1786/B/1991. AB határozat

jogi iránymutatás alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogi iránymutatás alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnökének az adóhatósági jegyzőkönyv és határozat összeállításáról szóló 7005/1991. (AEÉ 7.) APEH irányelvében foglalt két -jogszabálymagyarázó és értelmező - iránymutatás alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.

INDOKOLÁS

1. Az adózás rendjéről szóló - 1991. január 1-jével hatályba lépett - 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) lényegesen megváltoztatta az adóhatóság 1990. december 31-éig érvényes eljárását. A korábban alkalmazott jegyzőkönyv- és határozatminták - mind a fogalomhasználat, mind formai vonatkozásban - átdolgozásra szorultak. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnöke ezért - mint erre illetékes és hatáskörrel rendelkező országos hatáskörű szerv vezetője - 7005/1991. (AEÉ 7.) APEH szám alatt irányelvet tett közzé, melyben "az adóhatóság egységes eljárásának biztosítása érdekében az új jogszabályi előírásoknak megfelelő adóhatósági jegyzőkönyv és határozat elkészítéséhez" iránymutatást adott.

2. Indítványozó az irányelv alábbi két szövegrészletét alkotmánysértőnek tartja:

A) "Az Art. az adóhatóság eljárását két részre bontotta, az ellenőrzésre és az ennek alapján szükséges hatósági intézkedések megtételét biztosító adóigazgatási eljárásra."

B) "Az adóigazgatási eljárást abban az esetben kell megindítani, ha az ellenőrzés megállapításait határozattal kell előírni."

Felfogása szerint a két szövegrészlet "feltételezi, hogy az adóigazgatási eljárást mindig ellenőrzés előzi meg", továbbá "korlátozza a jogorvoslati lehetőségeket is magába foglaló adóigazgatási eljárás megindítását és legalábbis késlelteti a bírósági felülvizsgálatra alkalmas jogerős határozat megszületését". Álláspontja szerint "ha az ügyfél kérelmének tartalma egy valódi állásfoglaláskérés, akkor a beadványt az Adóhatóság nem kezelheti csupán az Art 1. § (5) bekezdése szerinti állásfoglaláskérésként, hanem a beadványt... határozattal kell befejeznie".

A két irányelvi szövegrész ellentétben van a jogorvoslati lehetőséget minden érdekeltnek garantáló alkotmányi [57. § (5) bekezdés] rendelkezéssel, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Áe.) az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát megengedő 72. § (2) bekezdésével, valamint a kérelmek tartalmuk szerinti elbírálását előíró 16. § (3) bekezdésével.

3. Az indítvány megalapozatlan.

A jogi iránymutatások körébe tartozó irányelvet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 55. §-a szerint - a miniszter mellett - az országos hatáskörű szerv vezetője adhat ki. "Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére." Az irányelv "az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető." Az APEH elnöke által kiadott irányelv két kifogásolt szövegrésze nem sérti a Jat.-nak a jogi iránymutatásra vonatkozó tartalmi vagy formai előírásait, nem korlátozza a felek rendes vagy rendkívüli jogorvoslati lehetőségét, így nincs ellentétben az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezéssel sem.

Az irányelv az Art. előírásaihoz képest nem állapít meg, illetőleg nem korlátoz az adózók számára semmilyen jogot vagy kötelezettséget. Csupán az új törvényi követelményeknek megfelelően ad magyarázó és értelmező segítséget az adóhatósági ellenőrzés és adóigazgatási eljárás résztvevőinek. Az ellenőrzési jegyzőkönyv és a kiadandó határozat "felépítésé"-re vonatkozó ajánlás nem zár ki semmilyen Art. rendelkezést. Nem érinti, tehát nem is gátolja az Art. 75. §-ában megfogalmazott azt az előírást, hogy az adóigazgatási eljárás nemcsak "hivatalból", hanem "az adózó kérelmére, bejelentésére, bevallására" is indulhat. Azt sem korlátozza, hogy az adóigazgatási eljárás "adómentesség, adókedvezmény, adófizetési kötelezettség vagy jogkövetkezmény megállapítására" irányuljon. Az irányelv a törvénynek az ellenőrzésre és az adóigazgatási eljárásra vonatkozó rendelkezéseit "igazgatástechni-kailag" kívánja biztonságosan érvényesíteni. (A jegyzőkönyv felépítésére vonatkozó részletek pl. útmutatásul szolgálnak az Art. 51. § (3) bekezdésében foglalt ama előírásnak a maradéktalan betartására, hogy az "ellenőrzés során a tényállást az adóhatóság köteles tisztázni és bizonyítani." A határozat szerkezetét érintő ajánlások pedig az Art 75. § (3) bekezdésének "az adózó jogait és kötelezettségeit" megállapító adóigazgatási eljárásban figyelembe veendő feltételeire utalnak.) Téves az az indítványozói feltételezés, amely az irányelv megtámadott két szövegrészletéből azt a következtetést vonja le, hogy az adóigazgatási eljárást mindig ellenőrzésnek kell megelőznie. Az irányelv értelemszerűen csak a hivatalból indított ellenőrzések esetére ad iránymutatást: az adóigazgatási eljárás megindítása mindig kötelező, ha az ellenőrzés megállapításait határozattal kell előírni. [Art. 63. § b) pont] A törvényi előírások egyéb vonatkozásban - az irányelvben foglaltaktól függetlenül - érvényesülnek.

Téves az az indítványozói állítás is, hogy az irányelv korlátozza a jogorvoslati lehetőséget és késlelteti a bírósági felülvizsgálatra alkalmas határozat meghozatalát. Az Art. már idézett 75. §-a azt írja elő, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre, bejelentésre vagy bevallásra indult adóigazgatási eljárásban meg kell állapítani az adózó jogait, kötelezettségeit és ezt határozatban kell közölni. Az Áe. rendelkezései szerinti jogorvoslati vagy felülvizsgálati lehetőséget az irányelv egyáltalán nem taglalja, így nem is korlátozza. Az irányelvnek a kifogás tárgyává tett B) szövegrésze éppen azt erősíti meg, hogy ha az ellenőrzés eredményeként az adóhatóság a megállapításait határozatba foglalandónak tartja, akkor az adóigazgatási eljárást meg is kell indítania, következésképpen határozattal befejeznie.

Nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését és az Áe. 16. § (3) bekezdését az az - a két támadott irányelvi szövegrésszel kapcsolatba is alig hozható - indítványozói állítás, hogy a "valódi állásfoglaláskérést" határozattal kell megválaszolni. Természetesen ha az ügyfél konkrét ügyben adómegállapítást, adómentességet vagy adókedvezményt stb. kér, bárminek nevezi is beadványát, kötelezettségét és jogait az adóhatóságnak igazgatási eljárásban kell elbírálnia és határozattal lezárnia. Ha azonban a beadvány adózással kapcsolatos eljárásra, az adózási rend ismertetésére, a jogérvényesítés lehetséges módozatainak közlésére irányul, a hatóságnak akár általános, akár egyedi állásfoglalás vagy tájékoztatás útján kell az Art. 1. § (5) bekezdése szerint válaszát megadnia. Ilyen esetekben konkrét hatósági döntést nem is lehet hozni.

4. Fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt és kérelmet elutasította.

Budapest, 1992. március 24.

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Sólyom László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró