1/2008. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat

a fellebbezési jogról a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának Közigazgatási és Polgári Jogegységi Tanácsa a 2008. november 17. napján tartott nem nyilvános ülésén a Közigazgatási Kollégium vezetője által indítványozott jogegységi eljárásban meghozta a következő

határozatot:

Nem illeti meg a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 233. § (1) bekezdése alapján a fellebbezési jog a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen a közigazgatási hatósági eljárás olyan ügyfelét, aki (amely) a végzés meghozatalának időpontjában a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perbe még nem avatkozott be, mivel a végzés reá rendelkezést nem tartalmaz.

INDOKOLÁS

I.

A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője a joggyakorlat továbbfejlesztése és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 31. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint 32. §-ának (1) bekezdése alapján jogegységi eljárás lefolytatását, valamint jogegységi határozat meghozatalát indítványozta abban a jogkérdésben, hogy megilleti-e a fellebbezési jog a Pp. 233. § (1) bekezdés alapján a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen a közigazgatási hatósági eljárás olyan ügyfelét, aki (amely) a végzés meghozatalának időpontjában a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perbe nem avatkozott be, de a határozat végrehajtásának felfüggesztését elrendelő végzés jogerős határozattal megszerzett jogának gyakorlását akadályozza.

Az indítványozó a jogegységi határozat meghozatalának szükségességét azzal indokolta, hogy közigazgatási perekben a bíróság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 110. § (1) bekezdése és a Pp. 332. § (3) bekezdése alapján a közigazgatási határozat végrehajtását rendszerint azt megelőzően függeszti fel, mielőtt a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfele a határozat bírósági felülvizsgálata iránti per megindulásáról tudomást szerzett volna, illetve a beavatkozási szándékát a bíróságnak bejelentette volna. A Pp. 332. § (4) bekezdése szerint a bíróságnak a végrehajtás felfüggesztését elrendelő végzése fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, a Ket. 110. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a végrehajtás felfüggesztésének hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogok gyakorlására is. Ha az ügyfél a közigazgatási hatóság intézkedése folytán értesül joggyakorlásának (pl. építkezési jogának) felfüggesztéséről, a végrehajtást felfüggesztő végzés ellen ilyen esetekben beavatkozási szándékának bejelentésével egyidejűleg, vagy attól függetlenül is nyújt be fellebbezést.

Jogértelmezési kérdést vet fel, hogy a perbe még be nem avatkozott ügyfél a részére jogot megállapító közigazgatási határozat végrehajtását felfüggesztő végzés ellen élhet-e fellebbezéssel a Pp. XX. fejezetének speciális szabálya hiányában az általános szabályok szerint a Pp. 233. § (1) bekezdése alapján.

A Legfelsőbb Bíróság ítélkező tanácsai - bár nem teljesen azonos tényállás mellett - a felvetett jogkérdésben látszólag egymásnak ellentmondó álláspontot fejtettek ki és a közigazgatási perekben eljáró bírák is eltérő megoldásokat alkalmaznak.

A Legfelsőbb Bíróság Kpkf.II.39.301/2006. számú határozatában kifejtette, hogy "a beavatkozni kívánó személy attól az időponttól válik a peres eljárás résztvevőjévé, amikor a beavatkozását a bíróság megengedi és csak ettől az időponttól illetik meg a Pp. 57. § (1) bekezdésében írt jogosultságok. Ebből következik, hogy a beavatkozóval a Pp. 57. § (2) bekezdése alapján csak a beavatkozás megengedését követően hozott határozatokat kell közölni és csak az így közölt határozatok ellen van a Pp. 233. § (1) bekezdése alapján fellebbezési joga."

Ezzel szemben a Legfelsőbb Bíróság Kpkf.IV.37.460/2007/2. számú határozatában úgy foglalt állást, hogy a Pp. "a fellebbezési jogosultságot nem kizárólag a fél és a beavatkozó számára biztosítja, hanem annak is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz, a rendelkezés reá vonatkozó része ellen. A végrehajtás felfüggesztéséről való döntés ... a kft-re - mint a gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultjára - tartalmaz rendelkezést, jogosultságait, kötelezettségeit érinti, így a fellebbezés hivatalbóli elutasításának nincs helye".

A civilisztikai eljárási gyakorlat is tartalmaz olyan jogeseteket, melyekben a bíróság megállapította, hogy a perben nem álló egyéb érdekelt fellebbezéssel élhet (BH 2003/253.), illetve kizárta az eljárásból azt, aki anyagi jogi érintettség alapján nyújtott be fellebbezést olyan határozat ellen, amely rá konkrét rendelkezést nem tartalmazott. (BH 1996/337.)

Közigazgatási perekben különös jelentősége van a felvetett jogkérdésben hozott egyértelmű döntésnek, mivel az jelentős kihatással van arra, hogy a perben sem félként, sem beavatkozóként részt nem vevő ügyfélnek vannak-e további perbeli jogosítványai. Így pl. kell-e részére kézbesíteni az eljárás során hozott határozatokat [Pp. 219. § (5) bekezdés], benyújthat-e felülvizsgálati kérelmet [Pp. 270. § (2) bekezdés] stb.

II.

A jogegységi tanács ülésén a legfőbb ügyész képviselője kifejtette, hogy a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfelére rendelkezést nem tartalmaz, ezért a Pp. 233. § (1) bekezdése alapján a fellebbezés jog nem illeti meg, ha a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése időpontjában a határozat felülvizsgálata iránti perbe nem avatkozott be.

III.

Az indítványozó közigazgatási perben hozott végzés elleni fellebbezési jog biztosításával kapcsolatban kezdeményezte jogegységi határozat meghozatalát. Közigazgatási perben a Pp. 324. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint az I-XIV. fejezetben foglalt általános szabályokat a XX. fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az indítvány szempontjából meghatározó általános eljárási szabályokat a Pp. 233. § (1) bekezdése tartalmazza, amely szerint az elsőfokú bíróság határozata ellen - amennyiben a törvény ki nem zárja - fellebbezésnek van helye. Fellebbezéssel élhet a fél, a beavatkozó, végül az, akire a határozat rendelkezést tartalmaz, a rendelkezés reá vonatkozó része ellen.

A Pp. XX. fejezete a végzés elleni fellebbezésre nem tartalmaz az általánostól eltérő szabályokat, ezért a 233. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján kell a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában hozott végzés elleni fellebbezési jogról is állást foglalni.

Az irányadó tényállás szerint a közigazgatási eljárásban ellenérdekű ügyfél jóhiszeműen szerzett jogának gyakorlását is felfüggeszti a bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését elrendelő végzésével. Így pl. a jogerős engedély birtokában megindult építkezés leállítását, a már folytatott kereskedelmi tevékenység felfüggesztését stb. jelenti a bíróság határozata.

Ha a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfele a közigazgatási per megindulását követően annak sem félként, sem beavatkozóként nem résztvevője, a Pp. 233. § (1) bekezdés alapján azt kell vizsgálni, hogy fellebbezéssel élhet-e azon a jogalapon, hogy a határozat reá rendelkezést tartalmaz.

A közigazgatási határozat végrehajtását felfüggesztő végzés arról rendelkezik, hogy az alperes jogerős döntése nem hajtható végre, a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfelére rendelkezést nem tartalmaz. A Pp. 233. § (1) bekezdése kiterjesztően nem értelmezhető, mivel a kiterjesztő értelmezés a (közigazgatási) perben olyan személynek is eljárásbeli jogokat biztosítana, aki a pernek nem részese, illetve, aki a perbe beavatkozni sem kíván. A kiterjesztő értelmezés esetén a határozatot a Pp. 219. § (5) bekezdése alapján részére kézbesíteni kellene, továbbá a Pp. 270. § (2) bekezdés alapján felülvizsgálati kérelem benyújtását is lehetővé kellene tenni.

Nem vitatható, hogy a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfelének a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése jogsérelmet okozhat, ezért a határozat ellen a jogorvoslatot részére biztosítani szükséges. A jogorvoslati lehetőség azonban nem a Pp. általános szabályainak kiterjesztő és ezért jogellenes alkalmazása, hanem a XX. fejezet speciális rendelkezései alapján biztosítható.

Közigazgatási perben a Pp. 332. § (5) bekezdése a beavatkozásra az általános szabályoktól eltérő rendelkezést tartalmaz, amely szerint, ha a közigazgatási eljárásban ellenérdekű fél is szerepelt, a bíróság értesíti őt a beavatkozás lehetőségéről. Ez a rendelkezés nem ad mérlegelési lehetőséget a bíróság számára a beavatkozás megengedésére, a közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfelének jogi érdekeltségét a törvény vélelmezi. A közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfelét a beavatkozás lehetősége ezért ex lege megilleti, bár a megengedésről a bíróságnak ebben az esetben is határozatot kell hoznia.

A Pp. 332/C. §-a értelmében közigazgatási perben a perindítás hatályai a bíróságnak a 332. § szerint megtett intézkedésekről szóló értesítésének az alperessel való közlésével állnak be, ezért a 332. § (5) bekezdésében foglalt értesítési kötelezettség is a perindítás hatályainak beálltát megelőzően terheli a bíróságot. A Pp. 332. § (5) bekezdése a bíróság intézkedésére határidőt nem állapít meg. A közigazgatási eljárás ellenérdekű ügyfele számára a beavatkozás lehetőségét azt megelőzően biztosítani kell, hogy a bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztéséről határozatot hozna. A Pp. 332. § (3) bekezdésben foglalt elintézési határidő nem foszthatja meg az ellenérdekű felet beavatkozási jogának gyakorlásától. A közigazgatási perben a bíróság a Pp. 332. § (3)-(5) bekezdéseinek alkalmazása során akkor jár el helyesen, ha a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában hozott döntését megelőzően rövid határidő tűzésével értesíti az ellenérdekű felet a beavatkozás lehetőségéről és csak a határidő letelte után, a beavatkozásról való döntést követően hoz határozatot a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztéséről. Ezzel a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztésével érintett ellenérdekű félnek is biztosítja a jogorvoslati lehetőséget. Ha a bíróság az ex lege beavatkozási joggal rendelkező ellenérdekű ügyfél beavatkozási kérelmét - bármely okból -mégis elutasítaná, a Pp. 56. § (3) bekezdése alapján a be-avatkozó fellebbezéssel élhet, és ennek jogerős elintézéséig a perben részt vehet.

Mindezekre figyelemmel a jogegységi tanács a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása érdekében (Bszi. 27. §) a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, és határozatát a Bszi. 32. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Budapest, 2008. november 17.

Dr. Kaposvári Bertalan s. k.,

tanácselnök

Dr. Kozma György s. k.,

előadó bíró

Dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin s. k.,

bíró

Dr. Bella Mária s. k.,

bíró

Bauer Jánosné dr. s. k.,

bíró

Dr. Buzinkay Zoltán s. k.,

bíró

Tamáné dr. Nagy Erzsébet s. k.,

bíró