt vegyen, azok gyakorlásától el kell tiltani."
A Btk. 54. § (1) bekezdése tételesen felsorolja azokat a közügyeket, amelyeket az e büntetéssel sújtott személy nem láthat el, illetve meghatározza azokat a jogokat, amelyeket az ilyen büntetés hatálya alatt álló személy nem gyakorolhat.
"(1) A közügyektől eltiltott
a) nem vehet részt népképviseleti szerv tagjainak választásában, népszavazásban és népi kezdeményezésben,
b) nem lehet hivatalos személy,
c) nem működhet népképviseleti szerv testületében (bizottságában),
d) nem viselhet tisztséget társadalmi szervezetben, szövetkezetben, egyesületben,
e) nem érhet el katonai rendfokozatot,
f) nem kaphat belföldi kitüntetést és külföldi kitüntetés elfogadására engedélyt."
E § (2) bekezdése pedig - az említett tilalmakkal összefüggésben - más joghátrányokat állapít meg.
"A közügyektől eltiltott az ítélet jogerőre emelkedésével elveszti
a) mindazon tagságát, állását, tisztségét vagy megbízatását, amelynek elnyerését az (1) bekezdés kizárja,
b) katonai rendfokozatát, továbbá belföldi kitüntetését és azt a jogát, hogy külföldi kitüntetést viselhessen."
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fot. támadott rendelkezése nem változtatta meg és nem egészítette ki a Btk. 54. § (1) és (2) bekezdésében megállapított büntetőjogi következményeket, hanem a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt álló magyar állampolgárnak nem teszi lehetővé, hogy a Fot. 83. §-ának keretei között, az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon felsőfokú tanulmányokat folytasson. Ezért az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezés a Btk.-val való ellentétes voltának kérdését a továbbiakban nem vizsgálta.
3. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsősorban azt vizsgálta, sérti-e az oktatáshoz való alapjogot az a törvényi előírás, amely a felsőfokú tanulmányok folytatásából a közügyek gyakorlásától eltiltás büntetésének hatálya alatt álló személyt kizárja. Álláspontja kialakítása érdekében az Alkotmánybíróság figyelemmel volt az e tárgykörre vonatkozó nemzetközi egyezmények megállapításaira és az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) döntéseire.
Az Országgyűlés az 1993. évi XXXI. törvényben hirdette ki az Emberi Jogok és az Alapvető Szabadságok Védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyvet. Az első Kiegészítő Jegyzőkönyv 2. cikkének első mondata szerint "senkitől sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot".
A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (amelyet az 1976. évi 9. törvényerejű rendelet hirdetett ki) 13. cikkében pedig a következőképpen rendelkezik:
"(1) Az Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van az oktatáshoz.
...
(2) Az Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy e jog teljes megvalósítása érdekében:
...
c) a felsőoktatást teljesen egyenlő feltételekkel a képesség alapján mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, minden megfelelő eszközzel, különösen az ingyenes oktatás fokozatos bevezetése útján;."
A Bíróság döntéseiben (nevezetesen a Case of Belgian Linguistic, Judgement of 23 July 1968, Series A, 6. ügyben) az oktatáshoz való jogot az oktatási intézményi rendszerhez való hozzájutás jogának tekintette, s nem zárta ki azt, hogy az Egyezményben részes államok állíthatnának bizonyos feltételeket, követelményeket az oktatási létesítményekbe bejutni készülők számára, különösen a magasabb szintű oktatás tekintetében. Ilyen jellegű rendelkezéseket tartalmaz a Fot. már említett 83. §-a is.
4. Annak megítéléséhez, hogy az Alkotmányban jelzett képességekkel rendelkező magyar állampolgárnak az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon történő felsőfokú tanulmányok folytatásához való jogát az indítványban kifogásolt rendelkezés alkotmányellenesen korlátozza-e, az Alkotmánybíróság mellőzhetetlennek ítélte meg az alábbiak figyelembevételét:
a) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az oktatáshoz való jognak az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében található megfogalmazása a felsőoktatás tekintetében a megfelelő képességgel rendelkezők számára biztosítja a felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányok folytatásához való jogot. Ennek alapján az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsőoktatási intézmények működési feltételeinek kialakításában. E jog ilyen tartalmából, tehát a megfelelő képességhez kötöttségből természetszerűen következik a megfelelő képesség ismérveinek általános törvényi, illetve törvényi felhatalmazás alapján az illetékes felsőoktatási intézmények szabályzatai által történő, a szakágazati követelményeket érvényesítő, differenciált normatív meghatározásának lehetősége. A megfelelő képesség kritériumának nem alkotmányellenes törvényi, illetve a törvényi keretek között alkalmazható szabályzati meghatározottsága magában foglalja a felsőoktatási intézmények illetékes szerveinek e normák tiszteletben tartásával gyakorolható egyedi elbírálási és döntési jogosítványait.
b) Az oktatáshoz való alapjog és azon belül a megfelelő képességű magyar állampolgároknak a Fot. által a hazai felsőoktatási intézményekben érvényesíthető felsőfokú tanulmányok folytatásához biztosított alanyi joga is közvetlenül kapcsolódik az emberi méltóság általános személyiségi jogának ahhoz az ugyancsak általános összetevőjéhez, amely az ember önrendelkezési jogával és magánszférájának érvényesülésével együtt a személyiség kibontakozását, a személyi adottságok és törekvések nem alkotmányellenes kifejleszthetőségét, illetve érvényesíthetőségét garantálja. Az emberi méltósághoz való jog abszolút jellegű lényeges tartalmát minden ember egyenlő méltósága testesíti meg. Az emberi méltóság általános személyiségi jogának a személyiség szabad kibontakozását lehetővé tevő második összetevőcsoportjába tartozik az a nevesített jog is, amely a megfelelő képességű magyar állampolgárokat felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányok folytatására jogosítja.
c) Mivel a Fot. az oktatás, a tudományos kutatás, a tudományos képzés, a művészi alkotótevékenység és a tanulás szabadságának tiszteletben tartásával elismerte és körülhatárolta a felsőoktatási intézmények hagyományos autonómiáját, természetes, hogy a Fot. számukra a felvételi feltételek és eljárás, a hallgatók tanulmányi és vizsgarendje, valamint a hallgatókkal szembeni fegyelmi eljárás szabályzati rendezésében - a jogszabályi keretek között - adottságaikhoz igazodó mérlegelési és döntési jogot biztosít.
A Fot. preambulumában foglalt megállapítás szerint "A magyar felsőoktatás első önálló törvényi szabályozásának alapját az alkotmányos emberi jogok, az Európai Egyetemek Magna Chartája, valamint a társadalmi és a nemzeti lét jobb feltételeinek megteremtése iránti igény alkotja." Az Európai Egyetemek 1988 szeptemberében Bolognában elfogadott Magna Chartájának 3. pontja szerint: "A kutatás, az oktatás, a képzés szabadsága az egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak és az egyetemeknek saját illetékességükön belül biztosítaniuk kell ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását.
A türelmetlenséget elutasító, a párbeszédre mindig kész egyetem a tanárok és diákok együttműködésének kivételezett helye. A tanároké, akik képesek ismereteik átadására és rendelkeznek mindazon eszközökkel, amelyek tudásuk kutatással és innovációval való továbbfejlesztéséhez szükségesek; a diákoké, akik feljogosítottak, alkalmasak és készek ismereteik gyarapítására."
d) A felsőfokú oktatási intézmények működőképessége az Alkotmány és az állam által védett értéknek minősül. A felsőoktatási intézmények működőképességének fenntartásához az államnak jogában áll a képesség és alkalmasság szintjéhez igazodó feltételekről rendelkezni. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az a tény, hogy a közügyektől eltiltott személy felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányokat végez, önmagában nem feltétlenül veszélyezteti a felsőoktatás általános, illetve valamely felsőoktatási intézmény működőképességét. A Fot. 84. § (1) bekezdése szerint: "a felsőoktatási intézményekben alapképzés, szakirányú továbbképzés és doktori képzés folyhat nappali tagozaton, illetőleg más formában (pl. esti, levelező, távoktatás)". A Fot. kifogásolt általános korlátozása azért alkotmányellenes, mert a felsőoktatás valamennyi intézménytípusából, szakágazatából, képzési szintjéből és formájából a megkülönböztetés lehetősége nélkül zárja ki azt a személyt, aki a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt áll.
e) Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntése kialakításakor figyelemmel volt a következőkre is. A Fot. 2. § (3) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmények az állami és az állam által elismert nem állami egyetemek és főiskolák. E törvény 113. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a nem állami felsőoktatási intézmények fenntartói rendelkezéseikben, valamint az intézmények szervezeti és működési szabályzatukban több tárgykörben is a Fot.-ban foglaltaktól eltérő előírásokat állapítsanak meg. A 82. § (2) bekezdése vonatkozásában azonban a törvény ilyen lehetőséget nem tartalmaz.
5. Az Alkotmány 8. §-a előírja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény határozza meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
Mivel az Alkotmány a felsőfokú oktatáshoz való jog alanyainak körét a megfelelő képességekkel rendelkező személyekben határozta meg, a Fot. 82. § (1) bekezdése szerint pedig "minden magyar állampolgárnak joga van - a 83. § keretei között - az általa választott felsőoktatási intézményben és szakon felsőfokú tanulmányokat folytatni", eme alanyi jog szükségtelen és aránytalan korlátozásának minősül a Fot.-nak az a rendelkezése, amely az előírt feltételeknek és követelményeknek megfelelő, de a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt álló személyt valamennyi felsőoktatási intézménytípusból, szakágazatból, képzési szintből és képzési formából általános érvénnyel kizárja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Fot. 82. § (2) bekezdésének második fordulatát a rendelkező részben foglaltak szerint alkotmányellenesnek nyilvánította.
Az Alkotmánybíróság a sérelmezett előírásnak a rendelkező részben foglaltak szerinti, jövőre nézve történő megsemmisítésével lehetőséget kíván biztosítani a törvényalkotónak arra, hogy az e határozat indokolásában foglaltak figyelembevételével új, alkotmányos tartalmú szabályozást állapítson meg.
* * *
Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a törvényalkotó az alkotmányellenessé nyilvánított rendelkezést többféle alkotmányos megoldással válthatja fel. Ezek körében pl.
a) törvényben jelöli meg azokat a felsőoktatási intézményeket, szakokat, képzési szinteket és formákat, amelyekből kizárja a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt álló személyt, vagy amelyekbe - az egyéb feltételek fennállása esetén - lehetővé teszi az ilyen büntetés hatálya alatt állók felvételét;
b) a megsemmisítettel azonos rendelkezés törvénybefoglalása mellett feljogosítja a felsőoktatási intézményeket arra, hogy szabályzatukban e rendelkezés alól kivételt tegyenek vagy ehelyett enyhébben rendelkezzenek;
c) a megsemmisített rendelkezés helyett - a rendelkező rész keretei között - törvényben feljogosítja a felsőoktatási intézményeket arra, hogy kizáró felvételi feltételként jelölhessék meg szabályzatukban a közügyektől eltiltás büntetésének hatálya alatt állást.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró