A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény - T/135. számú törvényjavaslat - indokolása

INDOKOLÁS

Általános indokolás

A jogállam megfelelő önállósággal rendelkező, demokratikusan megalakított és működő, helyi önkormányzatokban lelheti meg tartópilléreit. Az erős önkormányzatok révén olyan önszervező helyi hatalomgyakorlás valósul meg, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve választott helyi képviselői útján a törvények keretei között önállóan intézheti a helyi ügyek széles körét. Önkormányzati rendszerben a helyi közösségek demokratikusan gyakorolják önállóságukat. A helyi önállóságot anyagilag - szervezetileg - jogilag biztosító önkormányzatbarát környezetben a helyi önkormányzatok képessé válnak arra, hogy helyben önfejlődési folyamatokat indítsanak el, a köz megelégedésére hatékonyan igazodjanak a helyi sajátosságok és igények sokszínűségéhez, önkormányzati minőségükben és önállóságukkal kapcsolódjanak az országos közfeladatok helyiérdekű megvalósításához. A helyi önkormányzatok széles feladat- és hatáskörükben eljárva kifejezik a helyi közakaratot, megjelenítik a helyi érdeket. Ilyen módon a már kiépült helyi önkormányzati rendszer arra is képes, hogy korlátokat állítson a központosítás túlzó törekvéseivel szemben.

Magyarországon a tanácsrendszer helyébe e Javaslat szerint a helyi önkormányzati rendszer lép. 1949-ben történelmi útvesztés volt, hogy hazánkban fel kellett számolni az évszázados tapasztalatokkal rendelkező önkormányzati típusú helyi szerveződéseket. A szovjet típusú államszervezet megoldásaihoz hasonló magyar tanácsrendszer a túlközpontosított, valamint adminisztratív módszereket előnyben részesítő társadalom- és gazdaságszervezés helyi kiszolgálója volt. A túlzott centralizáció kevés teret adott a helyi önállóságnak. A helyi cselekvések demokratikus irányítói ténylegesen nem a választott testületek, hanem a tanácsi vezetők voltak, akiket felsőbb állami szervek kézi vezérléssel kívántak mozgatni, és akik egyben alá voltak rendelve a szintén felülről vezérelt monolitikus állampárt helyi szervezetének is. Az utolsó tanácstörvény 1971-ben több önkormányzati félmegoldást próbált a régi tanácsrendszerbe beépíteni, ezek a korszerűsítési próbálkozások azonban a tanácsrendszeren belül már nem tudták meghozni a kívánatos eredményt.

Mindezt felismerve az Országgyűlés a többpártrendszerű demokratikus jogállam kiépülésével egyidejűleg a tanácsrendszer helyébe az önkormányzati rendszert vezeti be. Az önkormányzati típusú helyi reform épít a magyar helyi önkormányzatok időtálló történelmi hagyományaira. A magyar sajátosságokhoz igazítva követi az európai önkormányzati fejlődésben kialakult közös értékeket és alapkövetelményeket.

Részletes indokolás

I. fejezet

Az 1-5. §-hoz

A Javaslat az általános rendelkezések közt három kiemelkedően fontos önkormányzati jogot emel ki: az önállósághoz való jogot, a demokratikus helyi hatalomgyakorlás jogát, valamint az önkormányzati jogok bírósági védelmének jogát. A Javaslat az általános szabályok között, valamint az azt követő fejezetekben tovább részletezi ezeket a jogokat, valamint részjogokkal, garanciákkal kibontja e jogok tartalmát, megteremti e jogok gyakorlásának szervezeti és működési kereteit.

a) A helyi önkormányzatnak joga van a helyi önállósághoz: önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedileg igazgathatja a helyi érdekű közügyeket.

Az önállóság az önként vállalt helyi ügyekben azt jelenti, hogy az önkormányzat szabadon vállalhat minden ügyet, amelyet törvény nem utalt más szerv kizárólagos hatáskörébe, és ezekben az ügyekben mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. A törvény által kötelezően előírt helyi feladatkörében viszont a helyi önkormányzatot cselekvési (megvalósítási) kötelezettség terheli, abban azonban önálló, hogy a törvényi kötelezettségét helyileg hogyan teljesíti. A kötelező feladatok helyi végrehajtása során az önkormányzat a helyi elképzelésekhez és lehetőségekhez igazodva további célokat tűzhet ki, önállóan alakíthatja a központi célok megvalósításának helyi módozatait.

A helyi önállósághoz való jog a helyi szabadságot jelenti. Az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó minden önkormányzati ügyben a törvényben garantált módon és a törvény keretei között önállóan mérlegelhet. A helyi közügyekben

- a helyi közszolgáltatások szervezésénél;

- a helyi közhatalmi feladatok megoldása során;

- a helyi társadalom- és gazdaságszervező munkájához

szükséges szervezeti, anyagi-pénzügyi előfeltételek kialakításakor önállóan jár el.

Az önkormányzati döntés olyan értelemben végleges, hogy azt csak Alkotmánybíróság, illetőleg bíróság és kizárólag jogszerűségi szempontból bírálhatja felül. A bíróság a helyi önkormányzat döntésének a felülvizsgálata során a mérlegelés helyességét nem bírálhatja felül. A mérlegeléssel hozott határozatnak is kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja és erre csak akkor van módja, ha a jogszabály meghatározta a mérlegelés szempontjait és az önkormányzati döntés erre nem volt tekintettel.

Az önállósághoz való jog természetesen nem eredményezheti a helyi önkormányzat teljes függetlenségét. A nemzeti szuverenitást megtestesítő Országgyűlés törvényei behatárolják és korlátozzák a helyi önkormányzatot, az állami törvényességi felügyelet ellenőrzi az önkormányzati önállóság jogszerű gyakorlását. Az Alkotmánybíróság és a bíróságok felülbírálják a jogellenes helyi döntéseket, az Országgyűlés valamint a kormányzati szervek pénzügyi-anyagi eszközökkel segítik és befolyásolják a helyi önállóság megvalósulását.

A helyi önállósághoz való jog feltételezi, hogy a törvényalkotás csak a legszükségesebb esetekben avatkozik be a helyi önkormányzati ügyekbe, leépül a helyi ügyek központi túlszabályozottsága.

b) Az önkormányzatnak joga van ahhoz, hogy mint a népfelség elvének helyi megvalósítója, demokratikus formákban és módon széles körű nyilvánosságot teremtve intézze a helyi ügyeket. A demokratizmussal összefüggő rendelkezések, valamint azok társadalmi gyakorlata: kiszélesítik a közhatalom társadalmi alapjait, a helyi közakaratnak rendelik alá az önkormányzathoz tartozó helyi közszolgáltatásokat, széles körben biztosítják az állampolgárok közügyekben való részvételét, ami legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható.

A választópolgárok helyi közösségének demokratikus joga, hogy szabad választásokon alakíthatja képviselő-testületét, a választójogosult helyi lakosok - közvetlenül vagy az általuk választott testület révén - megválaszthatják a helyi önkormányzat vezetőjét, meghatározott ügyekben helyi népszavazást tarthatnak.

Önkormányzati döntést csak választott szerv vagy személy, illetőleg helyi népszavazás hozhat. Önkormányzati ügyekben a képviselő-testület bizottságának, vagy hivatalának nincs saját hatásköre. A képviselő-testület működésére vonatkozóan a Javaslat további fejezeteiben található részletszabályok garantálják a döntéshozatali eljárás demokratikus rendjét, a többségi akarat meghatározó szerepét, valamint a kisebbségben maradt vélemények szabad kifejtését és védelmét. Az önkormányzati döntések előkészítésében és végrehajtásában közreműködő helyi igazgatási szervezet a képviselő-testület és választott vezetőjének irányítása alatt a jegyző operatív vezetése mellett működik.

c) Az önkormányzati jogokat, valamint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását - más törvényekben szabályozott esetekben és módon - alkotmánybírósági és bírósági védelem illeti meg.

A Javaslat szerint a helyi önkormányzati jogok alanya a választópolgárok helyi közössége. A választópolgárok a helyi önkormányzati jogaik folyamatos és szervezetszerű gyakorlására helyi képviselő-testületet alakítanak, bizottságokat hozhatnak létre, megválasztják a helyi önkormányzat vezetőjét. Ehhez képest a helyi népszavazás az önkormányzati jogok megvalósításának kivételes, ritkábban alkalmazott formája. Az önkormányzati típusú helyhatósági rendszer fontos jellemzője, hogy az önkormányzati jogok minden önkormányzatot egyenlően illetnek meg, feladat- és hatásköreik viszont eltérőek lehetnek.

A 6-7. §-hoz

A különböző helyi lehetőségekkel és igényekkel rendelkező önkormányzatoknak különböző feladat- és hatásköreik vannak. A különbözőség létrejöhet mind az önként vállalt (fakultatív), mind a törvény által kötelezően (obligatóriusan) előírt feladat- és hatáskörökben.

Annak érdekében, hogy a jóléti jogállam minél több alapvető közszolgáltatását - közoktatás, egészségügyi ellátás stb. - ne dekoncentrált állami szervek, hanem választott helyi önkormányzatok szervezzék, az Országgyűlés azokat - főszabályként - a helyi képviselő-testületek kötelező feladat- és hatáskörébe adja. A kötelező feladatköröket különböző törvények állapítják meg. Indokolt, hogy a további törvények a legtöbb kötelező önkormányzati szolgáltatás megszervezését lehetőleg az önkormányzati alapszintre: a községek vagy a városok szintjére utalják. Ez nem zárja ki azt, hogy bármely település önkormányzata - amennyiben maga vagy társulása erről gondoskodni tud - önként elvállalhassa olyan szolgáltatás ellátását, amelyre a törvény nem a községi (városi) önkormányzatot, hanem a több lakosú (városi, megyei) önkormányzatot kötelezte. A kötelező feladatot előíró központi szervnek gondoskodnia kell az általa előírt helyi feladatellátáshoz szükséges feltételekről.

A kötelező önkormányzati feladatok mellett az önkormányzat működési területén szabadon vállalhat bármely közügyet (főként helyileg sajátosan megjelenő szervező, szolgáltató feladatot), amelyet törvény nem utal más szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe. A képviselő-testület az önként vállalt ügyekben annyiban természetesen nem szabadon dönt, hogy követnie kell a választók akaratát. Az önkormányzat az általa szabadon vállalható feladatait oly módon oldhatja meg, hogy az ne veszélyeztesse a törvényekben kötelezően előírt helyi feladatainak a megvalósítását.

A széles felelősségű helyi önkormányzat kiépülésének követelménye azt igényli, hogy az önkormányzat minél több helyi érdekű közügyet fogjon át, átfogó feladatkörében területi komplexitással járjon el. Az önkormányzat így szabadon összehangolhatja a különböző szektorú, helyben biztosított közszolgáltatásokat. Ez az átfogó igazgatás kiterjed mind a helyi igények megjelenítésére egy országosan kötelező helyi szolgáltatáson belül, mind a különböző helyi szolgáltatások egymás közti összhangjának a megteremtésére.

A nagyobb lakosságszámú önkormányzat a kisebb önkormányzat tekintetében (város a környező községek tekintetében, a megye a község és a város tekintetében) semmilyen irányítási vagy ellenőrzési feladatkört nem láthat el. A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését az önkormányzattól elválasztott állami szerv: a köztársasági megbízott látja el, az önkormányzat döntését csak jogszabálysértés esetén és csak az Alkotmánybíróság, illetve a bíróság bírálhatja felül.

Államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy a törvény felhatalmazása alapján minisztertanácsi rendelet állapíthat meg a polgármesternek. Önkormányzati feladatot és hatáskört viszont kizárólag törvény határozhat meg. Törvény is csak kivételesen utalhat helyi közügyet más szervhez (pl. célönkormányzathoz, autonóm szervezethez, közintézethez). Mindez kellő biztosíték arra, hogy a Kormány az államigazgatási feladatok és hatáskörök meghatározásakor nem sérthet önkormányzati jogokat, önkormányzati érdekeket. A polgármester elsődlegesen önkormányzati feladatokat lát el, emellett és kivételesen lehetnek államigazgatási teendői. Fontos viszont, hogy meghatározott, az országosan egységesen szabályozott egyes államigazgatási feladatok végrehajtásába a polgármester bevonható legyen. Az említett törvényi garanciák mellett terjed ki a Kormány jogköre az államigazgatási feladatok és hatáskörök rendezésére. A vezető tisztségviselő - indokolt esetben - az apparátus egyes tagjaira átruházhatja meghatározott államigazgatási feladat- és hatásköreinek gyakorlását. Kivételes esetben hatósági hatáskör állapítható meg a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.

II. fejezet

A 8-11. §-hoz

A községi, városi - települési - önkormányzatok alapvető feladata a helyi közszolgáltatások biztosítása, a helyi közügyekben a közhatalom gyakorlása. A Javaslat a településfejlesztés, a helyi társadalom közösségi életéhez szükséges feladatok főbb területeit emeli ki. A településfejlesztés fő céljait, feladatait, területeit, ütemét stb. a lakosság igénye szerint, szabadon határozza meg az önkormányzat. Önként vállalt, fakultatív feladatairól az önkormányzat a közösségi igényeket mérlegelve, lehetőségei - elsősorban anyagi eszközei - szerint dönt. A Javaslatban kiemelt települési önkormányzati feladatok a lakosság igényeit (a közszolgáltatások iránt, a szellemi, a kulturális, a közösségi élethez) szolgálják. Ezek önkormányzati feladatok, de a településfejlesztésben, a közszolgáltatások megteremtésében az állam szerepet vállal az önkormányzatok gazdasági alapjainak megteremtésével, bevételeinek biztosításával, állami támogatással. A közösségi élethez megfelelő közösségi tér (faluház, községháza) is szükséges, ahol a lakosság önszerveződő közösségei fejthetik ki a tevékenységüket.

A rendezési terv tartalmát oly módon indokolt alakítani, hogy abban szerepeljenek a környezetvédelmi, természetvédelmi stb. követelmények is. Általában nem célszerű ugyanis, hogy minden települési önkormányzat a településrendezési terv mellett további külön tervfajták készítésére legyen kötelezett.

A Javaslat szerint törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyekről az állampolgárok jogai érvényesülése érdekében kötelezően kell gondoskodniuk a települési önkormányzatoknak.

Garanciális jelentősége van annak, hogy a Javaslat meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni [8. § (4) bek.] Ezek között az egészséges ivóvízellátás biztosításának több formája lehet (regionális vízmű, helyi vízkiemelő művek stb.) E kötelezettség kiterjed arra, hogy a felnőtt lakosság is hozzájusson - a gazdasági jogi feltételek megteremtésével - egészséges ivóvízhez. Ezt a feladatot - vezetékes vagy szállított módon - a helyi képviselői ciklus végéig el kell érni.

Az alapjogok egyenlősége és azonossága mellett a különböző nagyságú települések kötelező közszolgáltatásait törvény eltérően határozhatja meg. A törvény a nagyobb méretű, nagyobb teljesítőképességű önkormányzatoknak további - az alapszolgáltatást meghaladó - (járulékos) kötelezettségeket is előírhat (pl. 30 ezer, 50 ezer, 80 ezer lakosú településeknek).

A települési önkormányzat feladatainak eredményes megvalósítása érdekében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeit és együttműködik azokkal. Bevonja a döntések előkészítésébe, vállalásuk esetén anyagi eszközökkel feladatokat adhat át részükre.

Az önkormányzati feladatok és hatáskörök címzettje a képviselő-testület. A képviselő-testület azonban egyes hatásköreit választott szerveire ruházhatja, ilyen módon biztosítva ezek folyamatos intézését.

Az önkormányzat mind a kötelező, mind az önként vállalt feladatait teljesítheti a saját maga által alapított intézmény útján, vagy ilyen szolgáltatást nyújtó intézmény támogatásával.

A képviselő-testület meghatározó szerepének érvényesülése érdekében a Javaslat megállapítja azokat az önkormányzati ügyeket, amelyekben kizárólag a képviselő-testület dönthet, amelyeket nem ruházhat át.

Önkormányzati hatósági ügyet a képviselő-testület önkormányzati rendeletben határozhat meg (pl. a helyi adók körében).

Az önkormányzati önállóság kifejezésre jut abban is, hogy az önkormányzati hatósági ügyek az önkormányzati mérlegelési körben dőlnek el, az önkormányzat keretében maradnak. Jogszabálysértés esetén az ügyfél a bírósághoz fordulhat.

A 12-18. §-hoz

A Javaslat a képviselő-testület működésének, döntéshozatalának néhány alapkérdését szabályozza, amelyek a törvényesség, az önkormányzati értékek, a demokratikus működés érvényesítését, a nyilvánosságot, a kisebbségi vélemények figyelembevételét szolgálják. Minden más működési, eljárási szabályt a képviselő-testület maga határoz meg.

A Javaslat abból indul ki, hogy a képviselő-testület szükség szerint tartja üléseit. A képviselő-testület széles hatásköre évente legalább hat ülést igényel. A képviselő-testület ülésszakot is tarthat.

A Javaslat a nemzeti etnikai kisebbség jogainak érvényesítése érdekében rendelkezik a kisebbség szószólójáról. Ha települési képviselő a szószóló, akkor tanácsnok lehet, amennyiben nem tagja a képviselő-testületnek, akkor tanácskozási joggal vehet részt a képviselő-testület ülésein. A szervezeti és működési szabályzat további jogokat adhat az ilyen szószólónak.

A Javaslat évente egyszer kötelezővé teszi, hogy ún. közmeghallgatás keretében közérdekű ügyben, az állampolgári közösségek, társadalmi szervezetek közvetlenül terjesszék elő kérdéseiket, illetőleg tegyék meg javaslataikat a képviselő-testületnek. Célja, hogy a közösségek javaslatai ne csak az apparátus közvetítésével kerülhessenek a testület elé. A testület előtt kifejtett közérdekű javaslatról a képviselő-testület általában nem nyomban dönt, hanem annak megvizsgálását kiadja szerveinek.

A képviselő-testület döntéséhez a jelenlevő képviselők több mint a felének egynemű, azonos tartalmú (támogató vagy elutasító) szavazata szükséges.

A szavazategyenlőség azt mutatja, hogy a javaslat nem kapta meg a többségi támogatást. A többségi támogatás elnyerése érdekében új előterjesztés, további egyeztetés is indokolt lehet. A követendő eljárást a szervezeti és működési szabályzat meghatározhatja, eltérő rendelkezés hiányában az ismételt szavazategyenlőség esetén a polgármester szavazata dönt.

A Javaslat a minősített többség differenciált rendezését alakítja ki. Különösen fontos, hogy a szervezeti és működési szabályzat elfogadásához kétharmados támogatás szükséges.

A helyi közhatalmat gyakorolva a képviselő-testület önkormányzati rendeletet alkot. Önkormányzati rendelet egyrészt a helyi társadalmi viszonyok jogi rendezésére, másrészt törvény végrehajtására alkotható.

A képviselő-testület tevékenységének eredményességéhez nélkülözhetetlen a lakossággal, a pártokkal, a társadalmi szervekkel, a lakosság önszerveződő közösségeivel való kapcsolatok kialakítása. A települések eltérő nagysága, jellege stb. miatt viszont nem szabályozható egységesen a kapcsolatrendszer. Fontos, hogy a képviselő-testületek ennek rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően maguk alakítsák ki.

A demokratikus működés, a nyilvánosság érdekében lehetővé kell tenni, hogy az állampolgárok betekinthessenek a képviselő-testület dokumentumaiba, s a fontosabbakat (önkormányzati rendelet, költségvetés) pl. a könyvtárban is indokolt hozzáférhetővé tenni. A nyilvánosság elvéből következik az is, hogy növekvő szerepet tölthetnek be a képviselő-testületek hivatalos lapjai, a helyi stúdiók, a képviselő-testületek döntéseinek széles körű ismertetésében.

A 19-21. §-hoz

A települési képviselők jogai, kötelezettségei egyrészt hagyományos képviselői jogok, másrészt az önkormányzat elveiből, az önkormányzati működésből adódó új jogokat, kötelezettségeket foglalnak magukba. A jogokat és kötelezettségeket az önkormányzat egészéért való felelősség hatja át.

A képviselő-testület egész munkája a települési képviselők tevékenységén nyugszik, akik a döntéshozatalon kívül részt vesznek a döntések előkészítésében és végrehajtásában, a végrehajtás ellenőrzésében is.

A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak, függetlenül megválasztásuk módjától. E minőségükben a települési képviselők a hivatalos személyt megillető védelemben részesülnek.

Az önkormányzati rendszerben a települési képviselők felelős megbízatást kapnak. Függetlenítésük ennek ellenére sem indokolt, feladataikat társadalmi megbízatásban végzik. Feladataik ellátása érdekében, a szükséges időtartamra esetenként elkerülhetetlen, hogy a munkahelyükön a munkavégzés alól mentesítsék. Ennek anyagi terhei viszont nem háríthatók a munkáltatókra; indokolt, hogy az önkormányzat térítse meg a helyi képviselő emiatt kieső jövedelmét, felmerült költségeit. A térítésről, juttatásról - ami lehet természetbeni is - a helyi képviselőknek, a tanácsnokoknak, a bizottsági elnököknek adható tiszteletdíjról a képviselő-testület határoz.

A képviselő-testület meghatározott önkormányzati feladatok végrehajtásának felügyeletére, folyamatos ellenőrzése érdekében a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat.

A 22-30. §-hoz

A Javaslat alapján a képviselő-testület bizottságai a jövőben nagyobb szerephez jutnak, a képviselő-testülettől döntési jogokat kaphatnak. Emellett is a bizottságok fő feladata, hogy előkészítsék a képviselő-testület döntéseit, ellenőrizzék azok végrehajtását.

A képviselő-testület önállóan alakítja meg bizottságait. A kisebb településeken a megnövekedett önkormányzati hatásköröket is képes maga a képviselő-testület gyakorolni anélkül, hogy bizottságot hozna létre.

Az önkormányzat gazdasági önállósága - a kisebb községek kivételével - szükségessé teszi pénzügyi ellenőrző bizottság működését. Törvény kötelezővé teheti más bizottság megalakítását is. Így például az oktatási tárgyú törvény feladata lesz annak eldöntése, hogy milyen lakosságszám feletti településen írja elő esetleg kötelező iskolai bizottság (iskolaszék) létrehozását, meghatározva azt is, hogy a települési képviselőkön kívül kik annak tagjai. A törvényi határ alatt, ahol nem célszerű iskolabizottság megalakítása, a képviselő-testület által választott tanácsnok működhet együtt az iskolai közösség képviselőivel.

A kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot meg kell alakítani, ha azt a nemzeti, etnikai kisebbséget képviselő-testületi tagok kezdeményezik.

A bizottságok elnöke, tagjainak többsége települési képviselő. A bizottságok új szerepe igényli, hogy a bizottság feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó szervezetek a szolgáltatást igénybe vevők, társadalmi szervezetek stb. képviselőiből válasszák meg a bizottság - nem települési képviselő - tagjait.

A Javaslat fontos szerepet szán a részönkormányzatoknak, amelyek testülete helyi képviselőkből és ott lakó más választópolgárokból alakítható. Különösen fontos a részönkormányzatok megalakítása az önálló arculatú városrészekben, lakótelepeken, üdülőterületeken. Az állandó és az üdülőlakosság kívánatos együttműködése, saját érdekeik érvényesítése az üdülőhelyi egyesületek, valamint a képviselő-testület üdülőterületi önkormányzatai révén segíthető elő. Az üdülőterületi önkormányzat útján az üdülők érdekei megjeleníthetők a képviselő-testület döntéshozatalában, továbbá a kizárólag az üdülőterületet érintő ügyek eldöntése az érdekeltek bevonásával történhet.

A 30-37. §-hoz

A polgármestert a 10 000-nél több lakosú településen a képviselő-testület választja, titkos szavazással, minősített többségű döntéssel. A polgármester megválasztásának feltétele, hogy választójoggal rendelkezzék, nem feltétele, hogy helyi képviselő legyen.

A polgármester politikai felelősséggel tartozik a képviselő-testületnek, ugyanakkor igazgatási tevékenységet is végez. E tevékenységéért a polgármester is a közszolgálati szabályok szerint tartozik felelősséggel. A polgármester részletes feladatait a képviselő-testület határozza meg.

A polgármester helyettesítése, munkájának segítése alpolgármester (alpolgármesterek) választását indokolja. A képviselő-testület határozza meg az alpolgármesterek számát, feladatkörét. A képviselő-testület dönti el, hogy társadalmi megbízatású, kivételesen főállású alpolgármestert választ. Az alpolgármester önkormányzati ügyekben kaphat feladatokat.

A jogszabályban előírt államigazgatási feladatok igénylik, hogy a képviselő-testület a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevezzen ki. A jegyző feladata a döntéselőkészítés szakszerűségének a biztosítása. A jegyző a polgármester irányításával vezeti a hivatalt.

A Javaslat biztosítja a polgármester irányító szerepét a képviselő-testület hivatala tekintetében és meghatározza a jegyző feladatait a hivatal munkájának a vezetésében, megszervezésében. Gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatal dolgozói tekintetében, egyes jogkörök gyakorlását a jegyzőnek adhatja.

A Javaslat alapján jogszabály a polgármester hatáskörébe adja a lakosság széles körét érintő hatósági ügyek eldöntését. A képviselő-testület hivatalát is a polgármester irányítja. Ennek következtében a polgármester a feladatait általában főállású munkaviszonyban tudja ellátni. Az ötezernél kevesebb lakosú községben viszont a polgármesteri tisztség társadalmi megbízatásként is betölthető. Erről a képviselő-testület határoz. Ha a polgármester és a képviselő-testület között ebben nem alakul ki egyetértés, új polgármester választására kerülhet sor.

A 38. §-hoz

A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre. A hivatal a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati ügyeket készíti elő, az önkormányzati döntéseket hajtja végre, s végzi a testületek működésével kapcsolatos adminisztratív teendőket. A hivatal ellátja a jogszabályban előírt államigazgatási feladatokat. Ebben a körben a képviselő-testület nem irányítja a hivatal tevékenységét, konkrét ügyben utasítást nem adhat a hivatalt irányító polgármesternek. A képviselő-testület ugyanakkor ellenőrzése alatt tartja a hivatal ügyintézői tevékenységét, az állampolgárok ügyeinek kulturált intézését.

A 39-40. §-hoz

Az ezer lakoson aluli községek általában nem képesek önálló hivatalt fenntartani. A Javaslat ezért fő szabályként ebben a körben kötelezővé teszi körjegyzőség létrehozását. Ilyen módon biztosítható mind az önkormányzati ügyek szakszerű előkészítése, mind az államigazgatási feladatok ellátása.

A Javaslat az ezer lakoson aluli községben is lehetővé teszi az önálló hivatal működését azzal a feltétellel, ha a képviselő-testület a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki.

A körjegyző fizetését indokolt külön központi támogatásból fedezni. Erre is tekintettel szükséges korlátozni a körjegyzőséghez kapcsolódó községek körét.

A körjegyzőséghez tartozó községek lakosságának érdekében a Javaslat kötelezővé teszi minden községben a helyszíni ügyfélfogadást. Ennek gyakoriságáról, időtartamáról az érdekelt képviselő-testületek állapodnak meg.

III. fejezet

A 41. §-hoz

Az önkormányzati alapelvek szerint a települési képviselő-testületek feladataik hatékonyabb, gazdaságosabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulási szabadság nem eredményezheti a település önkormányzati jogainak a sérelmét. A Javaslat minden községnek megadja az önkormányzati jogokat, de nem szándéka a kis önkormányzatok elkülönült működése. A Javaslat azokat a főbb társulási formákat tartalmazza, amelyek közül az önkormányzatok szabadon választhatnak. A társulási szabadság elvéből következően természetesen az önkormányzatok más együttműködési megoldásokat is kialakíthatnak.

A Javaslat célja a nagyobb, átfogó községtársulások kialakulása. Ez azonban hosszabb folyamat eredménye lehet, fokozatosan a társadalmi, gazdasági feltételek (a fejlettebb infrastruktúra) megteremtésével jöhet létre. Községeinknek előbb valóságos önkormányzatokká kell válniuk ahhoz, hogy saját felismerésük alapján keressék az egyes közszolgáltatások célszerűbb, gazdaságosabb, magasabb színvonalú biztosításának társulásos fejlesztését, az európai önkormányzatokhoz hasonlóan.

A 42. §-hoz

Jellemzően a ritkán előforduló, speciális szakismereteket igénylő hatósági ügyek szakszerű intézésére hoznak létre társulást a képviselő-testületek. Ezért fontos a megállapodás törvényességi ellenőrzése.

A 43. §-hoz

Intézményirányító társulást alakíthatnak az érdekelt képviselő-testületek a több községet, illetőleg községet és várost ellátó intézmények közös alapítására, fenntartására, működtetésére. Az intézményirányító társulás sokféle változata alakulhat ki. A megszűnt közös tanácsok által létrehozott, több községet ellátó intézmények a Javaslat alapján az érdekelt községek közös tulajdonába kerülnek. Ezek további közös fenntartása is intézményirányító társulásban történik.

A 44. §-hoz

A legátfogóbb társulási forma, amikor a képviselő-testületek közös képviselő-testületet hoznak létre. Az önkormányzati hatásköröket általában a közös képviselő-testület gyakorolja, az egyes községekben azok a hatáskörök maradnak, amelyek kizárólag a községet érintik.

Ennek keretében minden község megtartja önállóságát a kizárólag a községet érintő ügyekben, ugyanakkor egyesíthetik anyagi eszközeiket is. Az intézményfenntartó társulás az intézmények közös működtetésére jön létre. A közös képviselő-testületben a fejlesztési és egyéb feladatokról is közösen dönthetnek. Ilyen képpen megállapodásuk szerint hatékonyabban oldhatják meg a fejlesztési, felújítási és egyéb feladataikat is.

A közös képviselő-testület kétféle módon alakítható. Egyik lehetőségként az érdekelt képviselő-testületek együttese alkothatja. Ahol viszont a nagy létszám miatt ez kevéssé működőképes, ott lakosságarányosan választhatják meg a közös testületet. Ezekről az érdekelt képviselő-testületek dönthetnek.

IV. fejezet

A 45-51. §-hoz

A helyi népszavazás az önkormányzati jogok gyakorlásának kivételes formája. Az országos népszavazás és népi kezdeményezés törvényi szabályozást kíván, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés viszont a helyi sajátosságok érvényesítése érdekében önkormányzati rendezést igényel. A Javaslat ezért a helyi népszavazás és népi kezdeményezés garanciális szabályait foglalja magába, a részletek meghatározását a képviselő-testület rendeletalkotási hatáskörébe utalja.

V. fejezet

Az 52-60. §-hoz

Az ország területének minden része valamely helyi önkormányzathoz tartozik. A települési önkormányzatoknak alkotmányos joguk van illetékességi területükhöz, amely csak az önkormányzatok akarata szerint változtatható.

Természetes folyamat a községek fejlődése, egyes községek népességének a csökkenése, ugyanakkor új községek alakulása is. Új község alakításának alapvető feltétele, hogy azt az ott élők kezdeményezik, igénylik közösségi ügyeik önkormányzati intézését és képesek is az alapvető önkormányzati jogok gyakorlására, kötelezettségek teljesítésére. Nem cél, hogy az egységes települések önálló községekre szakadjanak. Ezért fontos feltétel, hogy elkülönült, viszonylag önálló községrészből alakítható új község. Népességszámhoz ezt nem indokolt kötni, de az önálló község, a közösségi élet minimális feltétele, hogy legalább alsótagozatos iskola és helyi orvosi rendelő legyen a településen. Az új község alakításáról a döntést lényegében helyben hozzák, a Javaslat ennek feltételeit és az eljárás rendjét szabályozza.

A korábbi évtizedekben nagyszámú községet egyesítettek. A Javaslat ugyancsak az érintett lakosság elhatározására bízza az indokolatlan községegyesítés megszüntetésének a kezdeményezését.

A Javaslat a településszerkezetek, a helyi társadalom tagoltságának megfelelően lényeges szerepet szán a részönkormányzatoknak. A városoknak, egyes községeknek vannak olyan részei (városrészek, lakótelepek, üdülőterületek, tanyaközpontok stb.), amelyek a szoros ellátási, szolgáltatási kötődések mellett sajátos arculattal, viszonylagos önállósággal lakóhelyi közösséget alkotnak. Ezek a közösségek is igénylik, hogy a saját ügyeik meghatározott körében kapjanak önállóságot. A Javaslat ezért felhatalmazza a települési önkormányzatokat részönkormányzatok megalakítására, továbbá a kisebbségben levő lakosság érdekeinek a védelmében meghatározza azokat az eseteket, amikor a kezdeményezésre nem tagadható meg a kizárólag a településrészt érintő önkormányzati jogok átadása, a részönkormányzat megalakítása.

A Javaslat rendezi egyes településeknek a szomszédos megyéhez való átcsatolásával kapcsolatos lehetőségét és az eljárást. E szabályok megfelelő alkalmazásával van lehetőség arra is, hogy szélesebb körű települési javaslatok új megye kialakítását kezdeményezzék.

A Javaslat megőrzi a városok értékeit a városi cím használatával. Fejlettségük, térségi szerepük elismerésével lehetőséget nyújt újabb településeknek is a városi cím használatára. Nem indokolt ezt részletes feltételekhez kötni.

A községi lakosság érdekeit védi a Javaslat annak a rendező elvnek a beiktatásával, miszerint a városokban működő állami szervek (bíróság, ügyészség, földhivatal stb.) községekre is kiterjedő illetékességi területét a községi lakosság számára célszerű ügyintézést szolgálóan kell meghatározni.

VI. fejezet

A 61. §-hoz

Az ötvenezernél több lakosú város megyei jogú várossá nyilvánítása esetén egyrészt települési önkormányzat, másrészt a saját területén ellátja a megyei önkormányzati feladatokat és hatásköröket. Erre kiépült intézményi szolgáltató szervezete, valóságos funkciója alkalmassá teszi. Szerepköre a megyei jogú város elnevezésben jut kifejezésre. Miután a megyei feladatokat maga látja el, nem küld képviselőt a megyei képviseleti testületbe.

Sajátossága abban is kifejezésre jut, hogy kerületeket alakíthat, kerületi hivatalokat hozhat létre s a kerületek részönkormányzatként működhetnek. Ezzel az önkormányzati és az államigazgatási ügyek intézése is közelebb kerül a lakossághoz.

VII. fejezet

A 62-68. §-hoz

A főváros sajátos szabályozást igényel. A Javaslat szerint Budapest önkormányzata kétszintű. Az önkormányzati funkciók, jog- és felelősségi körök úgy oszlanak meg a két szint között, hogy megvalósulhasson mind az egységes városigazgatás és -működtetés, mind a lakosság alapfokú ellátásának és a képviseletnek az állampolgárokhoz közel eső "helyi" szintű önkormányzatokhoz telepítése. Ehhez fővárosi önkormányzatra és önálló közjogi státussal rendelkező kerületekre is szükség van, amelyek a jelenlegitől eltérő területi tagolással is működhetnek.

E kétszintű önkormányzati rendszer alapvetően különbözik a tanácsi megoldástól. Egyrészt az önkormányzatnak az intézményesítendő általános szabályok szerinti értelmezése, másrészt a fővároson belül a szintek szerepkörének funkcionális elhatárolása változik meg. A kerület a jövőben olyan önkormányzati egység, amelynek alapvető feladatait és hatásköreit törvény állapítja meg, általában a települési önkormányzatokéval azonos módon.

Az önkormányzat ezen alapegységeire a főváros méretei miatt feltétlen szükség van. A mintegy 2 millió lakostól egyetlen döntéshozó centrum nagyon távoli, továbbá vannak olyan, a lakosság kisebb köreihez közeli, őket kiszolgáló közösségi szolgáltatási funkciók, amelyek szervezése nem nagy rendszerekben történik, és közvetlen ellenőrzésük indokolt. Egyetlen fővárosi szint esetén, a hatalomkoncentráció veszélye azért is fennállhat, mert a főváros más helyi önkormányzatoknál több jogot összpontosíthat.

A kerület törvényesen meghatározott és garantált települési feladatkörű önkormányzat, amely a kifejezetten neki rendelt, és az önként vállalt feladatokat látja el. A törvény rendelkezése folytán elsősorban az alapellátás egyes területeiért felelős. Így az alapfokú oktatás (óvoda, általános iskola fenntartása stb.), az egészségügyi alapellátás (bölcsőde, körzeti orvosi hálózat, körzeti rendelő, ambuláns betegellátás), a szociális alapellátás biztosítása, az önkormányzati tulajdonú bérlakásokkal való gazdálkodás tartozna mindenekelőtt a feladatkörébe.

A kerületi képviselő-testületek megalakítását elsősorban az elkülönült érdekeltségű területekhez indokolt kötni, ahol a lakosság is igényli az önálló közjogi fórumot. Ebből az következik, hogy egyes budapesti körzetekben a mai kerületekhez képest kisebb (pl. külső kerületek egybecsatolt történelmi városrészei) vagy nagyobb (új lakótelepi) önkormányzati egységek is kialakulhatnak.

A fővárosi kerületeket nem sorszámokkal, hanem településföldrajzi nevekkel helyes megnevezni.

A tulajdont, az önálló gazdálkodás egyéb feltételeit is mindkét önkormányzati szinten meg kell teremteni. Rendkívül fontos, hogy a kerületi feladatok ellátásához kapcsolódó gazdálkodási jogkörök is garantáltan a kerületi önkormányzatokat illessék meg. A kerületek bevételi forrásait nem a főváros, hanem az ellátott feladatok függvényében a törvény szabályozza. Lehetővé kell tenni, hogy a fővárosi képviselő-testület a bevételi és ellátottsági különbségek mérséklése céljából külön normatív és céljellegű támogatási formákat állapíthasson meg. Az alapfokú szolgáltatások ellátására a települési önkormányzatoknak nyújtott központi hozzájárulások a kerületeket illetik meg. Ebben a (szolgáltatási) körben a kerületek természetesen bármely más települési önkormányzathoz hasonlóan (és fővárosi véleményezés nélkül) igényelhetik a központi fejlesztési céltámogatásokat.

A fővárosi szint önkormányzata viszont a főváros egészét, vagy nagy részét érintő önkormányzati feladat- és hatásköröket látja el. A tulajdon és az anyagi eszközök megosztása is a fenti elveknek megfelelően történik a főváros és a kerületek között.

A főváros közigazgatásának részletes szabályait, így különösen az új kerületi beosztást, a feladat- és hatáskörök megosztását stb. meghatározó törvényt 1990. november 30-ig kell megalkotni. Egyaránt biztosítani kell ugyanis a főváros közigazgatásának mielőbbi működőképességét, de emellett azt is, hogy az új szabályozás kidolgozásában már az újonnan megválasztott testületek vegyenek részt.

VIII. fejezet

A 69-71. §-hoz

A hierarchikusan felépülő és felülről mozgatott tanácsrendszerben a megyei tanácsok és szerveik jelentős, sőt túlsúlyos szerephez jutottak. A városok és a községek elsősorban a megyei tanácsok forráselvonó és újraelosztó hatásköreit, településfőnöki szerepét bírálták. Uralkodóvá vált az a felfogás, hogy a megye a központi szervek előtt mindenért felelős, ami a területén történik, ezért szükséges a helyi tanácsi szervek teljes tevékenységének átfogó, folyamatos megyei ellenőrzése és irányítása. A megye túlnyomórészt a központi elvárások kiszolgálója lett, a helyi tanácsok megyei érdekképviselete és érdekegyeztetése háttérbe szorult.

Az önkormányzati megyében átfogó hatáskörű, saját közjogi jogállással rendelkező megyei közgyűlés jön létre. Hangsúlyozandó, hogy a megyei önkormányzatnak és szerveinek semmilyen tekintetben nincsenek alárendelve a települési önkormányzatok. Az önkormányzati megyének alapvető, elsődleges feladata az olyan intézmények, illetve szolgáltatások működtetése, amelyek vagy speciális igényeket elégítenek ki (pl. gyermek- és ifjúságvédő intézet, csecsemőotthon), és/vagy a megye egész területére, illetőleg a terület nagy részére kiterjednek (pl. megyei kórház, megyei múzeum). Közös jellemzőjük, hogy települési szinten nem, vagy csak gazdaságtalanul, illetve célszerűtlenül lennének e feladatok megoldhatók.

Ugyanakkor a szabályozás logikájából következik, hogy a megyei önkormányzat értelemszerűen köteles ellátni mindazon feladatokat, amelyekre a települési önkormányzatok (különösen a falvak és a kisebb városok) nem képesek. Ennek érdekében intézményeket működtet, különböző közszolgáltatásokat szervez.

A kötelező megyei önkormányzati feladatok ellátásán túl az önkormányzati megye további, elsősorban a megye sajátosságaiból adódó feladatokat is vállalhat. Fontos azonban annak deklarálása, hogy a megyei önkormányzat feladatait csak a települési önkormányzatok érdekeinek sérelme nélkül, jogaik messzemenő tiszteletben tartásával láthatja el. A települési önkormányzatok anyagi eszközei fölött nincs semmiféle rendelkezési joga.

A megyei önkormányzat tehát csak a körzeti jellegű és az érdekképviseleti feladatokkal foglalkozik. A területi különbségek mérséklését emellett egységes, normatív szabályozási eszközök szolgálják, s az ezekhez kapcsolódó gazdasági alapjogok közvetlenül a helyi önkormányzatokat illetik meg. Ez a megoldás kizárja a megyei szintű forrás-elosztás lehetőségét.

Mivel a megye is önkormányzat, értelemszerűen megilletik a Javaslat I. fejezetében részletezett önkormányzati jogok. Ezeket nem ismétli meg, de kiemelkedő jelentőségére tekintettel nevesíti a megyei feladatkörben az önkormányzat rendeletalkotási és a helyi népszavazással kapcsolatos hatáskörét, továbbá tervezési és költségvetési szabadságát, a szabad társulás lehetőségét, és deklarálja a megyei önkormányzati tulajdont is. Szükséges azonban hangsúlyozni, hogy a megyei önkormányzat rendeletet csak a tevékenységi körében alkothat. Ilyen rendeleti tárgy pl. a saját szervezeti és működési szabályzat, a megyei önkormányzati tulajdon, a megyei címer- és egyéb jelképek, esetleg a saját intézmények működése. Megyei népszavazásra pedig értelemszerűen csak területszervezési kérdésekben kerül sor (pl. szétválás).

A 72-76. §-hoz

A Javaslat a megyei képviselő-testületre és szerveire vonatkozó azon fő szabályokat tartalmazza, amelyek eltérést jelentenek - különösen a létrehozatal módjában, illetve elnevezésben - a települési önkormányzatokhoz képest. Ilyen például a megyei közgyűlés, a megyei tanácsnok és a megyei főjegyző.

A megyei közgyűlés közvetett választása a települési önkormányzatok képviselő-testülete által megválasztott küldöttek érdemi közreműködésével történik. A Javaslat figyelembe veszi a jelenlegi megyék rendkívül eltérő nagyságrendjét: az arányos képviseletet körzetenként (ténylegesen szorosan együvé tartozó településcsoportonként) biztosítja. A demokratizmus erősítését fejezi ki az a rendelkezés, hogy a települési önkormányzat által megválasztásra kerülő három küldött közül egy személy nem a képviselő-testület tagja, hanem a település más választópolgára. Ennek megfelelően nincs akadálya annak, hogy - megválasztása esetén - a polgármester is küldött, illetőleg megyei közgyűlési képviselő legyen. A jelölés és a választás szabályai garantálják a választás tisztaságát.

Megyei szinten nemcsak célszerű, de szükséges is következetesen szétválasztani a hivatali szerveket. Egy kisebb létszámú apparátus az önkormányzati testületeket és tisztségviselőket segíti, élén a kinevezett főjegyzővel.

IX. fejezet

A 77-80. §-hoz

Az önkormányzatok működésének egyik meghatározó feltétele, hogy megfelelő vagyonnal rendelkezzenek feladataik ellátásához. A vagyon feletti rendelkezési jogot - a jelenlegi alanytalan állami tulajdonnal szemben - valódi tulajdonként kell biztosítani az önkormányzatok, mindenekelőtt a települési önkormányzatok számára.

Az önkormányzati tulajdon fő rendeltetése, hogy a közszolgáltatások egy részét biztosítsa. Ez a tény szükségessé teszi, hogy az alapszükségletek kielégítését szolgáló vagyon - a más tulajdonokhoz képest - fokozott védelmet kapjon. E célkitűzést elsősorban a törzsvagyon szabályaival kívánja biztosítani a Javaslat, aminek alapján e tulajdoni kör forgalomképtelen, illetőleg korlátozottan forgalomképes.

A vállalkozói vagyon olyan tulajdon, amely - a törvények keretei között - általában a más tulajdonosokkal azonos jogi helyzetbe hozza az önkormányzatokat és lehetővé teszi számukra a vállalkozást. A Javaslat e tényt deklarálja, ugyanakkor megerősíti, hogy a törzsvagyonra speciális szabályok vonatkoznak.

A tulajdonosi részjogok alanya az önkormányzati szervezet. A részjogosítványok gyakorlója azonban nem azonos a tulajdonossal: az önkormányzati tulajdon alanya a település lakossága, mint közösség. Ezt fejezi ki az a tény, hogy a vagyon feletti stratégiai döntésekhez a Javaslat helyi népszavazást kíván meg.

A vállalkozási szabadság nem veszélyeztetheti az önkormányzatok alapfeladatainak ellátását, amit a kötelezettségvállalási jog korlátozása biztosít.

Az önkormányzati tulajdont e törvény rendelkezéseivel kell létrehozni, a monolitikus állami tulajdonból. A törvény általános koncepciójával is az áll összhangban, hogy az önkormányzatok tulajdonosi érdekeltséggel vegyenek részt a közszolgáltatások szervezésében, biztosításában (törzsvagyon), ugyanakkor az önállóságot, vállalkozási lehetőséget garantáló vagyonmennyiséggel is rendelkezzenek.

A vagyoni kör meghatározása tekintettel van arra is, hogy e vagyon biztosítása az állami költségvetést minél kisebb mértékben terhelje meg.

A 81-91. §-hoz

Meghatározó jelentősége van az önkormányzatok gazdálkodásának, különös tekintettel az önkormányzati bevételekre. Garanciális jellegük miatt ez utóbbiakat az önkormányzati törvényben szükséges részletezni. Ezért külön §-ok tartalmazzák nemcsak a saját bevételi forrásokat, hanem az ún. átengedett központi adókat is.

Hasonló elvi megfontolásból sorolja fel a Javaslat a központi költségvetési hozzájárulásokat és támogatásokat. Ezeken belül a normatív hozzájárulás bír különös fontossággal, mert az - az önkormányzatok gazdasági önállóságának jogi garanciájaként - alanyi jogon illet meg minden önkormányzatot. Lényege az, hogy az önkormányzati feladatok költségigényét az állam minden önkormányzatnál egységesnek feltételezi és az egyes feladatokat meghatározott mértékben támogatja. Összességében egy-egy önkormányzat állami támogatása több ún. rész-fejkvóta együtteseként áll össze. Ezek mértékéről az Országgyűlés dönt. A "rész-fejkvóták" nem kiadási előirányzatok: a támogatást az önkormányzatok belátásuk szerint használják fel.

További jelentős bevételi források (lehetnek) a címzett, de különösen a céltámogatások.

Kétségtelen, hogy az ún. kapcsolódó törvények hiánya elsősorban az önkormányzatok gazdasági alapjait érinti. Ezért szükséges hangsúlyozni, hogy a törvényjavaslat egészéből, logikai rendszeréből következik az az igény, hogy az elkövetkező időszak jogalkotása során lehetőség szerint kerüljön előtérbe az önkormányzatok bevételeinek növelése. Ebbe beletartozhat további, új bevételi források biztosítása is.

A pénzügyi szempontból gyengébb önkormányzatokat önállóságuk és működőképességük védelme érdekében - alanyi jogon - kiegészítő támogatás illeti meg.

A 92. §-hoz

Elsődleges cél a korábbi indokolatlan gazdálkodási kötöttségek megszüntetése, nagyfokú szabadság biztosítása az önkormányzati gazdálkodás egészében, az anyagi mozgástér jelentős növelése. Mindez azonban fokozza az önkormányzatok felelősségét is, ésszerű és célirányos, fegyelmezett és takarékos gazdálkodást követel. Az eredményesség mellett meghatározó kell legyen a szabályszerűség, és általában a gazdálkodás biztonsága.

A felsorolt követelmények mind az illetékes állami szervek, mind az önkormányzatok részéről hatékony ellenőrzési rendszer kialakítását és működtetését feltételezik. Ebben nemcsak az Állami Számvevőszék vesz részt, hanem az önkormányzat maga is gondoskodik intézményei pénzügyi ellenőrzéséről.

X. fejezet

A 93. §-hoz

A Javaslat az Országgyűlés kizárólagos jogkörébe utalja a helyi önkormányzatok jogállásának önkormányzati jogainak, kötelezően ellátandó feladatainak, alapvető szervezeti kérdéseinek, anyagi eszközeinek, gazdálkodásuk alapkérdéseinek rendezését, továbbá az önkormányzati képviselőválasztás szabályozását. E kérdésekben alacsonyabb szintű jogalkotás - a rendkívüli állapot, illetőleg a szükségállapot kivételével - nem lehetséges.

A helyi önkormányzatokkal szemben alkalmazható legsúlyosabb állami intézkedés a képviselő-testület feloszlatása. A törvény e kényszerintézkedés alkalmazására kizárólag az alkotmányellenes működés esetén biztosít lehetőséget. Ha a képviselő-testület a törvényességi ellenőrzést ellátó szerv felhívása ellenére a felhívásban megállapított határidőn túl is alkotmányellenes módon működik, illetve alkotmányellenes tevékenységet fejt ki, az alkotmányos rend csak a képviselő-testület feloszlatásával állítható helyre. A Javaslat a választott képviselő-testület feloszlatására vonatkozó hatáskört - összhangban az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének 1. pontjával - a törvényhozó hatalmat gyakorló legfelsőbb népképviseleti szervhez telepíti azzal, hogy a javaslatot előterjesztő Kormány előzetesen kéri az Alkotmánybíróság véleményét.

A lakosság önkormányzati jogait - főszabályként - a választott képviselő-testület útján gyakorolja. Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatása így szükségképpen az önkormányzati jogok gyakorlásának szünetelését eredményezi. Ezt az állapotot a lehető legrövidebb időre kell korlátozni. Ezért a Javaslat úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés a feloszlatásra irányuló javaslatról soron következő ülésén határoz. Ugyancsak garanciális jelentőségű az a rendelkezés, amely előírja, hogy a feloszlatásra vonatkozó napirend megvitatására az érintett helyi önkormányzat polgármesterét meg kell hívni, és lehetőséget kell biztosítani számára, hogy a javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját írásban vagy szóban a határozathozatal előtt kifejthesse.

A Javaslat előírja, hogy a feloszlatás elrendelése esetén - hatvan napon belül - időközi választást kell tartani. Ezt a feloszlatásról rendelkező országgyűlési határozat kihirdetése után, az önkormányzati választásokról szóló törvényjavaslatban foglaltak szerint rendeli el.

A Javaslat a legfontosabb állami területszervezési döntéseket az Országgyűlés hatáskörébe utalja. A megyék a megyei önkormányzati szerveződés és működés alapjai. Az önkormányzat működési területéhez, közigazgatási határainak alakulásához az önkormányzatoknak meghatározó politikai, gazdasági, ellátási, infrastrukturális, foglalkoztatási stb. érdekei fűződnek. Ebből fakadóan garanciális jelentőségű az önkormányzatok számára, hogy a működési terület határának alakításában, székhelyének megválasztásában, illetve elnevezésében velük való előzetes egyeztetés nélkül az állam szervei döntést ne hozhassanak. Ezt a célt szolgálja az a rendelkezés, amely kimondja, hogy az említett területszervezési döntésekre csak az érintett önkormányzatokkal történő egyeztetés után kerülhet sor.

A 94. §-hoz

A Javaslat az Alkotmánnyal összhangban tartalmazza a köztársasági elnök önkormányzatokkal kapcsolatos legjelentősebb jogosultságát: az önkormányzati választások kitűzését.

Az önkormányzatokat érintő legfontosabb területszervezési döntési jogkört a Javaslat az Országgyűléshez telepíti. A köztársasági elnök hatáskörébe utalja a megyei, illetve a fővárosi kategóriába nem tartozó területszervezési döntési jogköröket. A hatáskör gyakorlásának előfeltétele az érintett önkormányzatok erre irányuló kezdeményezése.

A köztársasági elnök hatáskörébe tartozik a regionális államigazgatási feladatokat ellátó köztársasági megbízott kinevezése.

A képviselő-testület feloszlatása esetén a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki. A köztársasági biztos hatásköre az önkormányzati ügyekben szűk (a halaszthatatlan döntésekre terjedhet ki), az államigazgatási ügyeknek viszont az egészét átfoghatja.

A 95. §-hoz

A Javaslat szerint a törvényességi ellenőrzési jogkör gyakorlásában a belügyminiszter közreműködik, továbbá a Kormány a szükséges ellenőrzési feladatokat és a törvényben meghatározott eljárási cselekményeket - egy kivétellel - a köztársasági megbízott útján biztosítja. Ez a kivétel az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásának kezdeményezése az Országgyűlésnél, amit a Kormány terjeszt elő.

A Javaslat a Kormány önkormányzatokkal kapcsolatos irányítási, rendeletalkotási jogkörét kizárólag az önkormányzatok által ellátandó államigazgatási feladatokra korlátozza.

A Kormány, mint az államigazgatás irányító szerve, dönt az államigazgatási szerv és az önkormányzat között keletkezett vitában, ami nem tartozik más jogilag szabályozott eljárásra. E rendelkezés célja, hogy ne maradjon olyan vitás kérdés, amelyben nincs döntési hatáskörrel rendelkező szerv. Figyelemmel a Javaslatnak az önkormányzati jogok védelmére, illetve a jogorvoslatokra vonatkozó részeire, a Kormány eljárását akkor lehet kezdeményezni, ha a vitára okot adó körülmény nem jogszabálysértésben nyilvánul meg, és a vita eldöntésére más jogilag szabályozott eljárás nem áll rendelkezésre.

A 96. §-hoz

A belügyminiszter önkormányzatokkal kapcsolatos jogosítványai - az általa irányított igazgatási ágazatok tekintetében - egybeesnek a miniszterekre vonatkozó szabályokkal. E § a belügyminiszter általános közigazgatásszervezési, s ezen belül az önkormányzatokkal kapcsolatos jogszabály-előkészítő felelősségéből, illetőleg koordinatív szerepköréből eredő speciális hatásköröket tartalmazza.

A belügyminiszter előkészíti azokat az önkormányzati ügyeket, amelyeket a Kormány nyújt be az Országgyűlésnek, továbbá amelyek a köztársasági elnök hatáskörébe tartoznak.

A belügyminiszter készíti elő a kezdeményezést az Alkotmánnyal ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatására.

A belügyminiszter az önkormányzati jogoknak és érdekeknek a központi államigazgatás munkájában való megjelenítése és védelme érdekében közreműködik az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, illetőleg a polgármester, a köztársasági megbízott tevékenységét érintő, más tárcák által előkészített jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei és a nem normatív központi állami döntések előkészítésében.

A belügyminiszter koordinációs jogkört kap az önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztési, valamint tervezési és gazdálkodási kormányzati feladatokban. A koordinációs jogkör a Kormány és a szaktárcák ágazati jogalkotási programjában az önkormányzati követelmények figyelembevételét és érvényesítését szolgálja. Konkrét tartalmával programegyeztetési kötelezettséget ró a szaktárcákat vezető miniszterekre, a belügyminiszter részére pedig e tekintetben véleményezési és kezdeményezési jogkört biztosít.

A Javaslat alapján a belügyminiszter kap felhatalmazást a Kormánytól a köztársasági megbízottak tevékenységének irányítására.

A 97. §-hoz

A Javaslat a miniszternek a tanácsokkal kapcsolatos korábbi jogosítványai erőteljes korlátozására törekszik. Az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozási hatáskör kereteit a polgármester és a köztársasági megbízott államigazgatási feladatainak ágazati, szakmai kérdései, továbbá az önkormányzat által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményei, valamint az intézmények dolgozói képesítési előírásainak megállapítása körében jelöli ki.

A miniszter ellenőrzi az általa megállapított követelmények érvényesülését, az ellenőrzés eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot. Javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére. A miniszter - törvénysértés esetén - tájékoztatja a törvényességi ellenőrzést ellátó szervet.

A miniszter feladata, hogy a szükséges tájékoztatást megadja az önkormányzatoknak. Az ágazati feladatai ellátásához szükséges mértékben a miniszter az önkormányzatoktól adatokat és tájékoztatást kérhet.

A miniszter törvényben meghatározott címen és feltételekkel támogatást nyújthat az önkormányzatoknak.

A 98. §-hoz

A Javaslat bevezeti a köztársasági megbízott intézményét. A köztársasági megbízottat a miniszterelnök javaslatára, az Országgyűlés bizottsága által történt meghallgatása után, a köztársasági elnök nevezi ki. Ez a helyi önkormányzatok védelme szempontjából garanciális értékű. A köztársasági megbízottak területi illetékességét és székhelyét az Országgyűlés állapítja meg. A Javaslat a köztársasági megbízott részére négy nagy feladatkört állapít meg.

Első - és kiemelt jelentőségű - a települési és a megyei, fővárosi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Másik feladata bizonyos elsőfokú hatósági ügyekben való döntés; ezek nagy szakértelmet igénylő, ritkán előforduló ügyfajták (pl. kisajátítás). Emellett nem kizárólagosan - mivel a jogorvoslati rendszerbe értelemszerűen beletartoznak különböző, nem a megyei hivatal részét képező szakszolgálatok is - jogorvoslati felettes államigazgatási hatósági ügyekben. Harmadik nagy feladata az olyan jelentős államigazgatási ügyek intézése, mint például a honvédelmi igazgatás, a polgári védelem, közreműködés a népszavazás, a népszámlálás, a választás lebonyolításában.

Negyedik feladatkörként a köztársasági megbízott összehangolja a saját hivatal tevékenységét egyrészt a különböző megyei dekoncentrált szervekkel, másrészt a megyei és a települési önkormányzatok képviselő-testületének hivatalaival. Gondoskodik továbbá a helyi önkormányzati hivatalok és a dekoncentrált szervek tevékenységének összehangolásáról is.

A 99. §-hoz

A Javaslat meghatározza a köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogosítványait és az önkormányzatok ezzel kapcsolatos kötelezettségeit. Mindenekelőtt határidő kitűzésével felhívja a képviselő-testületet a törvénysértés megszüntetésére. A képviselő-testület a felhívást köteles érdemben megvizsgálni, és a felhívásban foglalt határidőn belül annak alapján intézkedni. Intézkedéséről, vagy - ha a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet, indokolással ellátott álláspontjáról - a köztársasági megbízottat tájékoztatnia kell. Ha a képviselő-testület e kötelezettségének a megadott határidőn belül nem tesz eleget, a köztársasági megbízott a törvénysértés megszüntetése érdekében kezdeményezheti:

- az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;

- a belügyminiszternél az alkotmányellenesen működő önkormányzati képviselő-testület országgyűlési felosztására vonatkozó minisztertanácsi javaslat előkészítését;

- a törvénysértő határozat, belső szabályzat és egyéb - nem hatósági ügyben hozott döntés - bírósági felülvizsgálatát;

- a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetését illetőleg, és a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítása céljából.

A 100. §-hoz

A köztársasági megbízott kinevezése a köztársasági elnök megbízatásának időtartamára szól. A köztársasági megbízott címzetes államtitkári rangot visel.

A köztársasági megbízottat államigazgatási feladatai ellátásában hivatal segíti. Dolgozóit a köztársasági megbízott nevezi ki, és ugyancsak ő állapítja meg a hivatal munkaszervezetét, munkarendjét és működésének szabályait. A hivatal költségvetését a Kormány határozza meg a Belügyminisztérium költségvetésében.

A 101. §-hoz

Az önkormányzati érdekek védelmét hivatott előmozdítani az önkormányzati képviselő-testület részére biztosított széles körű felterjesztési (petíciós) jog. E jogintézmény az önkormányzat számára törvényes lehetőséget teremt arra, hogy bármely, az önkormányzatot érintő kérdésben az illetékes állami szervhez forduljon. A megkeresett állami szervtől tájékoztatást, adatot, állásfoglalást kérhet, részére közérdekű javaslatot tehet, konkrét intézkedés megtételét kérheti, konkrét döntésével kapcsolatban kifogással élhet, és annak megváltoztatását vagy visszavonását kezdeményezheti.

Garanciális értékű rendelkezése a Javaslatnak, amely a megkeresett szerv számára kötelezővé teszi a 30 napon belüli érdemi válaszadást, illetve intézkedést, vagy pedig - hatáskör hiányában - a megkeresés három napon belüli áttételét a válaszadásra jogosult szervhez, és erről a kezdeményező egyidejű értesítését.

A 102. §-hoz

Az önkormányzatok közös érdekeik képviseletére, védelmére, illetve ezek érvényesülésének előmozdítása céljából országos vagy területi érdekképviseleti szervezeteket hozhatnak létre.

A Javaslat az országos érdekképviseleti szervezet számára lehetőséget biztosít arra, hogy az önkormányzatokat érintő jogszabályok tervezeteivel kapcsolatban véleményt nyilvánítson. Az országos szervezet gondoskodik arról, hogy a jogszabály tervezetét a területi szövetségek, illetőleg az általuk képviselt önkormányzatok megismerjék.

Az érdekképviseleti szerv véleménye a jogalkotó szervet nem köti, de a jogszabály kiadására hatáskörrel rendelkező szerv az érdekképviseleti álláspont mellőzését köteles megindokolni és arról az érdekképviseleti szervet értesíteni.

Az önkormányzati jogok hatékony védelme megkívánja, hogy az önkormányzati érdekképviseleti szervek az önkormányzatokkal azonos felterjesztési (petíciós) jogot gyakorolhassanak.

XI. fejezet

A 103-115. §-hoz

A Javaslat e rendelkezései az önkormányzatok megalakulásával együtt járó átmeneti szabályokat állapítja meg. Az új képviselő-testületek megalakulásáig szükséges a tanácsok végrehajtó bizottságainak a működése, továbbá a végrehajtó bizottságok titkárai helyzetének rendezése.

A Javaslat meghatározza azokat az ügyeket, amelyekben a közös tanácsok megszűnése következtében az új képviselő-testületeknek kell dönteni. A képviselő-testületek önállóan döntenek és állapodnak meg a társulásokban.

A körjegyzőségek általában a közös tanácsok működési területén jönnek létre. Az államigazgatási feladatok folyamatos ellátása érdekében szükség lehet arra, hogy megállapodás hiányában a köztársasági megbízott jelölje ki a körjegyzőséghez tartozó községeket.

A Javaslat meghatározza az állami tulajdonból az önkormányzati tulajdonba kerülő vagyontárgyak körét. Figyelemmel azonban arra, hogy az állami tulajdon reformja a kezdetén tart, szükséges, hogy a közeljövőben sorra kerülő változásokkal az összhang megteremthető legyen, így pl. a földtulajdonnal kapcsolatos új szabályozással, az államkincstár tulajdonának kialakításával. Ezért kell más megalkotandó törvényre utalni, illetőleg ezért is van szükség a vagyonátadó bizottságok közreműködésére a tulajdon felosztásában. A Javaslat 107. § (5) bekezdése is a kialakítandó kincstári tulajdonra utal a kizárólagos állami tulajdonba kerülő földek megfogalmazásáról. Így pl. a települések belterületén levő szovjet laktanyákat és a hozzájuk tartozó területeket indokolt állami tulajdonban tartani a felmerült kártalanítási igények rendezéséig. Az állami ingatlanok önkormányzati tulajdonba kerülése nem érinti az államosítással vagy jogtalan tulajdonelvonással összefüggésben külön törvényben elismerésre kerülő igényeknek később az önkormányzatok által történő kielégítését (pl. a volt egyházi ingatlanok esetén).