1131/B/1993. AB határozat
a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 685. § a) pontja, valamint a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EÜM együttes rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvényi rendelkezés, valamint miniszteri rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 685. § a) pontja, valamint a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EÜM együttes rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A Győr Városi Bíróság bírája - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte és indítványozta a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 685. § a) pontja, valamint a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az indítványozó kifogásolta a győri, a péri, a kisbajcsi, a rábapatonai és a pannonhalmi önkormányzatok köztisztasággal kapcsolatos rendeleteit is, mivel ezek - álláspontja szerint - törvénysértő módon állapítottak meg szerződéskötési és szolgáltatási kötelezettséget. Az Alkotmánybíróság azonban a 1131/B/1993/12. végzésével a Ptk. sérelmezett rendelkezése és az R. vizsgálatát, illetve az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát elkülönítette.
1. Az indítványozó azért kifogásolta a Ptk. 685. § a) pontját, mivel az - a Ptk. alkalmazásában - főszabályként jogszabálynak csak a törvényt és a kormányrendeletet tekinti. Álláspontja szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szélesebb körben határozza meg a jogszabály fogalmát. Az indítványozó arra hivatkozott, hogy a Ptk. támadott szabályozása sérti a jogállamiság elvét, mivel a polgári jog területén mást ért a jogszabály fogalma alatt, mint a Jat., s "így ellentétbe kerül a Jat. céljával is, mert nem szolgálja a jogrendszer egységének és áttekinthetőségének fokozott érvényesülését".
2. Az R. alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmét az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (3) bekezdése, valamint a Jat. 1. § (2) bekezdése sérelmére alapozta. Úgy vélte, hogy az R. korlátozza a helyi önkormányzat rendeletalkotási jogát, mivel miniszteri rendeleti szinten szabályoz helyi közügyet.
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány nem megalapozott.
1. A Ptk. sérelmezett 685. § a) pontja a következőképpen rendelkezik. E törvény alkalmazásában "jogszabály: a törvény, továbbá a kormányrendelet, a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése, az 528. § (3) bekezdése és az 530. § tekintetében viszont valamennyi jogszabály."
Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 35/1991. (VI. 20.) AB és a 1383/B/1990. AB határozatban is megállapította, hogy az azonos szintű jogszabályok kollíziója önmagában véve nem alapozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörét. Az Alkolmánybíróság az ilyen jogszabályütközést kizárólag valamely alkotmányi rendelkezés vagy alkotmányos jog sérelme esetén vizsgálja. Az indítványozó azonban ilyen alkotmánysértésre nem hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Ptk. miniszteri indokolásának a következő megállapításai megalapozottan fejezik ki a kifogásolt szabályozás indokoltságát. Eszerint ugyanis "a Ptk.-ba foglalt szabályok az állampolgárok, az állami, gazdasági és társadalmi szervezetek és más jogi személyek jelentős jogait és kötelességeit érintik, ezért nem lenne helyes, ha ezeket alacsonyabb szintű jogszabályok egészíthetnék ki, illetőleg tehetnének ezek alól kivételeket, még akkor sem, ha erre maga a Ptk. felhatalmazása teremtené meg a lehetőséget".
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti a jogbiztonság elvét, ha a Ptk. alkalmazásában - a Ptk. 685. § a) pontjában tételesen megállapított kivételektől eltérően - csak a magasabb szintű jogforrások tekinthetők jogszabálynak. Amint ezt a miniszteri indokolás a kivételként említett esetekre vonatkozóan ugyancsak elfogadhatóan állapítja meg, a Ptk. "által felhívott jogszabályok viszonylag kisebb jelentőségű kérdésekre vonatkoznak, és gyakrabban igénylik a változó szabályozást, ezért ezeknél biztosítani kellett a bármilyen szintű jogszabállyal történő rendezés lehetőségét".
Az Alkotmánybíróság több döntésében, így különösen a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában is hangsúlyozta, hogy jogbiztonság alkotmányos követelménye a jogalkotó "kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára".
Az a körülmény, hogy a kifogásolt rendelkezés a polgári jogi jogviszonyokat szabályozó Ptk. vonatkozásában a Jat.-tól eltérően állapítja meg az e jogviszonyok rendezésére hivatott jogszabályok körét, nem sérti sem a jogi norma kiszámíthatósága, sem előreláthatósága iránti alkotmányos igényt, így a jogbiztonság elvét sem, ezért nem alkotmányellenes. A sérelmezett törvényi rendelkezés nem az önkormányzati rendelet jogszabályi jellegét, ilyenkénti minőségét vonta el, hanem a polgári jogi jogviszonyok döntő többsége önkormányzati rendelettel történő szabályozhatóságát zárta ki. Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság a Ptk. támadott előírása alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az R. alkotmányosságának vizsgálata révén az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv.-nek az indítványban hivatkozott 1. § (3) bekezdés első mondata szerint "a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket". Az Ötv. 16. § (1) bekezdése megállapítja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot". A Jat. 1. § (2) bekezdése pedig előírja, hogy "az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében "a településtisztaság biztosítása".
A vizsgált tárgykörrel összefüggésben az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény 42. §-a a következőket tartalmazza.
"(1) A települések köztisztaságának fenntartásában mindenki köteles hathatósan közreműködni.
(2) A települési környezetben hulladékot csak az e célra kijelölt helyen és módon szabad tárolni, elhelyezni, kezelni, megsemmisíteni, illetőleg ártalmatlanná tenni.
(3) A hulladék szállítása során biztosítani kell, hogy az a települési környezetet ne szennyezze, fertőzze.
(4) Meghatározott területeken a hulladék összegyűjtéséről, szállításáról, tárolásáról, elhelyezéséről, kezeléséről, megsemmisítéséről, ártalmatlanná tételéről, illetőleg újrafelhasználásáról, továbbá a közterületek tisztán tartásáról szervezett módon kell gondoskodni."
A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 21. §-a pedig megállapítja: "A közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően."
Az R. 5. §-a a települési önkormányzatok köztisztasági feladataira vonatkozóan a következőket írja elő.
"A közterület - ideértve a rajtuk levő nyílt árkokat és ezek műtárgyait is -szervezett, rendszeres tisztán tartásáról és az ott keletkezett települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenység ellátásáról a 6. §-ban, továbbá a 7. § (1) bekezdésének a) és b) pontjában, valamint (2) bekezdésében említett esetek kivételével - a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik (1991. évi XX. törvény 21. §)." (A kivételként említett rendelkezések a köztisztasággal, illetve a hulladék eltávolításával kapcsolatos egyéb kötelezettségeket, így a tulajdonos, a használó, az üzemben tartó felelősségét állapítják meg.)
Az idézett jogszabályi előírások összevetése és az R. tartalmi vizsgálata alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az R. nem alkotmánysértő módon rendelkezik a köztisztasággal, illetve a hulladékszállítással összefüggő képviselő-testületi feladatokról. Amint az az előzőekből már kitűnt, a Htv. 21. §-a ugyanis nem törvény, hanem általában jogszabályi keretek között kötelezi a képviselő-testület arra, hogy a közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról gondoskodjon. A miniszteri rendelet pedig az Alkotmány és a Jat. vonatkozó előírása szerint jogszabálynak minősül.
E határozata megalkotása során az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra is, hogy a támadott miniszteri rendelet idézett 5. §-a - a jelzett, az önkormányzat feladat- és hatáskörét nem bővítő kivételekkel - tartalmilag azonos a Htv. ugyancsak idézett 21. §-ával. (Az R. kifejezetten utal is a Htv. említett előírására.) Valamely törvényi előírás alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztése pedig - tartalmi alkotmányellenesség hiányában - alkotmányossági szempontból nem kifogásolható.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R.-nek az Ötv. 1. § (3) bekezdésébe, s ezáltal a Jat. 1. § (2) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg, s az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 1994. február 1.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró