52/1995. (IX. 15.) AB határozat
a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvénnyel módosított Cst. egyes rendelkezései alkotményellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok ügyében meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 61. §-ával beiktatott Cst. 1. § (2) bekezdésének a) és b) pontja alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy pusztán az e pontokban meghatározott vagyontárgy összesített elvont (eszmei) értéke ne legyen kizáró feltétel olyan esetekben, ha a vagyontárgy akár objektív, akár az érintett család életében betöltött szerepéből eredő okból értékesíthetetlen.
Az Alkotmánybíróság a Gst. 61. §-ával a Cst. 1. § (1) és (2) bekezdésének a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Gst. 65. §-ával kiegészített Cst. 7. § (3) bekezdése b) pontjának alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy olyan esetekben, ha előre meg lehet állapítani: az ellátásra való jogosultság megállapításánál figyelembe vehető személyek jövedelmi helyzetében végleges vagy tartós, a hat hónapot feltétlenül meghaladó változás következett be, a családi pótlék iránti kérelem benyújtásával nem kell megvárni az említett hat hónapot, hanem a kérelem nyomban a változás bekövetkezése után benyújtható.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Gst. 65. §-ával kiegészített Cst. 7. §-ának (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezést 1995. évi december hó 31-i hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság a Gst. 65. §-ával kiegészített Cst. 7. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybíróság egyesített több olyan indítványt, amelyek a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) egyes rendelkezéseinek utólagos alkotmányossági vizsgálatát kérték.
Az indítványozók álláspontja szerint:
A gyermekes családok számára vagyoni helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetést jelent a Gst. 61. § (a Cst. 1. §) (1) bekezdése, mert a családi pótlékra való jogosultsághoz a rászorultság feltételeit írja elő, de a rászorultságot nem a tényleges helyzet szerint vizsgálja meg, tehát önkényesen kiválasztott szempont alapján állapítja meg.
Az (1) bekezdés szerint ugyanis a családi pótlék akkor jár, többek között, "ha a családnak az e törvényben foglalt kivételekkel a tárgyévet megelőző naptári évben az egy főre jutó havi jövedelme a nettó 17 000 forintot nem haladja meg".
E szabály azért önkényes, mert bár a rászorultságot vizsgálja, nem az igénybejelentéskor fennálló tényleges, hanem egy korábbi időpontban fennálló jövedelmi helyzetből indul ki. Ezzel a családi pótléktól eleshetnek olyan családok, akiknek egy év alatt hátrányosan változott jövedelmi helyzetük, így az egy főre jutó nettó jövedelem is (időközben munkanélkülivé váltak, az egyik kereső betegség miatt kiesik stb.).
Ilyen okra hivatkozással csak a tartósan, hat hónapot meghaladó olyan változásra hivatkozással lehet a családi pótlékot megállapítani, amelynek figyelembevételével az egy főre jutó jövedelem az előírt határt nem haladja meg [65. § (3) bek. b) pont].
Ez esetben - mivel az egy főre jutó nettójövedelem számításának alapja a tárgyévet megelőző év jövedelme - az igénylő család hat hónapot meghaladóan akkor sem kap családi pótlékot, ha a tényleges jövedelmi viszonyai szerint arra jogosult lenne. Az utólagos megállapítás alapján a kérelem benyújtásának hónapjától is csak a jogosultsági év végéig kapja az összeget.
Ha pedig a figyelembe vehető családtagok személyében áll be időközben változás, amely a korábban nem jogosultat jogosulttá teszi (egyik kereső házastárs meghal), akkor sem a tényleges jövedelmi helyzetet veszi a törvény alapul, hanem az előző évi jövedelmet vizsgálja.
A Gst. 61. §-ával beiktatott Cst. 1. § (2) bekezdésében foglalt további feltételeket is alkotmányellenesnek ítélik az indítványozók, mert kizárja azokat a családi pótlékból, és minden rászorultsági alapon kezelt támogatásból,
a) ahol "a családi jövedelemszámításnál figyelembe vehető személyek közös és külön tulajdonát (tulajdoni részeit képező lakás és üdülő vagyon együttes ingatlanértéke a 10 millió forintot meghaladja".
Az ingatlanok a helyben szokásos forgalmi értékét csak "az ingatlanra pénzintézettől felvett hitelnek a nyilatkozat benyújtásakor még nem törlesztett része" csökkenti a Vhr. 2. § (2) bekezdés szerint [68/1955. (VI. 17.) Korm. r.].
E feltétel is önkényes, mert nem tükrözi a tényleges vagyoni helyzetet. Nem veszi figyelembe, hogy a lakásingatlan megfelel-e a család jogos lakásigényének, a tulajdonjog mellett nem terheli-e haszonélvezet, lakáshasználat, hogy annak mobilizálása a benne lakó család létének veszélyeztetése nélkül nem lehetséges. Nem vesz figyelembe olyan hasznos és szükséges beruházásokat, amelyeket a család az általa lakott korábbi bérlakások megvásárlása után kényszerűen önerőből ráfordított; az üdülőingatlanoknál éppen így figyelmen kívül marad azok forgalomképességének vizsgálata, más által lakott, építési tilalom vagy más korlátozás alatt állók tekintetében.
E szempontok figyelmen kívül hagyása, egyes családok között pusztán a vagyon megléte miatti hátrányos megkülönböztetést jelent a gyermeket nevelő családok számára.
Ugyanígy önkényes és alkotmányellenes az indítványozók szerint a 61. §-sal a Cst.-be iktatott 1. § (2) bekezdés b) pontja, mert kizárja azt a családot a családi pótlékból, ahol "a személygépkocsi-vagyon együttes értéke a 2 millió forintot meghaladja".
E feltétel csupán a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1991. évi XC. törvény 29/A. § (13) bekezdésében felsorolt személygépkocsit veszi ki.
De nem vizsgálja azt, hogy a személygépkocsi a családon belül fogyatékos, mozgáskorlátozott beteg szállítását szolgálja, vagy éppen munkaeszközét jelenti. E megkülönböztetések nélkül az olyan családok, amelyen belül beteg hozzátartozót vagy mozgáskorlátozottat tartanak el, lényegesen hátrányosabb helyzetbe kerülnek, mint más családok.
Más indítványozó szerint azáltal, hogy a munkaeszközként (taxi) használt személygépkocsi sem jön figyelembe kivételként, az Alkotmány 9. §-át is sérti, mert a gyermekes vállalkozók hátrányosabb helyzetbe kerülnek, mint a gyermektelenek, akik éppen a megélhetésük biztosítására fogtak vállalkozásba.
II.
Az Alkotmánybíróság a Gst. egyes rendelkezései utólagos vizsgálatára irányuló indítványok egy részének elkülönítése után a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában már döntést hozott.
E határozatában úgy foglalt állást, hogy a jogalkotó az Alkotmány 70/E. §-ában, számára előírt kötelezettségének eleget tesz, ha a társadalombiztosítási és egyéb szociális ellátási rendszereket létrehozza és működteti. Itt kimondotta az Alkotmánybíróság azt is, hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében, a változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot (ABK 1995. június-július, 254.).
Az egyes változtatások alkotmányossága azonban attól függ, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem ellentétesek-e a jogbiztonság elvével, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával.
Ugyanitt megerősítette az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében már kifejtett azon elvi álláspontját, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. Arra is rámutatott, hogy a szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút értékű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállanak-e, fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie (ABK 1995. június-július, 253., 254.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint más a szerzett jogok védelmének mértéke a rövid és meghatározott időre szóló szolgáltatások, és más a hosszabb "egygenerációs" időszakra szóló családipótlék-rendszer esetében.
1. Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában elvi jelentőséggel mutatott rá: a jogalkotónak - az Alkotmány által megszabott keretek között - alkotmányos lehetősége van arra, hogy az állampolgári jogon járó szociális ellátást rászorultsági alapú ellátássá alakítsa át. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság nem minősítette alkotmányellenesnek a családi pótlék rászorultságtól való függővé tételét.
A rászorultság feltételeinek megállapítására értelemszerűen irányadók a testület egy korábbi határozatában kifejtettek. "Az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot" (772/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 519., 520.).
Az Alkotmánybíróság az ismertetett elvi alapról kiindulva a családipótlék-rendszer részletszabályainak alkotmányossági vizsgálata során nem bocsátkozott annak elemzésébe: vajon a törvényalkotó miért egy főre jutó havi 17 000 forintos nettó jövedelemben állapította meg a rászorultsági határt. Azt sem elemezte a testület: mi tette indokolttá épp a lakás és üdülő ingatlan vagyon és a személygépkocsi értékének kizáró feltételként való megjelölését, holott a luxus yachttól a helikopterig, valamint a védett műtárgyakból álló műgyűjteménytől a sok tízmillió forintos értéket megtestesítő üzemi, kereskedelmi és iroda célját szolgáló ingatlanokig rendkívül széles a skálája az egyén és a család vagyoni helyzetét megjelenítő olyan vagyontárgyaknak, amelyek közül a példaként említettek a hatósági nyilvántartások alapján épp úgy figyelemmel kísérhetők, mint a kizáró feltételként megjelöltek.
Egyfelől tehát az Alkotmánybíróság maximális mértékben tiszteletben tartotta az Országgyűlés alkotmányos "mozgásterét" a családipótlék-rendszer elvi alapjainak meghatározásánál, sőt még a kizáró feltételek megállapításánál is, másfelől viszont jogállami-jogbiztonsági minimum követelménynek tekintette, hogy a rendszer valóban rendszerként funkcionáljon, s az egyes részletszabályok önkényesen és alkotmányosan elfogadható indok nélkül se időlegesen, se átmenetileg ne rekesszék ki az ellátásból a rászorultak kisebb vagy nagyobb csoportját.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat kiindulópontjául fogadta el, hogy a rászorultsági alapú ellátási rendszerben a törvényalkotónak viszonylag széles körű mérlegelési lehetősége van a rászorultság feltételeinek megállapításánál, s az adott esetben a törvényalkotó valamely - az Alkotmánybíróság által nem ismert - megfontolásból épp a 10 millió forintot meghaladó értékű lakás és ingatlan vagyont, valamint a 2 millió forintot meghaladó értékű személygépkocsi vagyont határozta meg a rászorultságot kizáró feltételként.
A törvényalkotó által kialakított rendszer alapelveivel kerülne azonban ellentétbe - egyszersmind az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésében szabályozott szociális biztonsághoz való jog alkotmányosan kötelező minimumát sem nyújtaná - a rendszer olyan működése, amely ténylegesen rászorultakat pusztán amiatt fosztana meg alanyi joguktól, mert tulajdonosai ugyan valamely ingatlannak vagy személygépkocsinak, amely azonban az adott körülmények között nem értékesíthető. A vagyontárgy eszmei értéke ugyanis még nem szükségképpen jelent mobilizálhatóságot is. Egyáltalán nem közömbös például az ingatlant terhelő haszonélvezeti jog, elidegenítési és terhelési tilalom vagy a város(község-)rendezési terv olyan előírása, amely miatt az ingatlan átmenetileg forgalomképtelen. Hasonlóképpen figyelembe kell venni, ha a lakóingatlan nagy értéket képvisel ugyan, de abban a család ténylegesen benne lakik, s az ingatlan nem haladja meg méltányolható lakásigényének jogszabályban meghatározott mértékét. Hasonló a helyzet akkor, ha a kizáró okként meghatározott gépkocsi a súlyosan mozgáskorlátozott tulajdonos mozgását és megélhetését lehetővé tevő eszköz. (Ha nem kizáró ok az autóbusz, teherautó, kamion tulajdonlása, mivel ezek a kereső foglalkozás eszközei lehetnek, a helyzetüknél fogva rászorultakat a lényegesen kisebb értékű személygépkocsi tulajdonlása miatt nem lehet kizárni az ellátásból.)
Mindezek együttes figyelembevételével az Alkotmánybíróság nem talált ugyan okot a Gst. 61. §-ával megállapított Cst. 1. § (1) bekezdés és a (2) bekezdés a) és b) pontjának megsemmisítésére, ám szükségesnek tartotta olyan alkotmányos feltételt szabni a hivatkozott rendelkezések alkalmazásához, amely kizárja a törvényhozó által kialakított rendszer diszfunkcionális és egyben alkotmányellenes működését.
2. A családi pótlékra való jogosultság megállapításának általános eljárási rendjét a Cst. 7. §-ának a Gst. 65. §-ában megállapított új (1) és (2) bekezdése szabályozza. Ehhez képest különös ("rendkívüli") eljárást határoz meg a Gst. 7. §-ának (3) bekezdése, amelynek értelmében "a szülő családi pótlékra való jogosultságát akkor is meg kell állapítani, ha
a) változik az ellátásra való jogosultság megállapításánál figyelembe vehető családtagok (személyek) száma, akik figyelembevételével az egy főre jutó jövedelem az 1. §-ban meghatározott jövedelemhatárt nem haladja meg,
b) az ellátásra való jogosultság megállapításánál figyelembe vehető személyek jövedelmi helyzetében tartós, hat hónapot meghaladó olyan változás következik be, amelynek figyelembevételével az egy főre jutó jövedelem az 1. §-ban meghatározott jövedelemhatárt nem haladja meg.
A b) pontba foglalt szabály megfogalmazásánál a jogalkotót nyilvánvalóan az a megfontolás vezette, hogy a rászorultsági küszöbérték közelében lévő jövedelemmel rendelkező családok esetében ne kerülhessen sor - a családi jövedelem kisebb-nagyobb hullámzásai miatt - a családi pótlékra való jogosultság gyakori, szélsőséges esetben havonkénti gyakorisággal való megállapítására. Ezért köti a b) pont a "rendkívüli" eljárást tartós, hat hónapot meghaladó változáshoz, s vélhetően azonos okból írja elő a 68/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 15. §-ának (2) bekezdése, hogy "a T. 7. §-a (3) bekezdésének b) pontjában szabályozott esetben a családi pótlékra való jogosultságot a jövedelemváltozás bejelentését közvetlenül megelőző legalább hathavi egy főre jutó nettó jövedelem figyelembevételével kell megállapítani".
A Gst.-ben Cst.-ként, a Vhr.-ben T.-ként megjelölt törvény 7. § (3) bekezdésének b) pontja alapján kellő alappal lehet arra a következtetésre jutni, a Vhr. idézett rendelkezése pedig egyértelműen azt sugallja: a családi jövedelem csökkenése esetén hat hónapig kell várni, s csupán eme időtartam letelte után lehet kérni a családi pótlékra való jogosultság rendkívüli eljárásban való megállapítását. Ez a hat hónapos "késleltetés" az ügyek többségénél nagy valószínűséggel nem vet fel alkotmányjogi problémát. Az olyan esetekben azonban, amikor az ügy természetéből eredően előre meg lehet állapítani, hogy a családi jövedelemcsökkenés végleges vagy tartós lesz, a sérelmezett szabály önkényesen és egyben alkotmányellenesen zár ki ténylegesen rászorult családokat a szociális ellátásból. Ez a helyzet például az egyik kereső családtag halála esetén (amikor is az előző évi családi jövedelem azért nem lehet viszonyítási alap, mert nem pusztán a család létszáma csökkent, hanem az egy főre jutó jövedelem összege is), az egyik kereső családtag végleges keresőképtelenséggel járó balesete vagy betegsége esetén, nemkülönben akkor is, ha a kereső családtag keresőképtelensége nem végleges ugyan, de az orvosi szakvélemény szerint a hat hónapos időtartamnál feltétlenül hosszabb lesz. Hasonlóképp végleges a jövedelemcsökkenés olyankor, ha valamely családi jövedelemforrás meghatározott időre szólt, s annak leteltével végérvényesen megszűnt (pl. a szerzői jogdíjra jogosító idő letelte folytán, gyermektartásdíj esetében a nagykorú jogosult iskolai tanulmányainak befejezése miatt stb.).
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a példaként megjelölt és az ehhez hasonló minden olyan esetben, amikor teljes bizonyossággal megállapítható, hogy a jövedelemcsökkenés végleges vagy hat hónapot meghaladó időtartamú lesz, a hat hónapos késleltetés - amely egyben azt is jelenti, hogy erre az időtartamra a ténylegesen rászorult sem eme időtartam alatt, sem utólag visszamenőlegesen nem részesül ellátásban - a ténylegesen rászorultat önkényesen fosztja meg az ellátástól. Az ebben jelentkező alkotmányellenes helyzet megelőzése érdekében azonban a testület nem tartotta feltétlenül szükségesnek a sérelmezett rendelkezések megsemmisítését, elegendőnek ítélte olyan alkotmányos követelmény megfogalmazását, amely lehetőséget teremt arra, hogy a ténylegesen rászorult az említett esetekben önkényes késleltetés nélkül hozzájusson az őt alanyi jogon megillető ellátáshoz.
Nem volt azonban mellőzhető a megsemmisítés a Cst. (T.) 7. §-ának (4) bekezdése esetében. E rendelkezés szerint "a (3) bekezdésben említett esetekben a családi pótlék a kérelem benyújtásának hónapjától a jogosultsági év végéig jár". E szabály megalkotásánál ugyanis a jogalkotó elmulasztotta a jogalkalmazás során várható élethelyzetek sokoldalú elemzését, s még csak nem is a tipikus esetet vette alapul, hanem olyan szabályt alkotott, amely bizonyos esetekre nézve nem vet fel alkotmányos aggályokat, míg más esetekben alkotmányellenes jogfosztáshoz vezet.
Megfelelő ez a rendelkezés - az Alkotmánybíróság által meghatározott alkotmányos követelményt is figyelembe véve - minden olyan esetben, amikor a rászorultságot keletkeztető változás bekövetkezése után haladéktalanul (azaz a hat hónapos időtartam leteltének kivárása előtt) be lehet nyújtani a családi pótlékra való jogosultság megállapítására irányuló kérelmet. Ilyenkor az eljárás esetleges elhúzódása kétségtelenül hátrányosan érinti ugyan a jogosultat, de utólag visszamenőleges hatállyal megkapja a neki járó ellátást. Egészen más a helyzet azokban a - tipikusnak tekinthető - esetekben, amikor a rászorultságot keletkeztető változás időpontjában még nem lehet tudni, hogy az egy főre jutó nettó jövedelem csökkenése rövid időre szóló avagy tartós, hat hónapot meghaladó időtartamú lesz-e. (Pl. a család egyik kereső tagja munkanélkülivé válik, avagy megbetegszik és a várható gyógytartam nem prognosztizálható.) Ilyenkor a hat hónapos késleltetés eljárási - de csakis eljárási - szabályként elfogadható. A 7. § (4) bekezdése azonban eljárási és egyben anyagi jogi szabály is, mivel kimondja, hogy késleltetés esetén a családi pótlék a kérelem benyújtásának - nem pedig a jogosultságot keletkeztető változás bekövetkezésének - hónapjától jár. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy az említett sommás és differenciálást nem tartalmazó szabály folytán azok a rászorultak, akik a hat hónapos késleltetés miatt csak utólag tudják benyújtani a kérelmüket, és bizonyítani a reájuk nézve kedvezőtlen változás tartós, hat hónapot meghaladó időtartamát, a (4) bekezdésben foglalt rendelkezés miatt erre a hat hónapra annak ellenére utólag sem kapnak egyetlen fillér ellátást sem, hogy tényleges rászorultságukat visszamenőleges hatállyal bizonyították. A rászorultsági alapú rendszer alapelveit sértő, önkényesen jogfosztó rendelkezést ezért az Alkotmánybíróság 1995. december 31-ei hatállyal megsemmisítette, ezáltal lehetőséget adva a törvényalkotónak a jelenlegi (4) bekezdés helyébe új, az említett differenciálást tartalmazó szabály megalkotására.
Az Alkotmánybíróság határozatát az Abtv. 41. §-ára figyelemmel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró