498/D/2000. AB határozat
az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 49. § (2) bekezdése, valamint az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 3. § (1) bekezdése, továbbá a 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 1LP.22.148/1999/15. számú ítélete ellen, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 49. § (2) bekezdése, valamint az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 3. § (1) bekezdése, továbbá a 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 49. § (2) bekezdésében, valamint az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.) 4. § (2) bekezdésében, valamint az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendeletnek a 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § (1) bekezdésével módosított 3. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát kéri alkotmányjogi panaszában.
Az indítványozó panaszában előadja, hogy az építésügyi hatóság - kikötések és előírások nélkül - végleges fennmaradási engedélyt adott engedély nélkül épített garázs épületére, egyúttal engedély nélküli építkezés miatt 1 014 000 Ft építésügyi bírsággal sújtotta. Az ügyfél a bírságoló határozat ellen fellebbezést nyújtott be. A II. fokú hatóság a határozatot megváltoztatta és a bírság mértékét 1 031 000 Ft-ban állapította meg. Ez követően bírósághoz fordult, a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 2000. május 15-én kelt ítéletében a keresetet elutasította. Az ítélet ellen benyújtott alkotmányjogi panasz 2000. június 13-án érkezett meg az Alkotmánybírósághoz.
Az indítványozó kérelmében előadta, hogy az R. 3. §-a strict módon, objektív ismérvek alapján kidolgozott számítási mód meghatározásával állapítja meg a bírság mértékét, nem ad lehetőséget arra, hogy a jogalkalmazó az ügy összes körülményeinek mérlegelésével döntsön a bírság kiszabása során.
Az Ét. 49. § (2) bekezdése pedig csak abban az esetben teszi lehetővé a kiszabott építésügyi bírság elengedését, ha az építtető a szabálytalanul épített építményt, építményrészt a bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja. Az R. 4. § (2) bekezdése pedig - ezen, az Ét. 49. § (2) bekezdésében szabályozott eset kivételével - megtiltja a bírság összegének mérséklését, illetőleg elengedését.
Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot, mert amennyiben a jogszabályban előírt "drákói" mértékű bírság megfizetésére nem képes az építtető, arra kényszeríti, hogy már létrehozott vagyont, tulajdont semmisítsen meg.
Az indítványban kifejtett álláspont szerint a vitatott rendelkezések sértik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot is, mert kizárják annak lehetőségét, hogy a bíróság érdemben vizsgálja a bírságoló határozatot, a jogsértés súlyát, az építtető méltánylandó körülményeit figyelembe véve megváltoztassa a kiszabott bírság összegét.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásakor az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján határozott:
Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
Az indítványozó által kifogásolt jogszabályi előírások:
"(2) Ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi. Egyéb esetekben a kiszabott építésügyi bírság nem engedhető el."
Az R. 3. §-ának az építésügyi bírság mértékére vonatkozó szabályai: "3. § (1) A bírság mértéke a szabálytalanul létrehozott építmény vagy építményrész esetében az e rendelet 1., 2. és 3. számú melléklete szerint számított építményértéknek engedély nélküli építés esetében 50%-a, engedélytől eltérő építés esetében 40%-a, engedély nélkül végzett bontás esetén 20%-a.
(2) Helyi védelem alatt álló épület átalakítása vagy lebontása esetén a számított építményérték 70%-a.
(3) Ha az építmény, építményrész kivitelezését az engedélyt megadó határozat kézhezvételét követően, de annak jogerőre emelkedése előtt kezdték meg, és később az engedély változatlan tartalommal jogerőre emelkedik, akkor az (1) és (2) bekezdésben meghatározott mértékek 50%-át kell figyelembe venni. Ebben az esetben a bírság megállapítására vonatkozó államigazgatási eljárást a határozat végrehajthatóvá válásáig fel kell függeszteni."
"(2) Az építésügyi bírságot mérsékelni, vagy elengedni az Ét. 49. §-ának (2) bekezdésében foglaltak kivételével nem lehet. A bírság megfizetésére az eljáró építésügyi hatóság - kérelemre - legfeljebb egy évig terjedő részletfizetést engedélyezhet."
Az építésügyi bírság kiszabásának feltételeiről - az indítványozó által vitatott szabályokon túlmenően - az Ét. a következő szabályokat tartalmazza:
"49. § (1) Ha az építésügyi hatóság a 48. § szerint a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi, ezzel egyidejűleg az építésügyi bírságot is ki kell szabni. Az építésügyi bírság alapjául a szabálytalanul létrehozott vagy megsemmisült építménynek, építményrésznek a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi bírság az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő - külön jogszabályban meghatározott - számított értéknek legalább 20%-a, legfeljebb 100%-a. Az építésügyi bírságot az építésügyi hatóság által a 48. § (4) bekezdés szerinti határozatában előírt határidőben kell megfizetni."
Az R. az építésügyi bírság kiszabásának feltételeit az alábbiak szerint szabályozza:
"2. § (1) Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki (amely)
a) építési vagy bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül,
b) építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát az engedélytől eltérő módon
végeztet, illetőleg végez.
(2) Nem szabható ki a bírság, ha
a) az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény lebontását vagy az engedélyezett terveknek megfelelő visszaalakítását rendelte el, illetőleg
b) a törvényben meghatározott határidő eltelt, vagy a szabálytalan állapot - e határidőn belül - legalább már egy éve az építésügyi hatóság tudomására jutott [Étv. 48. § (8) bek.].
(3) A bírság megfizetésére - a hatósági kötelezés szabályai szerint hozott külön határozatban - az építtetőt kell kötelezni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az engedély nélküli építkezéshez az Ét. 49. §-a, valamint az R. által fűzött jogkövetkezmények sértik-e az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot.
Az Ét. 34. § (1) bekezdése, valamint az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: Eng.r.) 9. § (1) bekezdés a) pontja minden épület, építmény építését építési engedélyhez köti. Az Ét. 38. § (1) bekezdése kimondja, hogy építési munkát csak jogerős és végrehajtható építési engedély alapján, az engedélynek, valamint az engedélyezési záradékkal ellátott terveknek megfelelően lehet végezni. A jogi szabályozás egy felfüggesztő feltételtől, az építési engedélytől teszi függővé az ingatlantulajdonos építési jogának gyakorlását, e feltétel hiányában az építkezés jogellenes. Az engedély nélküli építkezés tehát jogszerűtlen magatartásnak minősül akkor is, ha az építkezés során az építtető az építkezésre vonatkozó anyagi jogi szabályokat betartja.
A jogszerűtlen építkezés következményei, - amelyek gyakran mások jogait, illetőleg a közérdeket súlyosan sértő állapot kialakulásához vezetnek - visszafordíthatatlanok, illetőleg csak nagy anyagi ráfordítás árán szüntethetők meg. Az ilyen helyzetek kialakulásának megelőzését szolgálja az, hogy a jogi szabályozás az épületek, építmények építését előzetes hatósági engedélyhez köti. Az építési engedélyezési eljárás során az építési hatóság ellenőrzi, hogy a tervezett építkezés megfelel-e - az Ét.-ben, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben, valamint a helyi építési szabályzatban meghatározott - anyagi jogi előírásoknak.
Ha az építtető engedély nélkül építkezik, kivonja tevékenységét a hatóság ellenőrzése alól, s ezzel veszélyezteti az építési anyagi jog által védett közérdek érvényesülését.
Ezért minősítette a jogalkotó önmagában az engedély nélküli építkezést közigazgatási szankcióval sújtható magatartássá.
Az engedély nélküli, illetőleg az engedélytől eltérő építkezés szankciója az építésügyi bírság, amelyet az Ét. 49. § (1) bekezdés alapján akkor kell kiszabni, ha az építési hatóság az épületre a fennmaradási engedélyt megadta. A fennmaradási engedély megadásának és ezzel egy időben a bírság kiszabásának feltétele az, hogy a jogellenesen épített építmény, építményrész az építésre vonatkozó anyagi jogi szabályoknak alapvetően megfelel vagy kisebb átalakítással megfelelővé tehető, illetőleg a szabályoktól való eltéréssel okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért. Azaz a fennmaradási engedély olyan, engedély nélkül, illetőleg engedélytől eltérően épített építményekre adható, amelyre az építési, illetőleg a használatbavételi engedély megadható lett volna, vagy kisebb átalakítások elvégzése után az építési, illetőleg a használatbavételi engedély feltételeinek megfelelővé válik.
A fennmaradási engedély feltételeinek fennállása esetén - a bontás elkerülése érdekében - a hatóság a fennmaradási engedély megadásával legalizálja az engedély nélkül, illetőleg az engedélytől eltérően épített építményt és feljogosítja az ügyfelet az épület használatba vételére. Ebben az esetben az építkezés jogszerűtlenségének jogkövetkezménye az R. 3. §-ában meghatározott mértékű építésügyi bírság kiszabása.
Az R. 3. §-ának a bírság mértékére vonatkozó szabályai kogens szabályok. Az R. a bírság mértékét nem tételesen meghatározott összegben állapítja meg, hanem 3. §-ában és 1-3. mellékleteiben egy, a szabálytalanul épített építmény méreteihez, értékéhez, készültségi fokához, a jogsértés súlyához igazodó számítási módot határoz meg.
A fennmaradási engedély megadása mellett az építésügyi bírság alkalmazása kötelező, az építtető a bírság megfizetése alól csak akkor mentesülhet, ha a jogszerűtlenül épített építményt vagy építményrészt lebontja, vagy az engedélytől eltérően épített építmény esetén az engedélynek megfelelő állapotot helyreállítja.
Az építésügyi bírság tehát közigazgatási jogi szankció, a jogsértő magatartás, az engedély nélküli, illetőleg az engedélytől eltérő építkezés szankciója, a jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja.
Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot (pl.: az alkalmazott szabályozás nem sértheti alkotmányellenes módon az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét, az emberi méltósághoz való jogot, a személyes szabadságot, a jogállamiság követelményeit stb.).
Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabályozás az ügyfelek tulajdonhoz való jogát sérti.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az építésügyi bírságra vonatkozó szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben nem vizsgálható.
Az építésügyi bírság szabályozása során a jogalkotónak alapvetően az alkotmányos tulajdonvédelem körén kívül eső, a jogi felelősség érvényesítésével kapcsolatos szempontokat (pl.: a jogellenes cselekmény súlya, a megelőzés, a szankció visszatartó hatása a jogsértéstől, a jogsértés által okozott közérdeksérelem) kell figyelembe vennie, és mérlegelnie.
Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz való jog jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi beavatkozással szemben védi a tulajdonost, nem biztosít védelmet a jogszerűtlen tulajdonosi magatartás jogkövetkezményeként alkalmazott közigazgatási jogi szankciókkal szemben.
Nem helytálló az indítványozónak az a megállapítása, hogy bírság szigorú mértékének megállapítása a bontás, azaz az építéssel keletkezett tulajdon megszüntetésének kikényszerítésére szolgál. Az Ét. 49. § (2) bekezdése és az R. 4. § (2) bekezdése választási lehetőséget biztosít az építtető számára a bírság megfizetése és az eredeti, a jogszerűtlen magatartást megelőző állapot helyreállítása között. E szabályok nem tartalmaznak a tulajdon korlátozásáról, elvonásáról rendelkező szabályt, az építtetőre bízzák annak eldöntését, hogy vagyoni érdekeit mérlegelve a jogellenes magatartásának a jogkövetkezményeként megállapított bírság megfizetését vagy a jogellenes magatartást megelőző, eredeti állapot helyreállítását vállalja-e.
Így nem eredményezik a tulajdonhoz való jog sérelmét azok a szabályok sem, melyek alapján a jogsértő építtető csak akkor mentesül a bírság megfizetése alól, ha a jogszerűtlenül épített épületet lebontja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ét. 49. §-ának, valamint az R. 3. §-ának és 4. § (2) bekezdésének alkotmányellenessége az Alkotmány 13. §-ának sérelmére alapozottan nem állapítható meg.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az Ét. és az R. vitatott szabályai sértik-e az építtetőnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogát.
Az indítványozó álláspontja szerint annak következtében, hogy az R. 3. § és 1.-3. melléklete egyszerű számítási műveletként szabályozza a bírság mértékének megállapítását és az Ét. 49. § (2) bekezdése, valamint az R. 4. § (2) bekezdése nem ad módot a bírság méltányosságból történő csökkentésére, illetőleg elengedésére, csak a számítási művelet jogszerűségének ellenőrzésére korlátozza a bírságot megállapító közigazgatási határozat felülvizsgálatát végző bíróság hatáskörét.
Az R. kétségtelenül más közigazgatási bírságok mértékét megállapító jogszabályoktól eltérően szabályozza a kiszabható építésügyi bírság mértékét. A közigazgatási jogalkotás általában azt a szabályozási módot követi, hogy a jogszabály a bírság mértékének kereteit (alsó és felső határát, vagy csak a maximumát) határozza meg és e keretek között a jogalkalmazó mérlegelésére bízza, hogy az eset Összes körülményeit figyelembe véve állapítsa meg konkrét ügyben a fizetendő bírság összegét. Az R. 3. §-a a szabálytalanul épített építmény értékének %-ában határozza meg a bírság mértékét, az 1-3. melléklete pedig egy számítási módot határoz meg a bírság mértékének konkrét ügyben való megállapítására. A jogalkotó e számítási mód meghatározása során figyelemmel volt a szabálytalanul épített épület rendeltetésére, területi elhelyezkedésére, értékére, méreteire, készültségi fokára, meghatározza a szabálytalan építkezésnek azokat a közérdeket kevésbé veszélyeztető, enyhébb eseteit, amelyek fennállása esetén a bírság mellőzésére, illetőleg alacsonyabb összegben történő kiszabására van lehetőség.
Az R. 3. §-a és 1-3. mellékletei alapján megállapítható, hogy az építésügyi bírság alkalmazásának szabályozása során a jogalkotó nem a jogalkalmazóra bízta a bírság mértékének megállapítása során a jogsértés súlyának, az enyhítő és súlyosbító körülményeknek az értékelését, hanem azokat a bírság mértékének szabályozásakor maga vette figyelembe.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog a jogalkotóval szemben azt a követelményt támasztja, hogy jogszabály biztosítsa mindazok számára, akiknek jogát, jogos érdekét a bíróság, közigazgatási szerv vagy más hatóság határozata sérti a magasabb színtű fórumhoz, illetőleg más szervhez való fordulás lehetőségét a döntés felülvizsgálata érdekében. Az építésügyi bírságot megállapító közigazgatási határozat tekintetében a jogorvoslathoz valójog érvényesülését szolgáló jogi eszközök biztosítottak. Az ügyfél az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 62-67. §-ai alapján fellebbezéssel élhet. Az Áe. 72. §-a alapján megilleti a közigazgatási határozat bíróság előtti megtámadásának joga is.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem következik kényszerítően a jogalkotónak az a kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási hatáskör gyakorlása során mérlegelési jogkört adjon a jogalkalmazónak, s nem vezethető le a jogorvoslathoz való jogból a méltányosság gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 3. §-a, 4. § (2) bekezdése és 1-3. mellékletei azzal, hogy nem biztosítanak a bírság mértékének megállapítása során mérlegelési, illetőleg méltányossági jogkört a jogalkalmazónak, nem korlátozzák az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ét. 49. § (2) bekezdése, az R. 3. § (1) bekezdése, valamint 4. § (2) bekezdése tekintétében az indítványozó által állított alkotmányellenesség nem áll fenn, ezért az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró