BH+ 2015.12.538 A hatóságkénti fellépés közhatalom gyakorlását jelenti, amely mögött állami kényszer áll. Ezért ilyen jogkört csak kifejezett és a jogkör tartalmának precíz körülírása mellett jogszabály telepíthet egy szervre vagy szervezetre. Az bírói jogértelmezéssel nem hozható létre[2004. évi CXL. tv. 12. § (3) bek., 12. § (4) bek., 76. § (1) bek.; 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 90. § (3) bek., 102. § (1) bek.; 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 70. § (1) bek.].

Pertörténet:

Fővárosi Törvényszék Kf.650117/2013/4., Kúria Kfv.35654/2013/7. (*BH+ 2015.12.538*), 3385/2018. (XII. 14.) AB határozat

***********

A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség - a képviseletében "közreműködő szervezetként" eljáró M.-M. Zrt. (a továbbiakban: közreműködő szervezet) - és a felperes 2009. október 14-én kötöttek támogatási szerződést a Támogató Gazdaságfejlesztési Operatív Program keretében "Pellet üzem kialakítása Szigetváron" megnevezésű projekt támogatására. A támogatás forrásaként részben az Európai Regionális Fejlesztési Alap, részben pedig központi költségvetés szolgált. A szerződés kitért a szerződésszegés eseteire mellett azok jogkövetkezményeire, valamint a szerződésben nem szabályozott kérdésekre a hatályos jogszabályok alkalmazását írta elő.

A közreműködő szervezet - a felperes előzetes értesítésével - szabálytalansági eljárást folytatott le a 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.1.) alapján. Eljárását "szabálytalanság történt" megjegyzéssel zárta le, amely megjegyzéssel a jogorvoslati fórumként eljárt Nemzeti Fejlesztési Miniszter is egyetértett. A szabálytalanság megállapítása a szerződéses rendelkezések értelmében jogkövetkezményként jogot keletkeztetett a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Zrt. képviseletében eljáró közreműködő szervezet számára a támogatási szerződéstől való elállásra és az elállásig a felperes részére kifizetett 42 324 000 forint támogatás visszafizetésének elrendelésére.

A felperes keresettel fordult a Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz (a továbbiakban: Bíróság) és kérte a Nemzeti Fejlesztési Miniszter 12118/2/2012. számú szabálytalansági döntésének bírósági felülvizsgálatát. A Bíróság a keresetlevelet 2013. február 22-én kelt 27.K.30.550/2013/2. számú végzésével a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja, illetve 332/A. § a) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül elutasította. Indokolásában arra hivatkozott, hogy az alperest az R.1. nem hatalmazza fel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12. § (3) bekezdés e) pontja, avagy (4) bekezdése szerinti hatósági határozat meghozatalára, amely azután a Pp. 324. § (2) bekezdése szerint a közigazgatási bíróság által felülvizsgálható lenne.

A felperes fellebbezése folytán eljárt Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: Törvényszék) 2013. július 2-án kelt 3.Kf.650.117/2013/4. számú végzésével a Bíróság végzését helybenhagyta. Indokolásában az R.1. és az abban alkalmazni rendelt 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.) rendelkezései alapján megállapította, hogy a perbeli esetben a támogatási szerződés kifejezetten nem volt hatósági szerződésnek minősíthető [R.2. 70. § (1) bekezdése]. Megállapította, hogy a Bíróság jogszerűen döntött, amikor felülvizsgálható közigazgatási hatósági aktus hiányában a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasította. Indokolását a Kúria tárgykörben, hasonló tartalommal elfogadott 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK véleményében (a továbbiakban: KMK-PK vélemény) foglaltakkal is megerősítette.

A felperes felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához, amelyben elsődlegesen a Törvényszék végzésének - az alperes és a M. Zrt. döntésére is kiterjedő - hatályon kívül helyezését és szükség esetén új eljárásra utasítását, másodlagosan pedig a Törvényszék végzésének hatályon kívül helyezése mellett új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte.

Felülvizsgálati kérelmét az R.1. 90. § (3) bekezdés a) pontjára, a 102. § (1) bekezdésére, a Ket. 12. §-ára, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 161. §-ára, valamint a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontjára és a 332/A. § a) pontjára alapította azzal, hogy a felperes tételes törvényi rendelkezés hiányában is hatóságként járt el a szabálytalansági eljárásában és hatósági határozatot hozott felperessel szemben akkor, amikor a támogatási szerződéstől való elállást megalapozó szabálytalanságot állapított meg a felperes terhére. A felperes és az alperes közötti viszony a szabálytalansági eljárásban alá-fölé rendeltségi viszonyt mutatott, amely alapján az alperes egyoldalúan volt jogosult a felperes jogait és kötelezettségeit alakítani.

Az alperes, majd pedig annak jogutódja a Törvényszék végzésének hatályában történő fenntartását kérte.

A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.

A Pp. 324. § (2) bekezdése a Ket.-hez kötött hatósági határozatok, emellett kifejezett törvényi rendelkezés alapján teremti meg az úgynevezett "quasi" közigazgatási határozatok közigazgatási bírói felülvizsgálatát. A közigazgatási bíróság előtt tehát nem minden közigazgatási szerv aktusa és nem minden közigazgatási jellegű aktus felülvizsgálata kérhető.

A Kúriának a felülvizsgálati kérelem alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az R.1. által a támogatási szerződések szerződésszerű teljesítésének ellenőrzésére intézményesített eljárási mechanizmusok és azok keretében tett megállapítások önálló hatósági aktusnak tekinthetőek-e és ekként önállóan támadhatóak-e közigazgatási bíróság előtt. A felülvizsgálati kérelemben foglaltakkal ellentétben a Kúria rögzíti, hogy a jelen eljárásnak a szabálytalansági megállapítás és annak alperes általi jogorvoslati döntése volt a tárgya. Attól azonban meg kellett különböztetni a támogatási szerződéstől való elállást és a támogatás visszafizetésére kötelező aktust.

A támogatási jogviszonyok alapján a támogatott közpénzt használ fel. Ez a körülmény értelemszerűen azt eredményezi, hogy bármilyen konstrukcióban kerül sor a támogatás felhasználására, abban garantálni kell a közpénzek átlátható, jogszerű felhasználását és annak ellenőrzését.

A perbeli esetben a jogi környezet a támogatási szerződés megkötését és ahhoz kapcsolódóan a hatósági fellépéssel történő kikényszerítés lehetőségét preferálta.

A szerződéses konstrukció alkalmazása gyakori a támogatási jogviszony szabályozásában: a támogató és a támogatott között szerződés rendezi a közpénz felhasználásának konkrét célját, a felhasználás időbeli és technikai kérdéseit, a felek jogait, kötelezettségeit, és a szerződésszegés esetére a lehetséges jogkövetkezmények meghatározása mellett e jogkövetkezmények érvényesítési lehetőségeit is.

A támogatási szerződések tartalmukat tekintve fejlesztési "közszerződések", amelyek azonban önálló szabályozási rezsim és a Ket. 76. § (1) bekezdése szerinti jogszabályi lehetőség hiányában tekintendők polgári jogi szerződéseknek. A támogatott fél a szerződéses viszonyban - az adott jogi környezetre tekintettel is - vállalta a megszerzett támogatás felhasználását. Vállalta azt is, hogy a jogszabályon alapuló ellenőrzés megállapításait önállóan nem, de az azon alapuló - és ránézve kedvezőtlen - szerződéstől való elállás jogszerűségét perben, a bírósági eljárás biztosította garanciák mellett vitathatja.