69/1995. (XII. 12.) AB határozat

Tömörkény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott, a jogcím nélkül lakott önkormányzati tulajdonban lévő szolgálati lakások bérleti díjáról szóló 20/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet, a 21/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet, valamint a 17/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet törvényességének vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek törvényességének vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján meghozta következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Tömörkény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott, a jogcím nélkül lakott önkormányzati tulajdonban lévő szolgálati lakások bérleti díjáról szóló 20/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet, valamint a 21/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet törvénysértőek, ezért azokat keletkezésükre visszaható hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására, valamint a Tömörkény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 17/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.

INDOKOLÁS

I.

A köztársasági megbízott - mivel törvényességi felhívására a képviselő-testület a megadott határidőn belül nem adott választ - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdésének a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz.

Indítványában a Tömörkény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a testület 1993. december 20-i ülésén elfogadott három rendelet törvénysértő voltának megállapítását és megsemmisítését kéri.

A képviselő-testület 17/1993. (XII. 20.) Kt. rendeletében (a továbbiakban: Ör. 1.) kötelezően előírta, hogy azok a lakosok, akik nem élnek az önkormányzat által átvállalt tartozású 50 000,-Ft közműfejlesztési hitel felvételének lehetőségével, 50 000,- Ft-ot kötelesek készpénzben befizetni a villamoshálózat fejlesztésére. Indítványozó álláspontja szerint a képviselő-testület e rendeletében olyan társadalmi viszonyt szabályozott, amelyet magasabb színtű jogszabály - az egyes villamos hálózat fejlesztésekről szóló 7/1984. (I. 17.) MT rendelet - szabályoz, és e jogszabály önkormányzati rendelet alkotására felhatalmazást nem tartalmaz. Tartalmát tekintve ellentétben áll a 7/1984. (I. 17.) MT rendelet rendelkezéseivel, és sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét.

A jogcím nélkül lakott önkormányzati tulajdonban lévő szolgálati lakások bérleti díjáról szóló 20/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet (a továbbiakban: Ör. 2.), amely 3. §-a szerint 1994. január 1-jén lépett hatályba, a lakás alapterületére és komfortfokozatára tekintet nélkül 10 000,- Ft bérleti díjat állapít meg a község területén lévő szolgálati lakások jogcím nélküli használói számára. Indítványozó álláspontja szerint ez a rendelet ellentétes a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 76. § (2) bekezdésében, 34. § (2) bekezdésében, valamint 20. §-ában foglaltakkal.

A 21/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet (a továbbiakban: Ör. 3.) 50 000,- Ft - a község területén lévő ingatlan használatáért - telekhasználati díj fizetésére kötelezte a Kontavill Rt.-t. Indítványozó jogi álláspontja szerint e rendelet megalkotásakor a képviselő-testület túllépte jogalkotási hatáskörét, mert a Ptk. rendelkezései értelmében szerződés tartalmát önkormányzati rendelettel nem lehet módosítani.

Indítványozó indítványában előadta azt is, hogy a testületi jegyzőkönyveket rendszeresen hónapokat késve küldik meg a köztársasági megbízott hivatalához, emiatt a hivatal már csak késve, a döntések végrehajtását követően, amikor az eredeti állapot helyreállítására már nincs mód, teheti meg törvényességi észrevételeit és kezdeményezhet eljárást a megsemmisítésükre. Erre tekintettel kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a "mulasztásos törvénysértést".

Eljárása során az Alkotmánybíróság a képviselő-testület álláspontjának megismerése érdekében megkeresést intézett Tömörkény község polgármesteréhez.

A polgármester válaszában előadta, hogy az Ör. 1. nem vált érvényes jogszabállyá, mert azt a jegyző nem hirdette ki. Másrészt arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy az Ör. 2. és az Ör. 3. megalkotása során a képviselő-testület tulajdonképpen nem jogszabályt kívánt alkotni, hanem mindkét rendelet mögött konkrét ügy, polgári jogi jogvita rejtőzött, és a képviselő-testület rendelettel próbálta ezekben az ügyekben a saját érdekeit érvényesíteni. A rendeletek megalkotásakor mindkét konkrét ügyben bírói eljárás volt folyamatban.

A tényállás tisztázása érdekében az Alkotmánybíróság megkereste a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét. A hivatal vezetője a megkeresésre válaszolva a következőket adta elő:

- A hivatal vezetőjének megkeresésére a polgármester már azt a tájékoztatást adta, hogy a vitatott rendeletek egyike sem került kihirdetésre. Mivel az önkormányzati rendelet kihirdetésének helyben szokásos módja a szervezeti és működési szabályzat szerint az, hogy a polgármesteri hivatal ügyfélszolgálati irodájában, valamint a községi könyvtárban kifüggesztik, ennek tényleges megtörténtét utólagosan bizonyítani a hivatalnak nem állt módjában.

- Az Ör. 1.-gyel kapcsolatosan megállapítható volt, hogy a villanyhálózat rekonstrukciója az önkormányzat és a DÉMÁSZ Rt. anyagi eszközeiből valósult meg. A rendeletben foglaltaknak meg sem próbált az önkormányzat érvényt szerezni. Erre tekintettel a hivatalvezető elfogadta azt az állítást, hogy kihirdetés hiányában a rendelet nem vált érvényes jogszabállyá, és visszavonta indítványát.

- Az Ör. 2. és az Ör. 3. tekintetében azonban írásos bizonyítékok tanúsítják, hogy az önkormányzat e rendeletekre, mint érvényes jogszabályokra hivatkozva érvényesíteni kívánta a rendeletben foglaltakat. Erre tekintettel ezen rendeletek megsemmisítésére irányuló indítványát fenntartotta.

- A mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítványt, mivel annak elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, visszavonta.

A megkeresésekre adott válaszokból az is egyértelműen megállapítható, hogy a rendeletek megalkotására okot adó jogvitákban a bírói eljárás lezárult, és a bíróság egyik ügyben sem az önkormányzat javára döntött.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során elsőként azt vizsgálta, hogy - miután az önkormányzat polgármestere a kihirdetés hiányára hivatkozott - az Ör. 2. és az Ör. 3. tekinthető-e alkotmánybírósági felülvizsgálatra alkalmas, érvényes jogszabálynak. Annak bizonyítása, hogy a kihirdetés ténylegesen megtörtént-e, olyan bizonyítási eljárást igényelne, amelyre az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 25. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróságnak nincs lehetősége. A megyei közigazgatási hivatal elnöke által csatolt iratok alapján egyértelműen megállapítható, hogy az önkormányzat megkísérelt jogot érvényesíteni a vitatott rendeletek alapján. Felszólította a szolgálati lakás használóját, és a Kontavill Rt.-t a rendeletek által megállapított használati díj megfizetésére.

Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy törvénysértő a jegyző eljárása, ha a képviselő-testület által alkotott rendeletet nem hirdeti ki. Az Ötv. 16. § (2) bekezdése kimondja, hogy a rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. Hasonlóképpen rendelkezik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 14. § (3) bekezdése. A kihirdetés a jogszabály érvényességi kelléke. Kihirdetés hiányában a jogszabály érvénytelen, jogi hatás kiváltására nem alkalmas.

Az Ötv. 16. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá, kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. Ez a rendelkezés nem ad jogot sem a polgármesternek, sem a jegyzőnek arra, hogy a képviselő-testület által alkotott rendeletet felülbírálja. Az Ötv. 10. §-a alapján a rendeletalkotás a képviselő-testület kizárólagos, át nem ruházható jogköre. Ha a jegyző úgy ítéli meg, hogy a képviselő-testület rendelete törvénysértő azt az Ötv. 36. § (3) bekezdése alapján köteles jelezni a képviselő-testületnek. A polgármester az Ötv. 35. § (3) bekezdése alapján kezdeményezheti a rendelet ismételt megtárgyalását. De a képviselő-testület által elfogadott rendeletet - jogszabálysértés esetén is - csak a képviselő-testület helyezheti hatályon kívül. A jegyző a képviselő-testület által elfogadott rendeletet nem bírálhatja felül azzal, hogy nem hirdeti ki.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jegyző törvénysértést követett el, ha nem hirdette ki a képviselő-testület által elfogadott rendeleteket, és az önkormányzat érvényes jogszabálynak tekintette azokat, amikor kísérletet tett a rendeletben foglaltak érvényesítésére. Ezért érdemben elbírálta az indítványt.

Az indítvány megalapozott.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Tömörkény község képviselő-testülete az Ör. 2. megalkotása során megsértette az Ltv. rendelkezéseit. Az Ltv. 20. §-a rendelkezik a lakásban jogcím nélkül lakó személyek lakáshasználati díjáról. Kimondja:

"(1) A lakást jogcím nélkül használó, a jogosult részére lakáshasználati díjat köteles fizetni. A használati díj a lakásra megállapított lakbérrel azonos összeg.

(2) A jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónap elteltével a használati díj emelhető. Ez a rendelkezés nem alkalmazható, ha a jogcím nélküli használó másik lakásra tarthat igényt.

(3) Önkormányzati lakás esetén a használati díj emelésének mértékét és feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg."

Az Ör. 2. két rendelkezést tartalmaz, egyrészt kimondja, hogy a rendelet hatálya kiterjed a község területén lévő jogcím nélkül lakott szolgálati lakásokra, másrészt megállapítja, hogy a havonta fizetendő bérleti díj mértéke tekintet nélkül a lakás alapterületére és komfortfokozatára egységesen 10 000,- Ft. Ez a rendeleti szabályozás több okból nem felel meg az Ltv. idézett előírásainak. Az Ltv. 20. § (3) bekezdése arra adott felhatalmazást, hogy az önkormányzat rendeletében a használati díj (és nem bérleti díj) emelésének mértékét és feltételeit a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megállapítsa. A rendelet nem arról rendelkezik, amire a törvényi felhatalmazás szól, nem a díj emelésének feltételeit és mértékét szabályozza, hanem fix összegű díjat állapít meg, és teljesen figyelmen kívül hagyta az Ltv. 20. § (2) bekezdésének előírásait, mert nem differenciál a jogcím nélküli használat időtartama szerint és aszerint, hogy a használó igényt tarthat-e cserelakásra vagy sem.

Az Ör. 3. megalkotása során a képviselő-testület túllépte jogalkotási hatáskörét. E rendeletében a Polgári Törvénykönyv hatálya alá tartozó szerződés tartalmát módosította. A Ptk. 226. § (1) bekezdése alapján jogszabály a szerződés tartalmát meghatározhatja, azonban a Ptk. 685. § a) pontja szerint a Ptk. alkalmazásában az önkormányzati rendelet csak törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között tekinthető jogszabálynak. A települési önkormányzat telekhasználati díj rendelettel történő megalkotására törvényi felhatalmazással nem rendelkezik. Megállapítható tehát, hogy a képviselő-testületnek az Ör. 3. megalkotására nem volt hatásköre.

A feltárt tényállás alapján az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az eljárás tárgyát képező rendeletek megalkotása során a tömörkényi képviselő-testület nem csak az Ltv. és a Ptk. tételes rendelkezéseit sértette meg, hanem visszaélt rendeletalkotási jogkörével. A csatolt iratok, valamint a polgármester és a megyei közigazgatási hivatal elnöke által adott tájékoztatás alapján megállapítható, hogy a képviselő-testület nem helyi társadalmi viszonyokat kívánt e rendeleteiben általános érvénnyel szabályozni, hanem konkrét, lakáshasználattal kapcsolatos, valamint tulajdonjogi jogvitában próbált közhatalmi jogosítványával, a rendeletalkotás jogával élve a saját jogi álláspontjának érvényt szerezni. Az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a önkormányzati feladatai ellátása, a helyi közügyek intézése érdekében és a helyi közügyek körében általános érvényű szabályozást igénylő társadalmi viszonyok szabályozása érdekében ruházza fel a képviselő-testületet rendeletalkotási jogkörrel. A helyi közügyek intézése körében az önkormányzatot megillető közhatalom, nem biztosít az önkormányzat számára hatalmi pozíciót konkrét magánjogi jogviszonyokban. A magánjogi jogviszonyokban az önkormányzat ugyanolyan jogi helyzetben van, mint más jogalanyok. A konkrét magánjogi jogviszonyokból származó jogait az önkormányzat is, mint minden más jogalany, bíróság előtt érvényesítheti. A rendeletalkotási hatáskörrel, a közhatalommal való visszaélést jelent az, ha a képviselő-testület egyedi magánjogi jogvitában a saját jogi álláspontja érvényesítése érdekében alkot rendeletet.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tömörkényi Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott 20/1993. (XII. 20.) Kt. rendeletet és 21/1993. (XII. 20.) Kt. rendeletet keletkezésükre visszaható hatállyal megsemmisítette.

Mivel indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására, valamint a Tömörkény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 17/1993. (XII. 20.) Kt. rendelet megsemmisítésére irányuló indítványát visszavonta, e tárgyakra nézve az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró