515/B/1997. AB határozat
az adószakértői működés engedélyezésének szabályairól szóló 20/1994. (VI. 17.) PM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára előterjesztett indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az adószakértői működés engedélyezésének szabályairól szóló 20/1994. (VI. 17.) PM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
1. Az adószakértői működés engedélyezésének szabályairól szóló 20/1994. (VI. 17.) PM rendelet (a továbbiakban: PMr.3.) 1. §-a azt tartalmazza, hogy adószakértői tevékenységre jogosító engedélyt - szakképesítés és több feltétel teljesítése mellett - az a "személy kaphat, aki az adott szakterületen egyetemi vagy főiskolai végzettséggel ... rendelkezik." A rendelet 5. § (1) bekezdése szerint a "pénzügyminiszter az engedély megadásakor gondoskodik az adószakértői tevékenység folytatására jogosító igazolvány kiadásáról". A 7. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a PMr.3.-t az 1994. július 2. napjától kezdődő "hatálybalépése után benyújtott kérelmek tekintetében kell alkalmazni." A rendelet 1. számú melléklete felsorolja az "adószakértői tevékenység folytatására jogosító engedélyek kiadásához figyelembe vehető" szakképesítéseket. A 2. számú melléklet pedig olyan formanyomtatvány alkalmazását teszi kötelezővé, amelyen "az adószakértői tevékenység folytatására jogosító Adószakértői Igazolvány megadását/megújítását" lehet kérni.
2. Az indítványozó kifogásolja, hogy bár a PMr.3. különbséget tesz az újonnan (a rendelet hatálybalépése után) benyújtott kérelmek és a meglévő adószakértői engedélyek folytatására vagy megújítására vonatkozó kérelmek között, ez utóbbiak benyújtói javára azonban nem engedi érvényesíteni a korábbi jogszabályok alapján szerzett azon jogot, hogy főiskolai végzettség nélkül is adószakértői tevékenységet végezhessenek.
Az indítványozó megítélése szerint, mivelhogy a pénzügyi szakértői tevékenység egyes kérdéseit szabályozó 56/1988. (XII. 24.) PM rendelet (a továbbiakban: PMr.1.) "sem a szakértői igazolvány megszerzésére, sem annak meghosszabbítására vonatkozóan ilyen előírást nem tartalmazott, azon szakértői igazolványok esetében, melyek kiadása még e rendelet hatályban léte alatt történt, meghosszabbításuk esetén nem lehet kritérium a felsőfokú végzettség megléte. Amennyiben így lenne, mindenképpen sérülne a szerzett jog és a jogbiztonság elve", azaz az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, mely "rögzíti a jogbiztonság elvét, és ezzel kapcsolatosan magában foglalja a szerzett jogok csorbíthatatlanságát".
3. Az indítvány megalapozatlan.
3.1. A jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni. Az Alkotmánybíróság a 40/1997. (VII. 1.) AB határozatában részletesen kifejtette, hogy "indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit." A szigorítási előírások azonban - mutat rá a határozat - "nem állíthatnak olyan objektív korlátot", amely elzárja a teljesítés lehetőségét az adott foglalkozást választók elől, továbbá akkor sem alkotmányosak, ha nem biztosítanak kellő időt az "új jogi helyzethez való alkalmazkodásra". (ABK 1997. június-július, 275-277.)
3.2. Az első követelményt a PMr. rendelkezése nyilvánvalóan nem sérti. A szigorított feltételek teljesítése a rendelet hatálybalépése után is nyitva áll mindenki előtt.
3.3. A második alkotmányos követelmény érvényesülésének elbírálása a jogintézmény szabályozásának történeti áttekintését teszi szükségessé.
A szakértői működéssel kapcsolatos egyes kérdések szabályozásáról szóló 24/1971. (VI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: KR.) 2. § (1) bekezdése fő szabályként azt írta elő, hogy szakértői tevékenységre az "kaphat engedélyt, aki a kérdéses szakterületen egyetemi (főiskolai) végzettséggel ... rendelkezik." A KR. 2. § (2) bekezdése az engedély megadásának részletes szabályozására, valamint azoknak az eseteknek a meghatározására, amelyekben "a hosszú szakértői tevékenységgel rendelkező dolgozónak az egyetemi (főiskolai) végzettséget nem kell igazolnia", a minisztert hatalmazta fel.
E felhatalmazás alapján - s a felhatalmazásra a preambulumában utalva - három pénzügyminiszteri rendelet került kiadásra.
Az 1989. január 1-jén hatályba lépett PMr.1. 1. § (2) bekezdése szerint a szakértői engedély öt évre szólt, és kérelemre meg lehetett hosszabbítani. A 3. § (1) bekezdése alapján - többek között - az a személy is kaphatott adószakértői tevékenységre jogosító engedélyt, aki adótanácsadói szakképesítéssel rendelkezett, s a képesítés megszerzését követően legalább három éven keresztül különféle adóügyekkel kapcsolatos munkakört vagy feladatot látott el.
Az adószakértői működés engedélyezésének új szabályozását is tartalmazó 10/1993. (IV. 9.) PM rendelet (a továbbiakban: PMr.2.) 1993. május 9-i hatállyal a PMr.1.-t hatályon kívül helyezte; 27. § (1) bekezdésének a) pontjában pedig felsőfokú iskolai végzettséget írt elő az adószakértői tevékenységre jogosító engedély megadásának feltételeként. (A korábban kiadott adószakértői engedélyeket viszont nem érvénytelenítette, hanem úgy rendelkezett, hogy a PMr.2. hatálybalépéséig kiadott engedélyek "az azokban foglalt időpontig érvényesek".)
A 93/1994. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 1994. július 2. napjától hatálytalanította a PMr.2.-t is. Ugyanettől az időponttól kezdődően hatályos az indítványozó által kifogásolt s az adószakértői működés engedélyezésének új szabályait megállapító PMr.3. is.
A KR., a Korm.r. és a három PMr. egybevetése alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a több mint negyedszázados főszabályhoz, a fő szabálytól eltérő adószakértői tevékenységre jogosító engedély megadásának sajátos feltételeit megszabó PMr.1.-hez és e feltételeket korlátozó PMr.2.-höz képest a kivételes lehetőségeket megszüntető PMr.3. olyan szabályozási folyamatot zár le, amely szerzett jogot nem sért. 1971. évtől kezdődően általános, 1993 áprilisától pedig konkrét követelményként tudni lehetett, hogy a felsőfokú iskolai végzettséget meg kell szereznie annak, aki az adószakértői tevékenységét folytatni kívánja. Ezek, a végül 1994 júliusában meghatározott időkeretek együttesen elégséges átmeneti időnek tekinthetők a jogalkotó által időközben szigorított feltételekhez, az új jogi helyzethez való alkalmazkodáshoz.
3.4. Félreérthetőnek, a PMr.3. szabályozási fogyatékosságának lehet ugyan tekinteni, hogy a jogszabály különbséget tesz az adószakértői működési engedély megszerzésének (megadásának) és a már megszerzett engedély megújításának (az adószakértői tevékenység folytatásának) kérelmezése között, a következményeket illetően azonban mégsem differenciál közöttük. Az Alkotmánybíróság következetes állásfoglalása szerint azonban a jogszabályi "tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet". [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 176.]
4. Az Alkotmánybíróság - a 3.1.-3.4. pontokban kifejtett érvei alapján - a PMr.3. rendelkezéseit nem találta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző, a szerzett jog és a jogbiztonság alkotmányos elvét sértő szabályozásnak, s mivel a szabályozás az adószakértői foglalkozást választók elől a felsőiskolai képesítés lehetőségét sem zárja le, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 1998. március 31.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró