20/1998. (V. 22.) AB határozat
Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által a közterületek használatáról alkotott 1997. évi 13. számú rendelet közterület-használati díjmértékeket meghatározó 2. számú melléklete alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás alkotmányellenességének vizsgálata és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlése által a közterületek használatáról alkotott 1997. évi 13. számú rendelet közterület-használati díjmértékeket meghatározó 2. számú mellékletének XVIII. sorszámú rendelkezése alkotmányellenes, ezért azt - 1998. szeptember 30-i hatállyal - megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Pécs Megyei Jogú Város Közgyűlésének a rendelkező részben idézett 1997. évi 13. számú rendelete (a továbbiakban: Kgyr.) az önkormányzat tulajdonában álló és - a parkolókon, a piac- és vásártéren, valamint a parkerdőn kívüli - közterületként nyilvántartott belterületi földrészletek (építmények, egyéb föld- és zöldterületek) használati díjait a 2. számú mellékletben állapítja meg. E melléklet felsorolja a különféle jogcímű és összegű közterület-használati díjtételeket, majd a XVIII. sorszám alatt így rendelkezik:
"A nem pécsi székhelyű vállalkozók a díjtétel 50%-kal megemelt összeget tartoznak megfizetni."
2. Az indítványozó szerint "az ominózus rendelkezés... két vonatkozásban is megkülönböztetést tartalmaz,
- egyrészt a vállalkozás székhelye tekintetében (pécsi vagy nem pécsi székhelyű vállalkozó),
- másrészt a közterületet használó minősége tekintetében (vállalkozó vagy nem vállalkozó)."
A rendelkezés - az indítványozó felfogása szerint - sérti az Alkotmánynak a diszkriminációt tiltó 70/A. § (1) bekezdését és a gazdasági verseny szabadságát garantáló 9. § (2) bekezdését. Sérti továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 2. § (5) bekezdését is, mely szerint az államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, hiszen a közterület-használók a Kgyr.-ben "meghatározott speciális eljárási rend szerint szükségszerűen ügyféli pozícióba kerülnek, ahol is a Rendelet alapján a hatóság kénytelen megkülönböztetést alkalmazni velük szemben."
3. Az indítványnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére támaszkodó érvelése megalapozott.
3.1. A közterület-használók természetes és jogi személyek. A közterület használatára sor kerülhet üzleti (vállalkozói) érdekből (mobil árusítóhely, reklámberendezés kihelyezése céljából stb.), illetőleg kényszerű magáncélból (pl. háztatarozáshoz építkezési állvány felállítására).
A különféle használati cél a díjtétel vonatkozásában másként érinti a pécsi székhelyű és a nem pécsi székhelyű vállalkozót, és ismét másként azt, aki nem tekinthető vállalkozónak sem. Ez a többszintű és többrétegű megkülönböztetés, illetőleg annak a XVIII. pontban foglalt vállalkozókat sújtó következménye sérti az Alkotmány hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezését. A differenciálásnak alkotmányos indoka nincsen. Az Alkotmánybíróság már a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kifejtette: "Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos keretek között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható... Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban az adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van." (ABH 1990. 77-78.) A Kgyr.-melléklet XVIII. sorszámú rendelkezése többféle csoportra (a jövedelemszerzői célzatúaktól kezdődően az építési hatósági előírás kényszeréből adódó közterület-igénybevevőkig) egyöntetűen vonatkozik pusztán azért, mert mindnyájan városi székhelyen kívüli vállalkozókként vannak nyilvántartva. Ez a sommás szabályozási egyenlőség az érintett csoportok közötti indokolatlan megkülönböztetést eredményez, ezért alkotmányellenes.
3.2. Az alkotmányi és a törvényi rendelkezések széles körű szabályozási önállóságot adnak a helyi önkormányzatoknak. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § d) pontja pl. felhatalmazza az önkormányzatot arra, hogy a Htv.-ben konkrétan "meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse". E felhatalmazással élve a városi közgyűlésnek is alkotmányos lehetősége van arra, hogy a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdasági, városképi, városfejlesztési stb. követelményeihez igazodóan a helyi székhelyű vállalkozókat ún. pozitív diszkriminációban részesítse. Az sem tilos, hogy a városon kívüli vállalkozók általános 150%-os többletdíjjal sújtása helyett a Kgyr. a közterület-igénybevétel jellege szerint differenciálva, de azonos szabályozási koncepción belül maradva, meghatározott típusú közterület-használatokra kedvezményes díjfizetési feltételeket alakítson ki.
3.3. A Kgyr. melléklet XVIII. sorszámú megkülönböztető rendelkezése kihat a helyi gazdasági verseny szabadságára is. Ennyiben az Alkotmány 70/A. §-a kontextusban van az Alkotmány 9. §-ával. A gazdasági verseny szabadsága azonban önmagában - miként azt az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában kifejezésre juttatta - "nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata..." (ABH 1994. 120.) Nyilvánvaló, hogy az alapjogok intézményvédelmi oldalának biztosítása révén a versenyszabadság elismerése nemcsak az állam, hanem a közérdeket ugyancsak érvényesíteni hivatott helyi önkormányzat kötelessége is. Ez a kötelessége azonban az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által kell hogy megvalósuljon. A szabad versenynek ugyanis - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincsen. Ezért a Kgyr.-rendelkezés az Alkotmány 70/A. §-ától elkülönítve nem sérti az Alkotmány 9. §-át.
3.4. Az Áe. a felek teljes egyenlőségét garantáló általános eljárási szabályokat tartalmazza. Az eljárási szabályok fő célja - többek között - a jogok érvényesülésének és a kötelességek teljesítésének előmozdítása. A jogokat és kötelességeket viszont az ún. anyagi jogi szabályok határozzák meg. A Kgyr. támadott rendelkezése anyagi jogi előírás. Az Áe. alkalmazójának mindig az anyagi jogszabályok rendelkezései szerint kell döntenie az eljárási előírások egyidejű maradéktalan és részrehajlás nélküli megtartásával. A Kgyr. rendelkezése nem hozható közvetlen összefüggésbe az Áe.-vel, a közvetett kapcsolat folytán bekövetkezett alkotmányellenesség viszont nem az Áe., hanem csupán az Alkotmány 70/A. §-a sérelme miatt állapítható meg.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítését - a jogbiztonság érdekében - a határozat közzétételét követő időponttól kezdődően is elrendelheti. Adott esetben a jogbiztonság érdeke azt kívánja meg, hogy a Kgyr. hatályának ideje alatt lezárt jogviszonyokat - amelyek az emelt összegű díjtétel teljesítéséből vagy a közterület-használat elmaradásából adódhatnak - a Kgyr. visszamenőleges hatályú megsemmisítése ne bolygassa. A Kgyr. rendelkezésének a határozat közzététele napjától kezdődő hatályvesztését pedig azért indokolatlan kimondani, mert a városi önkormányzatnak joga van - bár nem kötelezhető - arra, hogy a megsemmisített előírás helyett más - pl. e határozat 3.2. pontjában jelzett - alkotmányos preferenciákat vezessen be. Az átmeneti esetleges joghézag megelőzése és felkészülési idő biztosítása céljából ezért az Alkotmánybíróság a Kgyr. 2. számú mellékletének XVIII. sorszámú rendelkezését 1998. III. negyedévének utolsó napjával semmisítette meg.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1420/B/1996.