44/B/1993. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 17. § (1) bekezdés f) pontja és a közalkalmazottak jogállásáról rendelkező 1992. évi XXXIII. törvény 30. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 17. § (1) bekezdés f) pontja és a közalkalmazottak jogállásáról rendelkező 1992. évi XXXIII. törvény 30. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozók szerint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 17. § (1) bekezdés f) pontja és a közalkalmazottak jogállásáról rendelkező 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 30. § (1) bekezdés d) pontja ellentétben áll az Alkotmány több rendelkezésével, amikor a köztisztviselő közszolgálati, illetve a közalkalmazott közalkalmazotti jogviszonyát nyugellátásra való jogszerzés címén a munkáltató részéről felmentéssel lehetővé teszi megszüntetni. Indítványozók megítélése alapján ez a felmentési indok korlátozza a nyugellátásra jogot szerzett személyt a közhivatal viselésének az Alkotmány 70. § (4) bekezdésében biztosított jogában, miként a 70/B. § (1) bekezdésében biztosított munkához való jogban is. Indítványozók szerint ez a felmentési indok sérti az emberi méltóságot, és így ütközik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Indítványozók álláspontja szerint a Ktv. és a Kjt. Munka Törvénykönyvétől (a továbbiakban: Mt.) eltérő szabályai kellő alkotmányos indok nélküliek, és az állampolgárok között alkotmányellenes különbségtételhez vezetnek.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Országgyűlés 1992-ben - szinte egy időben - a munkával kapcsolatos viszonyok jogi rendezésére három törvényt alkotott. Az így megszülető törvények a munkaviszonyok jogi rendezése tekintetében a régi, egységes Munka Törvénykönyvéhez képest - figyelemmel a társadalomban zajló változásokra - jelentős differenciálódást eredményeztek. A differenciálódás lényege, hogy a magánszférában a munka világában növekedett a szerződéses szabadság mértéke. Elkülönült egyrészt a gazdaságban és az állami, önkormányzati szférában történő alkalmazás jogi rendezése. Másrészt további eltérés jött létre a jogi szabályozásban aszerint, hogy a munkatevékenység végzése során az alkalmazott közhatalmat gyakorló szervezet tagja, vagy sem. A jogi rendezés különbözőségének egyik oka, hogy egészen más a munkáltató pozicionális helyzete a gazdasági versenyszférában és a költségvetési szférában, ahol mind a munkáltató, mind a köztisztviselő, mind a közalkalmazott (tehát munkáltató és munkavállaló) jogállását elsősorban a költségvetéstől való függés határozza meg. Ugyancsak a jogi szabályozás eltérésében mutatkoznak meg azok a különbségek is, amik az egyes jogviszonyokban végzett munkatevékenységek eltérő jellegéből és közegéből fakadnak.
A Ktv. és a Kjt. közös jellemzője a Mt-vel szemben, hogy ismeri a fegyelmi felelősséget, az előmeneteli rendszert, a kötött bérbesorolást, a munkavégzésen kívüli kötött magatartásszabályokat stb. Ezek az eltérések a három törvény által szabályozott életviszonyok különbözőségéből fakadnak. Önmagában a munkával kapcsolatos viszonyok jogi szabályozásának különbsége nem jelent diszkriminációt, nem alkotmányellenes. Ezt az indítványozók sem állítják. Így önmagában az sem alkotmányellenes, hogy a munkaviszony felmondása, illetve az alóli felmentés a három törvényben különböző módon szabályozott. Az indítványozók kizárólagosan azt támadják, hogy mind a közalkalmazottak, mind a köztisztviselők esetén a felmentés oka lehet a nyugdíjkorhatár elérése, míg a Munka Törvénykönyve ezt a felmondási okot nem ismeri. Az Mt. szabályai szerint a munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással bármikor megszüntetheti. Az Mt. 89. § (1) bekezdése tehát semmiféle felmondási okot nem nevesít, hanem általánosságban a kölcsönösen szabad felmondás jogát mondja ki, és nem teszi lehetővé még azt sem, hogy erről a jogáról akár a munkavállaló, akár a munkáltató lemondhasson, vagy azt megállapodásban érvényesen korlátozhassa. A felmondási jog teljes és korlátozhatatlan szabadságának a munkavállaló érdekeit védő törvényi megszorítása a munkáltató indokolási kötelezettsége és a felmondási okok keretjellegű, az Mt. 89. § (3) bekezdésében való meghatározása. Annak eldöntése azonban, hogy egy konkrét munkaviszony - szabad felmondási jogon alapuló - felmondása megfelel-e ezeknek a törvényi követelményeknek, nem alkotmányossági, hanem jogalkalmazási kérdés, így nem képezheti alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát sem.
Alkotmányossági szempontból a döntő kérdés az, hogy az Mt. idézett rendelkezésének normatartalma a szabad és korlátozhatatlan felmondás jogát fejezi ki. Ehhez képest a Ktv. és a Kjt. támadott rendelkezései - az indítványban kifejtett állásponttal szemben - nem állnak ellentétben az Mt. felmondási konstrukciójával akkor, amikor lehetővé teszik a közszolgálati és közalkalmazotti jogviszonynak nyugellátásra való jogszerzés címén felmentéssel történő megszüntethetőségét. Ellenkezőleg: a kifogásolt rendelkezések a törvényi feltétel bekövetkeztével (nyugellátásra jogosultság megszerzése) megnyitják a munkáltatónak a munkaviszony megszüntetésére vonatkozó jogosultságát, azaz e jog szabad gyakorolhatóságát, amelyet az Mt. 89. § (1) bekezdése az egyéb munkaviszonyok tekintetében általánosságban biztosít.
Az alkotmányossági absztrakt normakontroll szintjén semmiféle ellentét nincs tehát a kétféle szabályozási technika között attól kezdve, mihelyt a törvényi feltétel a köztisztviselői és közalkalmazotti szférában is beáll, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti - egyéb helyzeten nyugvó - megengedhetetlen megkülönböztetés fogalmilag sem merül fel.
Az Mt. és a sérelmezett törvényi rendelkezések közötti eltérő szabályozás tartalmilag abban áll, hogy az Mt. által biztosított szabad és korlátozhatatlan munkáltatói felmondási jogkört a külön törvényekben a jogalkotó nevesített felmentési jogcímekre szűkítette, azaz kifejezetten taxálta. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése azonban garanciális követelmény és összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) alkalmaztatási viszonyának - tradicionálisan is meglevő és a kortársi nemzetközi jogösszehasonlításban is ismert - stabilitásával és a közszolgálati jogviszonyok fentiekben már jelzett specifikumaival, a nagyobb munkabiztonság jogpolitikai kívánalmaival. A köztisztviselői, közszolgálati "státus" fokozott jogvédelmének alkotmányossági - és jogpolitikai - szempontjait egyébként az indítványozók sem vitatják. A nyugdíjjogosultság direkt megjelenítését éppen az tette ebben a körben szükségessé, hogy ennek az erőteljesebb, kiemelt jogvédelemnek az oka már nem áll fenn akkor, amikor a köztisztviselő (közalkalmazott) egyéb ellátásra (nyugdíjra) jogosultságot szerzett. Ez a felmentési ok így az Mt.-hez viszonyítva nem új munkaviszony megszüntetési jogcím, hanem az Mt.-ben szabályozottal azonos jogi helyzet megteremtése a köztisztviselői, a közalkalmazotti szférában attól az időponttól kezdve, amikortól a köztisztviselő, közalkalmazott már nem marad ellátatlan.
Az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik, hogy felmentési tilalmakat - amelyek az Mt. 89. §-ában szabályozott konstrukcióhoz képest többletvédelemnek minősülnek - az ellátásra való jogosultság elérése után is alkotmányosan kötelező fenntartani. Nem sértette tehát meg a törvényhozó az Alkotmányt, amikor úgy ítélte meg, hogy ezt a kiemelt kedvezményt (az alkalmaztatás alóli felmentés taxáit és szűk körét) a köztisztviselői, közalkalmazotti szférában csak a saját jogon szerzett öregségi vagy rokkantsági nyugellátásra jogosultság eléréséig biztosította, figyelemmel arra, hogy a nagyobb munkabiztonság jogpolitikai követelményei csak eddig az időpontig állnak fenn.
A támadott rendelkezések ugyanakkor az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével azért nincsenek összefüggésben, mert éppenséggel a külön törvényekben megfogalmazott feltételek bekövetkeztével nyílik meg a munkaviszony szabad megszüntetésének lehetősége ebben a szférában is, amely rendelkezések így kerülnek összhangba az Mt. által szabályozott egyéb munkaviszonyokra vonatkozó szabályokkal.
2. Az Alkotmány alapján az embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz. Az Alkotmánybíróság - mint ezt több határozatában kifejtette - az emberi méltósághoz való jogot az általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. Az alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezi meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot szubszidiárius alapjogként értelmezi. Mivel az indítványozók az általános személyiségi jogra való hivatkozással egyidejűleg felhívták a közhivatal viselésének és a munkához illetve a munka, foglalkozás szabad megválasztásához való jognak alkotmányos rendelkezését is - mint olyan alkotmányos rendelkezéseket, amelyeknek sérelmével egyidejűleg valósul meg az emberi méltósághoz való jog sérelme -, az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy tényleges ütközés van-e a nyugdíj életkor miatti felmentés és a hivatkozott alkotmányos tételek között. Az Alkotmánybíróság figyelemmel az alkotmányos rendelkezésekre megállapítja, hogy a nyugellátásra való jogosultság megszerzése, mint felmentési indok nem akadályozza meg a feleket sem újabb közszolgálati, sem újabb közalkalmazotti jogviszony létesítésében, de nem is vonja kötelező erővel maga után a már fennálló közszolgálati, illetve közalkalmazotti jogviszony megszűnését. Ezért az indítványozók által kifogásolt rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány hivatkozott szabályaival. A már fennálló közszolgálati, illetve közalkalmazotti jogviszony nyugellátásra való jogszerzés címén történő megszüntetése sem korlátozza a köztisztviselőt, illetve közalkalmazottat alkotmányellenesen a személyiség szabad kibontakozásában, a közhivatal viselésének, illetve a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogában.
Az Alkotmánybíróság eljárása során nem vizsgálta, hogy a munkaviszonyok szabályozásának differenciált rendszere a Ktv. és a Kjt. hatálya alá tartozók jogállásának tekintetében a Mt-hez képest további különbségtételt indokoltan tartalmazhatna-e.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására és a megsemmisítésre vonatkozó indítványt elutasította.
Budapest, 1994. október 4.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró