19/2013. (VII. 19.) AB határozat
az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény 9. és 13. §-a hatálybalépésének felfüggesztéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján indult eljárásban, ideiglenes intézkedés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény 9. és 13. §-ának 2013. augusztus 1-jei hatálybalépését felfüggeszti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: ha a felfüggesztő döntés hatályát vesztené, az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény 9. és 13. §-a hatálybalépésének időpontja - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 61. § (4) bekezdése alapján - 2014. március 27.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg az "egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról" szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Nbtvmód.) 9. §-ának azt a szövegrészét, amely a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 68. § (4) bekezdését állapítja meg; 10. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontját állapítja meg; 13. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72. § (3) bekezdését állapítja meg, valamint 16. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdését állapítja meg.
[2] Álláspontja szerint az Nbtvmód. hivatkozott rendelkezései sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (jogállamiság elve); az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését (hatalom megosztásának elve); az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdését (magánszféra és személyes adatok védelme).
[3] 1.1. Az Nbtvmód. egyebek között a nemzetbiztonsági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat változtatja meg, módosítja az ellenőrzés módszerét, eszközeinek alkalmazási körét, a jogorvoslatot, az ellenőrzés alá tartozó személyek meghatározására irányadó rendelkezéseket. Az Nbtvmód. módosítja az Nbtv. 68. §-át; a módosított szakasz (4) bekezdése értelmében nem csupán a jogviszony létrejöttét megelőzően, hanem azt követően, folyamatosan is helye van nemzetbiztonsági ellenőrzésnek.
[4] Az Nbtv. új, az Nbtvmód. 13. §-ával megállapított 72. § (3) bekezdéséből az következik, hogy ilyen esetben titkos információgyűjtés is folytatható, évente kétszer 30 napig.
[5] Az indítvány szerint a titkosszolgálati eszközökkel való megfigyelés vagy ellenőrzés az érintett személynek az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében rögzített alapjogát korlátozza, beavatkozást jelent a magánszférába. Bár a nemzetbiztonsági érdek legitim cél a magánszféra korlátozására, az Nbtv. új 68. § (4) bekezdése és 72. § (3) bekezdése nem felel meg az alkotmányossági kritériumoknak. E rendelkezések nem követelik meg, hogy bármilyen ok vagy gyanú felmerülése esetén kerüljön sor az ellenőrzés megismétlésére; a puszta tény, hogy az érintettel szemben már folyt nemzetbiztonsági ellenőrzés, elegendő a titkosszolgálati eszközök viszonylag hosszú távú alkalmazására. Továbbá, a nemzetbiztonsági ellenőrzés sajátosságai folytán az nem csupán az érintettre, hanem családtagjaira is kihathat.
[6] A hivatkozott rendelkezések lehetővé teszik az ellenőrzést végző számára, hogy olyan adatokat gyűjtsön, amelyek feltárják a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy magánszférájának legbensőbb, leginkább védett területeit, korlátozva a magánlakás és a magántitok sérthetetlenségét is.
[7] A fentiek alapján az indítványozó szerint az Nbtv. 2013. augusztus 1-jén hatályba lépő 68. § (4) bekezdése és 72. § (3) bekezdése sérti az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében rögzített magán- és családi élet tiszteletben tartásához (magánszférához) való jogot, valamint a személyes adatok Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti védelméhez való jogot.
[8] 1.2. Az Nbtvmód. - 69. § (4) bekezdést b) pontját megállapító - 10. §-a szerint "a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső egyes jogviszonyokat kormányzati irányítás alatt álló foglalkoztató szervezetek vonatkozásában a Kormány rendeletben, kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a foglalkoztató szervezet vezetője a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben, ha ennek kiadására nem jogosult, a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter jóváhagyásával munkáltatói intézkedésben, írásban határozza meg" [Nbtv. 69. § (4) bekezdés].
[9] Ezzel szemben az Nbtv. hatályos 69. §-a tételesen felsorol egyes jogviszonyokat (pl. miniszter, államtitkár, minisztériumi főosztályvezető stb.), más esetekben pedig a szerv vezetőjének mérlegelési jogkörére bízza, hogy a folytatott tevékenység, illetve a minősített adatok kezelése indokolja-e a nemzetbiztonsági ellenőrzést. A (részben) egyedi elrendelést tehát a normatív elrendelés váltja fel.
[10] Az Nbtvmód. 10. §-a által bevezetett módosítás folytán az Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontjának utaló szabályából az következik, hogy csak a hatáskörrel rendelkező miniszter egyetértésével (jóváhagyásával) határozható meg, hogy melyek azok a jogviszonyok, amelyek betöltői fokozottan ki vannak téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek [Nbtv. 74. § in) alpont]. Az itt meghatározott esetkörök objektív módon nem határozhatók meg, sok esetben csak az egyedi esetben dönthető el, hogy az adott státussal kapcsolatban felmerülhet-e nemzetbiztonsági kockázat. A hatalmi ágak elválasztásából, a Kormánytól független szervek autonómiájából közvetlenül következik az az igény, hogy a Kormány tagjának ne legyen "vétójoga" a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszonyok meghatározásában és ezen keresztül elvi lehetősége se legyen a független intézmények szervezetrendszerének, személyzeti politikájának alakítására, és ezen keresztül ne befolyásolhassa (akadályozhassa) a független szerveket feladataik ellátásában.
[11] A hatalmi ágak elválasztásából származó követelmény az indítványozó szerint, hogy a végrehajtó hatalomnak tiszteletben kell tartania a független intézmények autonómiáját; épp ezért a független intézmények szervezetére vonatkozó szabályokat a Kormány tagja nem állapíthatja meg rendeletben, e kérdéseket törvénynek kell rögzítenie.
[12] E garanciáknak az indítvány szerint az Nbtvmód. Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontját előíró szövegrész nem felel meg, így az ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdéséből levezethető követelményekkel.
[13] 1.3. Az indítvány szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból ered az a követelmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok eljárását is a jog alá kell rendelni, a jog uralmának a nemzetbiztonságot érintő kérdésekben is érvényesülnie kell. Ebből következően az Nbtv.-nek garanciákat kell adnia arra, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok, valamint az azokat felügyelő miniszter döntése nem önkényes.
[14] Az Nbtvmód. az intézményi garancia hiányát kísérli meg azzal orvosolni, hogy az Nbtv. új 72/C. §-a lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a hozzájárulás megtagadásával vagy visszavonásával szemben panasszal forduljon a miniszterhez. Az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdése rögzíti továbbá, hogy a panasszal szemben további jogorvoslatnak (azaz a bírósághoz fordulásnak) nincs helye. Mindebből az következik, hogy panasz esetén a miniszter fogja eldönteni azt, hogy adott személy esetében fennállnak-e a biztonsági feltételek; e döntés önkényességét pedig semmilyen garancia sem zárja ki. Az egyfokú jogorvoslati rend nem teszi lehetővé a nemzetbiztonsági ellenőrzés külső kontrollját. A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá esők között a Kormánytól független állami szervek képviselői is vannak, esetükben a külső jogorvoslat kizárása a hatalommegosztás Alaptörvény C) cikkéből következő elvével is ellentétes és sérti a jogállamiság Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített elvét is, mert nem teszi lehetővé annak bírói ellenőrzését, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés pártatlanul, tisztességesen történik. A külső kontroll fontosságára hívta fel a figyelmet az Európa Tanács ajánlása [ET tagállamaiban működő belső biztonsági szolgálatok felügyeletére vonatkozó 1402. (1999) sz. ajánlás, melyet 1999. április 26-án (9. ülés) fogadott el a Közgyűlés] is, amely - a szervezetre, valamint az operatív tevékenységre vonatkozó részei mellett - a hatékony demokratikus ellenőrzéssel is foglalkozik. Felhívja a tagállamokat, hogy a bírói, a priori ellenőrzés mellett, ex post facto ellenőrzést is tegyenek lehetővé, vagyis amennyiben az érintettek úgy érzik, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés vagy operatív tevékenység során jogaikat feleslegesen megsértették vagy figyelmen kívül hagyták, legyen lehetőségük bírósághoz vagy más jogi testülethez fordulni.
[15] Erre tekintettel az indítványozó szerint az Nbtv. új 72/C. § (4) bekezdése - a további jogorvoslat kizárása miatt - sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levonható követelményeket.
[16] 2. Az Abtv. 61. § (2) bekezdésére hivatkozással kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Nbtvmód. 2013. augusztus 1-jén hatályba lépő rendelkezéseinek hatálybalépését az indítvány elbírálásáig függessze fel, mivel az érintett alapjogok védelme és a jogbiztonság követelményének érvényesülése érdekében azonnali intézkedésre van szükség.
II.
[17] 1. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntése szerint "a felfüggesztés számos feltétel egyidejű teljesülése esetén lehetséges. Csak hatályba nem lépett jogszabály hatálybalépését lehet felfüggeszteni. A felfüggesztés kivételes lehet. Feltétel, hogy a felfüggesztésre "súlyos és helyrehozhatatlan" következmény elkerülése érdekében kerülhet sor, ezek együttes feltételek. Ha a hatálybalépésnek nincs közvetlen következménye, vagy az nem súlyos, vagy súlyos, de nem helyrehozhatatlan, vagy helyrehozhatatlan, de nem súlyos - nincs helye felfüggesztésnek. Feltétel, hogy a következmény összességében hátrányos lenne. Feltétel annak valószínűsítése is, hogy ezt a következményt a hatálybalépés önmagában vagy kényszerű jogalkalmazói lépések révén, belátható időn belül okozná. Feltétel, hogy a felfüggesztési intézkedésnek az Alaptörvény védelmét kell szolgálnia, vagy a jogbiztonság védelme érdekében kell történnie; önmagában nemzetközi szerződés feltételezett sérelmére hivatkozva nincs helye felfüggesztésnek." (31/2012. (VI. 29.) AB határozat, Indokolás [17]-[18]).
[18] 2. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta, hogy az Nbtvmód. 9., 10., 13. és 16. §-a tekintetében a feltételek fennállnak-e.
[19] Arra a következtetésre jutott, hogy a fenti feltételek az Nbtvmód. 9. és 13. §-aival összefüggésben teljesültek.
[20] 2.1. Az Nbtvmód. 9. §-ának az Nbtv. 68. §-a (4) bekezdését módosító egyik rendelkezése kimondja, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy - az (5) bekezdésben megjelöltek kivételével, amely szerint a miniszter, az államtitkár, a Bizottságba, illetve a Honvédelmi Bizottságba jelölt vagy abba megválasztott országgyűlési képviselő nemzetbiztonsági ellenőrzését a 72. § (1) bekezdésében foglaltak szerint kell elvégezni -a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonya fennállása alatt folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt áll, amelynek során a 72. § (3) bekezdése szerint kell eljárni.
[21] A 72. § (3) bekezdését az Nbtvmód. 13. §-a állapítja meg.
[22] Eszerint a 68. § (4) bekezdésben foglaltak szerinti nemzetbiztonsági ellenőrzés során a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat elvégezheti az (1) bekezdésben meghatározott ellenőrzést, azzal az eltéréssel, hogy a titkos információgyűjtés külső engedélyhez kötött eszközeit és módszereit ugyanazon nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy vonatkozásában naptári évenként legfeljebb két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig alkalmazhatja.
[23] 2.2. Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák. Az Alaptörvény a magánélet sérthetetlenségének jogát jelentősen kibővíti az előző Alkotmány szabályaihoz képest. A magántitok kifejezést az Alaptörvény nem használja, helyette a magán- és családi életet, az otthont és a kapcsolattartást védi.
[24] A jelen határozatban felfüggesztéssel érintett szabályok értelmében a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonya fennállása alatt, vagyis viszonylag hosszú, és határozatlan idejű időtartamon keresztül, folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt áll, amelynek során vele szemben alkalmazni lehet a titkos információgyűjtés eszközeit és módszereit, naptári évenként legfeljebb két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig (a titkos információgyűjtés eszközei közé tartozik a lakás titkos átkutatása, film- és hangfelvétel készítése, postai küldemény felbontása, telefonlehallgatás, e-mail megismerése).
[25] Az Nbtv. vonatkozó rendelkezései alapjogot korlátoznak, az érintett személynek a magánszférája védelméhez való jogát. Ezért meg kell felelniük az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített szükségesség és arányosság követelményének. Ez a követelmény vonatkozik arra is, hogy az ellenőrzés során milyen súlyú, a magánszféra védelméhez tartozó jogokat korlátozó eszközöket használhatnak a szolgálatok, milyen gyakorisággal és milyen időtartam alatt.
[26] Alkotmányossági szempontból aggályos, hogy a hivatkozott rendelkezések "folyamatosan" lehetővé teszik az ellenőrzést végző számára, hogy olyan adatokat gyűjtsön, amelyek feltárják a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy magánszférájának legbensőbb, leginkább védett területeit, korlátozva a magánlakás és a magántitok sérthetetlenségét is. A titkos információgyűjtés rendeltetéséből következően mindez oly módon történik, hogy az érintettnek nincs lehetősége magánszférájának a védelmére, hiszen az információgyűjtés irányairól, mélységéről, konkrét céljáról, részleteiről annak titkos volta miatt még akkor sem szerezhet tudomást, ha egyébként a nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt állás tényéről, a jogszabályból eredően, tud. Az Nbtv. jelenleg még hatályos szabályai garanciát nyújtanak arra nézve, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés, amely a magánszféra jelentős korlátozásnak való kitettségét eredményezheti, csak meghatározott ideig, "C" típusú ellenőrzés esetén 60 napig tarthat [71/A. § (1) bekezdés].
[27] Az Nbtvmód. felfüggesztett szabályainak alkalmazása az érintett személy magánéletébe való beavatkozással súlyos és helyrehozhatatlan, jelentős hátránnyal járó következményt okozhatna, a hatályba lépést követően belátható időn belül. Ez azért van így, mert a hatályba lépést követően az érintett személyek a törvény szóhasználata szerint folyamatos ellenőrzés alatt állnának.
[28] Az Nbtvmód. 9. és 13. §-ai vizsgálata során az alaptörvény-ellenesség fennállása valószínűsíthető az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében rögzített alapvető jog, a magán- és családi élet védelme, az otthon tiszteletben tartása állami kötelezettsége alapján. Az Nbtvmód. e rendelkezései olyan, súlyosan korlátozó rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek a magánszférába való beavatkozás módjánál, folyamatosságánál és mértékénél fogva az alaptörvény-ellenességet valószínűsítik. Aránytalanná válik az alapjog korlátozása, ha a mondott nemzetbiztonsági ellenőrzés nem időszakonként ismétlődő, célhoz kötött ellenőrzés, hanem az folyamatosan, viszonylag hosszú ideig, az ellenőrzésre okot adó konkrét körülmény felmerülése és konkrét cél nélkül is végezhető, vagyis általános szűrő-kutató tevékenységet jelent.
[29] Ezért az Alkotmánybíróság az Nbtvmód. 9. és 13. §-a hatálybalépését felfüggesztette.
[30] Az Alkotmánybíróság a jelen esetben nem látott okot az Nbtvmód. 9. és 13. §-a rendelkezéseihez kapcsolódó, ezek végrehajtásával összefüggő szabályok - az Nbtvmód. 10. és 16. §-a - hatálybalépésének a felfüggesztésére.
[31] 3. A felfüggesztésről szóló határozatnak rendelkeznie kell arról is, hogy ha a felfüggesztő döntés hatályát vesztené, akkor az Nbtv. 9. és 13. §-a mikor lép hatályba. Az Alkotmánybíróság erre az esetre - az Abtv. 61. § (4) bekezdése alapján - meghatározta, hogy a hatálybalépés időpontja 2014. március 27.
Budapest, 2013. július 15.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/981/2013.