1482/B/1995. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 13/1991. (I. 18.) Korm. rendelet 2. § (1) bek. b) és d) pont, 4. § (1) bek., 6. § (1) bek. c) és d) pont, 7. § (1) bek. b) pont, 10. §, 14. §, 15. § b) pont, 17. § c) pont, 20. § a) pont és 25. § (1) bek. c) pont alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Hdt.) 22. § (1) bekezdése a hadirokkant és hadiözvegy számára utazási díjkedvezményt biztosít, többek között az országos közforgalmú vasutak vonalain is.
A Hdt. 22. §-a szerint:
"(1) A hadirokkant és hadiözvegy térítésmentesen veheti igénybe a helyi tömegközlekedési és a helyközi (távolsági) tömegközlekedési (vonat, autóbusz, hajó, komp stb.) eszközöket.
(2) Ha a hadirokkant bármely fogyatkozása miatt az OOSZI szakvéleménye alapján kísérőre szorul, a kísérőt is megilleti a térítésmentes utazási kedvezmény."
A Hdt. 28. §-a arra ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy (e törvény alapján) bizonyos járadékmegállapítási és folyósítási szabályokat, a hadigondozotti igazolvánnyal összefüggő rendelkezéseket továbbá a hadirokkantak gyógyászati segédeszköz ellátásának részletes szabályait rendeletben állapítsa meg.
2. A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményeket - jogszabályi szinten - kormányrendelet szabályozza.
a) A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 13/1991. (I. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 2. § (1) bekezdés d) pontja szerint az országos közforgalmú vasutak vonalain díjmentesen utazhat korlátlan számban a hadirokkant és a hadiözvegy a hadigondozási igazolvány felmutatásával, továbbá a hadirokkant kísérője, ha a hadirokkant az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Orvosszakértői Intézetének szakvéleménye alapján kísérőre szorul, e szakvélemény bemutatásával a 2. kocsiosztályon.
b) A Kormányrendelet a hadirokkantakon kívül más személycsoportoknak is kedvezményeket biztosít: egyebek között a 70. életévüket betöltött személyeknek, a nagycsaládosoknak és a tanulóknak (2. § (1) bek. b) pont, 4. § (1) bek., 6. § (1) bek. c) és d) pont, 7. § (1) bek. b) pont, 10. §, 14. §, 15. § b) pont, 17. § c) pont, 20. § a) pont és 25. § (1) bek. c) pont).
3. Két indítványozó a 2. a) pontban ismertetett rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontjuk szerint a Kormányrendelet szűkítő rendelkezése a Hdt.-nek a kedvezményt megszorítás nélkül biztosító 22. §-ával ellentétes. Ez pedig a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdése és az Alkotmány 35. § (2) bekezdésére figyelemmel alkotmánysértő. Hivatkoztak arra is, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményeket kormányrendelet egyáltalán nem, hanem csakis törvény szabályozhatja.
A harmadik indítványozó a Kormányrendelet-nek a 2. b) pontban felsorolt szabályait tartotta alkotmányellenesnek.
Véleménye szerint diszkriminatív [Alkotmány 70/A. § (1) bek.] az a szabályozás, amely szerint a Kormányrendelet vagyoni és jövedelmi viszonyoktól függetlenül a 70. életévüket betöltött valamennyi személy részére - a jelentős vagyonnal és magas jövedelemmel rendelkezők számára is - utazási kedvezményt biztosít.
Diszkriminatívnak tartja a tanulókat megillető 50%, illetve 75%-os utazási kedvezményt is, mert szerinte "megengedhetetlen, hogy ilyen és hasonló mértékű kedvezményekben részesítse a Kormány a tanulóifjúság bizonyos rétegeit." Súlyos megkülönböztetésnek tartja azt is, hogy a nyári szünidő alatti kedvezményes és korlátlan utazás lehetősége nem illeti meg azokat a munkás és parasztfiatalokat, akik tanulmányokat folytatni nem tudtak.
Véleménye szerint diszkriminatív az is, hogy a 90%-os utazási kedvezményre csak a három vagy ennél több gyermekkel utazó család jogosult, a kétgyermekes már nem.
4. Az Alkotmánynak a Kormány feladatköréről szóló 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását; g) pontja szerint pedig meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről.
A 35. § (2) bekezdés értelmében a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, amely azonban törvénnyel nem lehet ellentétes.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. §-a szerint a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány idézett rendelkezése a Kormány kötelességévé teszi, hogy meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodjék az ellátás anyagi fedezetéről.
A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények többsége - közöttük a jelen eljárásban vizsgáltak is - a szociális ellátás állami rendszerébe illeszkednek. Ebben a feladatkörében a Kormánynak önálló, külön törvényi felhatalmazástól független rendeletalkotási joga és kötelessége is van. Nincs olyan szabály, amely szerint az utazásról szóló kedvezményeket törvényben kellene, vagy csak törvény felhatalmazása alapján lehetne szabályozni.
A Kormányrendelet vizsgált szabályai ez okból nem alkotmányellenesek.
2. Téves értelmezésen alapszik az indítványozóknak az az állítása, hogy a Kormányrendelet oly módon korlátozza a Hdt. rendelkezését, hogy ezáltal ellentétbe kerül a törvénnyel.
A közforgalmú személyszállítás térítésmentessége kedvezmény-szabály ahhoz képest, hogy egyébként e szolgáltatásért is díjat kell fizetni. Az ilyen kivételeket nem lehet kiterjesztően értelmezni.
A Hdt.-nek a helyi tömegközlekedési és a helyközi (távolsági) tömegközlekedési" eszközökre vonatkozó kedvezmény-előírása az átlagos, korlátlan számban választható, a törvényben fel is sorolt utazási módoknak a biztonság, komfort és higiénia korszerű követelményeit rendeltetésszerűen kielégítő díjmentes igénybevételi lehetőségét jelenti. Nem foglalja magában az ezt meghaladó, különösen a nagyobb távolságra való közlekedéshez kapcsolódó kényelmi stb. többletszolgáltatásokat.
A Kormányrendeletnek az a szabálya, amely nem terjeszti ki a díjmentesség kedvezményét az egyes vonatoknál közlekedő 1. kocsiosztály kényelmi többletszolgáltatására, nincs tartalmi ellentétben a Hdt. idézett rendelkezésével. Alkotmányellenessége ez
3. A 70. éven felülieknek, tanulóknak és a nagycsaládosoknak adott utazási kedvezményeket támadó indítvánnyal kapcsolatban is irányadónak tekintette az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban kifejtett álláspontját.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket, vagyis azokat, amelyeknek tárgyilagos mérlegelés szerint nincs ésszerű indoka [35/1994. (VI. 24.) AB hat., ABH 1994. 197. 200].
A vizsgált esetben ilyen különbségtétel nem ismerhető fel. Abban a széles körű mérlegelési jogkörben, amely a jogalkotónak a mentességek és kedvezmények meghatározásánál rendelkezésére áll, tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogra - pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra -, de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonalpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket.
A kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi - pl. gazdaságpolitikai - szempontú felülbírálatára [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 281.].
Azok az utazási kedvezmények, amelyeket a 13/1991. (I. 18.) Korm. rendelet indítvánnyal támadott rendelkezései a 70. éven felülieknek, a tanulóknak és a nagycsaládosoknak adnak, az Alkotmányban meghatározott jogi korlátokba nem ütköznek, így ezek alkotmányellenességének megállapítására alap nem volt. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványt is elutasította.
Budapest, 1996. június 10.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Sólyom László s. k.,
az aláírásában akadályozott
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró helyett
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
A határozattal nem értek egyet.
A hadigondozásról szóló 1994. évi XLV tv. 22. §-a szerint:
"A hadirokkant és özvegye térítésmentesen veheti igénybe a ... helyközi (távolsági) tömegközlekedési (vonat, autóbusz, hajó, komp stb.) eszközöket."
A tv. nem ad felhatalmazást a Kormánynak arra, hogy az utazással kapcsolatos részletes szabályokat rendeletben megállapíthassa, csupán a hadirokkanti mivolt igazolására vonatkozó részben.
A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményeket a Kormány a 13/1991. (I. 18.) rendeletben szabályozza. E r. szövege szerint [2. § (1) bek.] az országos közforgalmú vasutak vonalain díjmentesen utazhat a hadirokkant és hadiözvegy ... a 2. kocsiosztályon.
Utóbbi jogszabály egyértelműn korlátozza és nem értelmezi az elsőnek az ingyenes utazásra vonatkozó előírását. Az utazási jogosultságot a tv. általánosan fogalmazza meg és nem ad a részletszabályok kidolgozására a Kormánynak felhatalmazást. A Kormánynak a törvények végrehajtásához szükséges rendeletek kibocsátására vonatkozó általános alkotmányos felhatalmazása viszont nem vonatkozik a törvényszabta jogosultságok szűkítésére, csak a végrehajtásukhoz valóban szükséges jogszabályalkotásra. Ebbe ugyan beleesnék a szükséges értelmezés, de csak az alkalmazáshoz szükséges mértékben. A tömegközlekedés igénybevételének joga gyakorlásához nem szükséges olyan rendelet kibocsátása, amely a jogot meghatározott (alacsonyabb) kocsiosztály igénybevételére korlátozza, a törvény ilyen "értelmezés" nélkül is közvetlenül alkalmazható.
A rendelet tehát - felhatalmazás és szükség nélkül - jogot von meg a törvény által jogosítottaktól, ezzel alkotmányellenes, mert magasabbrendű jogszabállyal ellenkezik.
Indokolatlan és diszkriminatív a rendelkezés az utazási kedvezmények közti összhang szempontjából is. Nem minden utazási kedvezményre vonatkozik hasonló korlátozás. Így pl. a képviselők hasonló kedvezményének igénybevétele nem korlátozódik a 2. kocsiosztályra. Lehet indoka annak, hogy valamely csoport miért részesül kedvezményben szűkebb, más csoport tágabb körben. Nagy ebben a jogalkotó szabadsága. De nem határtalan! Kivált nem akkor, ha magasabb jogszabály már állást foglalt a kedvezményről: nem az azonos elbánás mellé kell érvet keresni ez esetben, hanem a különböztetés mellett. Ha pedig ilyen nincs, önkényes a különbségtétel. A képviselő ugyan mandátuma ellátása szempontjából kapja e kedvezményt megbízatása idejére, a hadirokkant és hadiözvegy pedig helytállása és az ország védelmében elszenvedett vesztesége iránti tiszteletből utólag, de ez nem indokolja, sőt kifejezetten sértővé és ízléstelenné teszi a megkülönböztetést. S ha jó ízlés és társadalmi megbecsülés nem is jogi kategóriák, illő lenne azokat az ilyen "törvénymagyarázat" esetében figyelembe venni.
A kérdésnek nincs jelentős anyagi vonzata, annál szomorúbb a társadalomlélektani kicsengése. A jelenlegi jogszabályi rendezésből közvetve kiolvasható társadalmi szemlélet (vagy legalábbis jogalkotói szemlélet) tükrében fokozottan érzékenyen kellene viszonyulni a szerintem kétségtelen alkotmányellenes rendeleti megszorításhoz, amely nem értelmez, amint az Alkotmánybíróság határozata vallja, hanem szembe fordul a hadigondozásról szóló törvény szövegével.
Budapest, 1996. június 10.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró