62010TJ0029_SUM[1]

A Törvényszék (első tanács) 2012. március 2-i ítélete. Holland Királyság (T-29/10) és ING Groep NV (T-33/10) kontra Európai Bizottság. Állami támogatás - Pénzügyi szektor - Valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett súlyos zavar orvoslását célzó támogatás - Tőkehozzájárulás a támogatás kedvezményezettjét megillető, a visszafizetés vagy az értékpapírok átváltása közötti választás jogával - A visszafizetési feltételek módosítása a közigazgatási eljárásban - A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat - Az állami támogatás fogalma - Előny - A magánbefektető kritériuma - A támogatás összege és a támogatás összeegyeztethetőségét lehetővé tevő intézkedések terjedelme közötti szükséges és arányos kapcsolat. T-29/10. és T-33/10. sz. egyesitett ügyek

T-29/10. és T-33/10. sz. egyesített ügyek

Holland Királyság és ING Groep NV

kontra

Európai Bizottság

„Állami támogatás – Pénzügyi szektor – Valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – A támogatás kedvezményezettjének a visszatérítés vagy az értékpapírok átalakítása közötti választási lehetőséggel nyújtott tőkejuttatás – A visszatérítési feltételek közigazgatási eljárás során történő módosítása – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Az állami támogatás fogalma – Előny – A magánbefektető kritériuma – A támogatás összege és a támogatás összeegyeztethetőségét lehetővé tenni hivatott intézkedések mértéke közötti szükséges és arányos kapcsolat”

Az ítélet összefoglalása

1. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A magánbefektető kritériuma szerinti értékelés

(EK 87. cikk, (1) bekezdés)

2. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Jogi jelleg – Objektív elemekre alapított értelmezés – Bírósági felülvizsgálat – Terjedelem

(EK 87. cikk, (1) bekezdés)

3. Uniós jog – Értelmezés – Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Figyelembevétel

1. Az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett „előny” azonosításához tőkejuttatás esetében azt kell mérlegelni, hogy az állami hatósághoz mérhető nagyságrendű magánbefektető hasonló körülmények között hajlandó lett volna-e ugyanilyen mértékű tőkejuttatást nyújtani, tekintettel különösen az említett tőkejuttatás időpontjában rendelkezésre álló információkra és az ekkor előrelátható fejleményekre. Annak meghatározásához, hogy az állam körültekintő piacgazdasági befektetőként járt-e el, vagy sem, azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelynek során a pénzügyi támogatási intézkedéseket megtették, és következésképpen tartózkodni kell minden olyan értékeléstől, amely valamely későbbi helyzeten alapul.

Ezek az elvek irányadók akkor is, ha az állam, miután úgy döntött, hogy a vállalkozás által bizonyos visszatérítési feltételek mellett kibocsátott értékpapírt jegyez, beleegyezik a visszatérítés említett feltételeinek módosításába. Ilyen körülmények között állami támogatás nyújtására sor kerülhetett akár a tőkejuttatás keretében, akár a visszatérítési feltételek módosítása keretében.

Ami az állam magatartásának gazdasági racionalitására vonatkozóan a Bizottság által lefolytatott elemzést illeti, a Bizottság nem vonhatja ki magát a visszatérítési feltételek módosítása gazdasági racionalitásának a magánbefektető kritériumára tekintettel történő vizsgálatára irányuló kötelezettsége alól önmagában azzal az indokkal, hogy a visszatérítés tárgyát képező tőkejuttatás már maga is állami támogatásnak minősül. A Bizottságnak ugyanis csak az ilyen vizsgálat – amely feltételezi különösen az eredeti visszatérítési feltételek és a módosított feltételek összehasonlítását – végén áll módjában, hogy megállapítsa, vagy sem az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett további előny nyújtását.

E vizsgálat érdekében a Bizottságnak minden releváns körülményt figyelembe kell vennie, különösen pedig azokat, amelyek az eredeti visszatérítési feltételekből és a módosított feltételekből következnek. Ezzel összefüggésben az a megközelítés, amely annak megállapítására szorítkozik, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása állami támogatásnak minősült, anélkül hogy előtte megvizsgálta volna azt a kérdést, hogy a módosítás olyan előnyt biztosított-e, amelyet az állammal azonos helyzetbe kerülő magánbefektető nem lett volna hajlandó nyújtani, nem lehet elegendő az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti támogatásnak minősítéshez. Az ilyen megközelítés nem vonatkoztathat el teljes mértékben sem az állam azon lehetőségétől – és nem jogától –, hogy az eredeti feltételek alapján részesüljön visszatérítésben, sem pedig azon gazdasági racionalitástól, amely a végrehajtott módosítást magyarázhatja.

Következésképpen a Bizottság tévesen értelmezi az állami támogatás fogalmát, amikor elmulasztja mérlegelni, hogy az állam a visszatérítési feltételek módosításának elfogadásával úgy járt-e el, ahogy azt a hasonló helyzetbe kerülő magánbefektető tette volna, többek között azért, mert az állam előtörlesztésben részesülhetett, ez alkalommal pedig nagyobb bizonyossággal rendelkezett arról, hogy megfelelő ellenszolgáltatást kap, figyelembe véve az ezen időpontban fennálló piaci feltételeket.

(vö. 97–99., 110., 111., 118., 125. pont)

2. Az állami támogatás jogi természetű fogalom, és azt objektív tények alapján kell értékelni. Emiatt az uniós bíróságnak főszabály szerint – mind az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét tényeinek, mind a Bizottság által előterjesztett értékelés szakmai vagy összetett jellegének figyelembevételével – teljes felülvizsgálatot kell gyakorolnia azon kérdés vonatkozásában, hogy valamely intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik-e. A bírósági felülvizsgálat ugyanakkor korlátozott azon kérdést illetően, hogy valamely intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik-e, amikor a Bizottság által végzett értékelés szakmai vagy összetett jellegű. Mindazonáltal a Törvényszék feladata annak eldöntése, hogy ez-e a helyzet.

Főszabály szerint tehát a Törvényszék teljes körű felülvizsgálata alá tartozik az a kérdés, hogy a tőkejuttatás visszatérítése feltételeinek módosítása állami támogatásnak minősül-e amiatt, hogy előnyt biztosít a kedvezményezettjének. Abban az esetben ugyanakkor, ha a Törvényszék arra az álláspontra helyezkedne, hogy a támogatás azonosítása kétségbe vonná a Bizottság által végzett összetett gazdasági értékelést – különösen annak eldöntésével kapcsolatban, hogy az állam a visszatérítési feltételek módosításának elfogadásával esetleg nem úgy járt el, mint ahogy egy hasonló nagyságrendű, körültekintő magánbefektető tette volna –, az ilyen kérdés korlátozott felülvizsgálat alá tartozik.

Így az állami támogatásokkal kapcsolatos bizottsági határozat jogszerűségének mérlegelése érdekében azokat az információkat kell figyelembe venni, amelyekkel a Bizottság a határozat elfogadásának időpontjában rendelkezett vagy rendelkezhetett. Ezzel összefüggésben, ha kiderül, hogy a Bizottság mérlegelésének ellentmondanak, vagy azt kétségbe vonják azok az információk, amelyekről a közigazgatási eljárás során nem volt tudomása, meg kell vizsgálni azt, hogy az ilyen információkat időben megismerhette és figyelembe vehette volna-e, ha pedig így van, akkor azt, hogy a Bizottságnak rendes körülmények között figyelembe kellett-e vennie ezeket az információkat, legalábbis mint a magánbefektető kritériumának alkalmazása szempontjából releváns adatokat.

(vö. 100., 101., 105., 106. pont)

3. Valamely aktus rendelkező része elválaszthatatlan annak indokolásától, így az aktust – amennyiben szükséges – az elfogadásához vezető okok figyelembevételével kell értelmezni. Igaz ugyan, hogy valamely határozatnak kizárólag a rendelkező része alkalmas joghatások kiváltására, a határozat indokolásában megfogalmazott megállapítások alávethetők az uniós bíróság jogszerűségi vizsgálatának annyiban, amennyiben a sérelmet okozó aktus indokolásaként ezen aktus rendelkező részének szükséges alátámasztását jelentik, vagy ha ezen indokolás alkalmas a szóban forgó aktus rendelkező részében hozott döntés lényegének megváltoztatására.

Amennyiben tehát a Bizottság az állami támogatásokkal kapcsolatos határozatban a vizsgálatának tárgyát képező intézkedések valamelyikét jogellenesen minősíti támogatásnak, e jogellenesség elkerülhetetlenül kihat arra is, ha a Bizottság a támogatást meghatározott, a támogatás minimális számított összegére tekintettel megállapított szintű kötelezettségvállalások ellenében nyilvánítja összeegyeztethetőnek.

(vö. 146., 156., 160. pont)

A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (első tanács)

2012. március 2.( * )

„Állami támogatás – Pénzügyi szektor – Valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás – A támogatás kedvezményezettjének a visszatérítés vagy az értékpapírok átalakítása közötti választási lehetőséggel nyújtott tőkejuttatás – A visszatérítési feltételek közigazgatási eljárás során történő módosítása – A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Az állami támogatás fogalma – Előny – A magánbefektető kritériuma – A támogatás összege és a támogatás összeegyeztethetőségét lehetővé tenni hivatott intézkedések mértéke közötti szükséges és arányos kapcsolat”

A T-29/10. és T-33/10. sz. egyesített ügyekben,

a Holland Királyság (képviselik: C. Wissels, Y. de Vries és M. de Ree, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: P. Glazener ügyvéd)

felperesnek a T-29/10. sz. ügyben,

a ING Groep NV (székhelye: Amszterdam [Hollandia], képviselik kezdetben: O. Brouwer, M. Knapen és J. Blockx ügyvédek, később: O. Brouwer, J. Blockx és M. O’Regan solicitor)

felperesnek a T-33/10. sz. ügyben,

támogatja:

a De Nederlandsche Bank NV (székhelye: Amszterdam [Hollandia], képviselik kezdetben: B. Nijs és G. van der Klis, később: G. van der Klis, M. Petite és S. Verschuur, és végül: M. Petite és S. Verschuur ügyvédek),

az Európai Bizottság (képviselik: H. van Vliet, L. Flynn és S. Noë, meghatalmazotti minőségben)

alperes ellen,

a Hollandia által az ING illikvid eszközökre képzett hitelkerete és szerkezetátalakítási terve tekintetében nyújtott, C 10/09. (korábbi N 138/09.) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18-i 2010/608/EK bizottsági határozat (HL 2010. L 274., 139. o.) részleges megsemmisítése iránti kérelmei tárgyában,

A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács),

tagjai: J. Azizi elnök, S. Frimodt Nielsen (előadó) és H. Kanninen bírák,

hivatalvezető: J. Plingers tanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2011. július 12-i tárgyalásra,

meghozta a következő

Ítéletet

A jogvita alapját képező tényállás

1 A T-33/10. sz. ügy felperese, az ING Groep NV (a továbbiakban: ING) olyan pénzügyi intézmény, amelynek székhelye a hollandiai Amszterdamban található, és amely több mint 40 országban kínál magánszemélyek, társaságok és intézményi ügyfelek részére banki, befektetési, valamint élet- és nyugdíj-biztosítási szolgáltatásokat. Az ING-t két fő egység, vagyis az ING Bank NV (a továbbiakban: ING Bank) és az ING Verzekeringen NV (a továbbiakban: ING Biztosítás) alkotja. A 2008. év végén az ING mérlegfőösszege 1332 milliárd eurót tett ki, amelynek több mint 75%-a az ING banki tevékenységeiből származott (a Hollandia által az ING illikvid eszközökre képzett hitelkerete és szerkezetátalakítási terve tekintetében nyújtott, C 10/09. (korábbi N 138/09.) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18-i 2010/608/EK bizottsági határozat [HL 2010. L 274., 139. o.] (a továbbiakban: megtámadott határozat) (12) preambulumbekezdése).

2 A jogvita megfelelő megértése érdekében először is röviden szólni kell azon különböző támogatási intézkedésekről, amelyeket a Holland Királyság a pénzügyi világválság következtében ezen ország gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetése céljából az ING-nek nyújtott; másodszor be kell mutatni az Európai Bizottság által ezen intézkedések vonatkozásában indított közigazgatási eljárások fő időrendi szakaszait; harmadszor pedig ismertetni kell a megtámadott határozat tartalmát, különösen a jelen keresetek vizsgálata szempontjából leginkább releváns körülményeket illetően.

1. Az ING-nek nyújtott támogatási intézkedések

3 A megtámadott határozat 2.3. pontjából kitűnik, hogy az ING a Holland Királyság részéről három támogatási intézkedésben részesült, vagyis tőkejuttatásban (a továbbiakban: első támogatási intézkedés vagy tőkejuttatás), az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedésben (a továbbiakban: második támogatási intézkedés vagy értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés), amelyet az „illikvid eszközökre” képzett hitelkeretnek is neveznek, valamint a középtávú kötelezettségekre nyújtott több garanciában (a továbbiakban: harmadik támogatási intézkedés).

4 Az első támogatási intézkedés 2008. november 11-én végrehajtott tőkeemelésből állt, amelyre 1 milliárd ING értékpapír ellenében került sor, amelyek sem szavazati jogot, sem osztalékhoz való jogot nem biztosítottak, és amelyeket értékpapíronként 10 euró kibocsátási áron teljes egészében a Holland Királyság jegyzett. E művelet lehetővé tette az ING számára, hogy az úgynevezett „Core-Tier 1” (első csoportba tartozó) alaptőkéjét 10 milliárd euróval emelje. A Holland Királyság és az ING között ezzel kapcsolatban létrejött tőkejegyzési megállapodásban foglalt visszatérítési feltételek alapján az értékpapírokat az ING kezdeményezésére vagy értékpapíronként 15 euróért vissza kellett vásárolni (ami a kibocsátási árhoz képest 50%-os visszatérítési felárat jelent), vagy pedig három év után rendes részvényekké kellett átalakítani. Ha az ING az átalakítást választotta volna, a holland hatóságoknak akkor is lehetőségük lett volna arra, hogy az értékpapírokat a felhalmozott kamatokkal növelt 10 eurós egységár ellenében visszavásároltassák az ING-vel. Az értékpapírok után csak akkor kellett osztalékszelvényt fizetni a Holland Királyság részére, ha az ING a rendes részvényekre osztalékot fizetett.

5 A Holland Királyság és az ING ezt követően a tőkejutattás egy része vonatkozásában módosította a visszatérítési feltételeket. A módosított feltételek szerint az ING az értékpapírok legfeljebb 50%-át a 8,5%-os éves szelvény vonatkozásában felhalmozódott kamattal és – abban az esetben, ha az ING részvények árfolyama 10 euró felett van – a korai visszafizetési felárral (amelyet a „korai visszafizetés büntetőkamatának” is neveznek) növelt kibocsátási áron visszavásárolhatja. E felár legfeljebb 705 millió euró lehetett, és 340 millió euró minimális összeget foglalt magában, legalább 15%-os belső megtérülési rátát biztosítva.

6 2009. december 21-én az ING visszavásárolta a 2008. november 11-én végrehajtott tőkeemelés keretében létrehozott értékpapírjainak 50%-át, ezen értékpapíroknak a 8,5%-os szelvénnyel és az alsó határt közelítő korai visszafizetési felárral növelt kibocsátási árának megfelelő összegért, vagyis a Holland Királyság által az értékpapírok kibocsátásának időpontja óta szerzett teljes hozam elérte a legalább 15%-os belső megtérülési rátát. Az említett tőkeemelés keretében létrehozott további értékpapírokra vonatkozó visszatérítési és átalakítási lehetőségek változatlanok maradtak.

7 A második támogatási intézkedés az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos pénzforgalmak cseréjére irányuló intézkedésből állt az Egyesült Államokban nyújtott lakáscélú jelzálogkölcsönökkel fedezett, úgynevezett „Alt-A” értékpapírokból álló olyan portfólió vonatkozásában, amelynek értéke jelentősen csökkent.

8 A harmadik támogatási intézkedés az ING által vállalt kötelezettségekre vonatkozó garanciákból állt, amelyek összege 9 milliárd amerikai dollár (amelyből 8,25 milliárdot már kibocsátottak) és 5 milliárd euró (amelyből 4,15 milliárdot már kibocsátottak) volt. E garanciákat a Holland Királyság díj ellenében nyújtotta.

2. Az e támogatási intézkedésekkel kapcsolatos közigazgatási eljárások

9 2008. október 22-én a Holland Királyság bejelentette a Bizottságnak az első támogatási intézkedést (N 528/2008. sz. ügy).

10 2008. november 12-én a Bizottság az N 528/2008. sz. ügyben elfogadta a Holland Királyság által az ING-nek nyújtott támogatásról szóló C (2008) 6936. sz. határozatot (a továbbiakban: eredeti határozat). E határozatban a Bizottság a holland állam beavatkozását indokoló „közpolitikai megfontolásokat és az ING szükségleteit”, valamint „a magánbefektető által figyelembe nem vett egyéb megfontolásokat” figyelembe vevő elemzés eredményeként úgy ítélte meg, hogy az ING értékpapírok holland állam általi megvásárlásra az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatási elemeket foglalt magában (az eredeti határozat (36)–(51) preambulumbekezdése). A Bizottság ugyanakkor megállapította, hogy ez az intézkedés az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető volt a közös piaccal, amennyiben valamely tagállam gazdaságában a pénzügyi világválság folytán bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére irányult (az eredeti határozat (52)–(70) preambulumbekezdése). Következésképpen a Bizottság úgy döntött, hogy az említett intézkedéssel kapcsolatban nem emel kifogást, és a pénzügyi válságot figyelembe véve sürgősségi intézkedésként hat hónapra engedélyezte azt. A Bizottság azt is kifejtette, hogy ezt az intézkedést az említett hat hónapos időszak leteltével újra megvizsgálja, többek között annak ellenőrzése érdekében, hogy az ilyen intézkedés alkalmas-e az ING hosszú távú életképességének biztosítására. Végül a Bizottság megjegyezte, hogy ha a holland hatóságok ezzel összefüggésben e hat hónapos időszakon belül hiteles tervet nyújtanak be (a továbbiakban: szerkezetátalakítási terv), az eredeti határozat érvényessége automatikusan meghosszabbodik addig, amíg a Bizottság e tervről határozatot hoz (az eredeti határozat (71)–(74) preambulumbekezdése).

11 2009. március 4-én a Holland Királyság bejelentette a Bizottságnak a második támogatási intézkedést (a C 10/09. sz., korábbi N 138/09. sz. ügy).

12 2009. március 17-én megbeszélésre került sor a Bizottság, a Holland Királyság, az ING és a De Nederlandsche Bank NV (a továbbiakban: DNB), vagyis Hollandia központi bankja között, amely egyben a holland bankok és biztosítótársaságok felügyeleti szerve is. E megbeszélés során a Bizottság jelezte többek között, hogy megítélése szerint jelentős terjedelmű szerkezetátalakítási tervre van szükség ahhoz, hogy a tőkejuttatási intézkedést és az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedést véglegesen engedélyezhesse.

13 A Bizottság a 2009. március 31-i levélben közölte a Holland Királysággal azon határozatát, hogy megindítja az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást (HL C 158., 13. o.; a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) az azzal kapcsolatos kétségek miatt, hogy az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés bizonyos vonatkozásai összeegyeztethetők-e az értékvesztett eszközök közösségi bankszektorban történő kezeléséről szóló bizottsági közleménnyel (HL 2009. C 72., 1. o.) Ezen intézkedést ugyanakkor a Bizottság hat hónapra engedélyezte (az eljárás megindításáról szóló határozat VI. pontja). Az eljárás megindításáról szóló határozat említést tartalmaz arról is, hogy a holland állam kötelezettséget vállalt arra, hogy legkésőbb 2009. május 12-ig olyan szerkezetátalakítási tervet nyújt be, amely mind a tőkejuttatási intézkedést, mind pedig az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedést lefedi (az eljárás megindításáról szóló határozat (83) preambulumbekezdése).

14 2009. április 24-én megbeszélésre került sor a Bizottság, a Holland Királyság, az ING és a DNB között. E megbeszélés során a Bizottság jelezte, hogy a fenti 3. pontban említett támogatási intézkedéseket nem engedélyezi, amennyiben az ING a szerkezetátalakítás tárgyában nem hajlandó tudomásul venni egyes fontos intézkedéseket az életképességének helyreállítása és a bekövetkező versenytorzulások csökkentése érdekében (a továbbiakban: kiegyenlítő intézkedések). Különösen, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az ING-vel szemben meg kell tiltani a felvásárlásokat, továbbá az ING-nek kötelezettségvállalást kell elfogadnia az árdiktálás tárgyában, valamint az általa tervezettnél több eszköztől kell megszabadulnia, köztük különösen a következő három egységben fennálló részesedéseitől: egy Hollandiában működő bank, egy az Egyesült Államokban működő egység, valamint egy Európában működő egység.

15 2009. május 12-én a Holland Királyság az ING-re vonatkozó szerkezetátalakítási tervet juttatott el a Bizottsághoz. E terv a Bizottság által 2009. április 2-án közölt tervezetnek megfelelően épült fel, és tartalmazta az ING arra vonatkozó felajánlását, hogy a mérlegének értékét a 2008. szeptember 30-án megállapított mérlegértékhez képest jelentősnek ítélt összeggel csökkenti. Az ING úgy vélte, hogy további kiegyenlítő intézkedésekre nem volt szükség, mivel a fenti 3. pontban említett támogatási intézkedések nem eredményeztek érzékelhető versenytorzulásokat. E szerkezetátalakítási tervet kiegészítették a 2009. július 7-én közölt további információkkal. Ez alkalommal az ING részletes érvelést terjesztett elő azon állításának alátámasztása érdekében, mely szerint nem voltak versenytorzulások.

16 2009. július 14-én első megbeszélésre került sor a Bizottság, a Holland Királyság, az ING és a DNB között a 2009. május 12-én benyújtott szerkezetátalakítási terv megvitatása érdekében. A Bizottság e megbeszélést azon körülmények bemutatásával kezdte, amelyeket e terv jóváhagyásához szükségesnek ítélt. E bemutató keretében – amely „Az ING szerkezetátalakítási kerete – Vitandító bemutató” címet viselte – a Bizottság többek között előadta, hogy először is e terv nem volt hiteles, másodszor, amennyiben a szervezeti egységei nem hagyják jóvá az említett tervet, a tőkejuttatási intézkedést és az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedést olyan jogellenes állami támogatásnak kell tekinteni, amelyet vissza kell téríttetni, harmadszor pedig e jóváhagyásnak legkésőbb 2009. augusztus közepéig meg kell történnie annak érdekében, hogy 2009. szeptember végén határozatot lehessen hozni. A Bizottság e bemutatót arra is felhasználta, hogy „A szerkezetátalakítási keret sarokpontjai kijelölve” címmel részletes áttekintést közöljön az általa szükségesnek ítélt kiegyenlítő intézkedésekről. A Bizottság által kért kiegyenlítő intézkedések között szerepelt minden felvásárlás teljes tilalma, a hollandiai kereskedelmi bankszektorban az árak meghatározó befolyásolásának tilalma, valamint a jelentős eszközátruházások tilalma Hollandiában, Belgiumban és a csoport szintjén.

17 2009. július 31-én a DNB levelet intézett a Bizottsághoz annak érdekében, hogy tájékoztassa őt a holland jogszabályok értelmében a hollandiai pénzügyi intézmények szabályozása és felügyelete tárgyában a DNB-vel szemben fennálló jogi kötelezettségekről. E levélben a DNB hivatkozott az Európai Unió jogára is, amennyiben a DNB a Központi Bankok Európai Rendszerén (KBER) keresztül hozzájárul a hitelintézetek prudenciális felügyeletére és a pénzügyi rendszer stabilitására vonatkozó politikák zavartalan megvalósításához (az EK-Szerződés 105. cikkének (5) bekezdése értelmében). Ezzel összefüggésben a DNB jelezte, hogy a holland jogszabályok értelmében „kifogást nem emelő nyilatkozatot” (Verklaring van geen bezwaarkell) kell kiadnia az ING-vel kapcsolatos minden jelentős pénzügyi szerkezetátalakítási intézkedés vonatkozásában, figyelembe véve különösen ezen intézménynek a holland gazdaság szempontjából fennálló jelentőségét, valamint annak szükségességét, hogy az ING elegendő tőkével rendelkezzék a költelezettségei teljesítéséhez. Végül a DNB a Bizottság tudomására hozta, hogy el kíván kerülni minden olyan helyzetet, amelyben a DNB-nek és a Bizottságnak a tervezett szerkezetátalakítás keretében egymásnak ellentmondó intézkedéseket kellene tennie az ING-vel szemben.

18 2009. augusztus 5-én második megbeszélésre került sor a Bizottság, a Holland Királyság, az ING és a DNB között az ING által benyújtott szerkezetátalakítási terv megvitatása érdekében. E megbeszélés során az ING jelezte azokat az indokokat, amelyek alapján a Bizottságnak el kellett fogadnia a 2009. május 12-én javasolt szerkezetátalakítási tervet. A Bizottság válaszul megismételte, hogy e tervet nem ítélte elégségesnek.

19 2009. augusztus 10-én egyrészt az ING, másrészt pedig a DNB hivatalosan benyújtotta a Bizottságnak az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos, az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás (a C-10/09. sz., korábbi N 138/09. sz. ügy) tárgyát képező intézkedésre vonatkozó észrevételeiket. A DNB azt állította, hogy a Bizottság a tőkejuttatási intézkedéssel kapcsolatban nem kért észrevételeket, és jelezte, hogy ha kiderülne, hogy a Bizottság ezen intézkedés tárgyában alaposabb vizsgálatot folytatna, a DNB a felügyeleti hatósági szerepéből eredően észrevételeket fog tenni. A DNB arra is felhívta a Bizottság figyelmét, hogy álláspontja szerint a támogatási intézkedésekre irányuló előzetes vizsgálati eljárás nem volt alkalmas kiegyenlítő intézkedések előírására, mivel ez az eljárás nem tette lehetővé az érdekelt harmadik személyek számára, hogy megfelelő észrevételeket tegyenek. Az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos tulajdonképpeni intézkedéssel összefüggésben a DNB lényegében azt állította, hogy az ING olyan életképes vállalkozás, amely csak a pénzügyi világválság folytán szorul rá a holland állam támogatására; hogy a megszerzett portfólió értékére és a holland államnak járó ellenszolgáltatásra vonatkozó adatokat megfelelően értékelték; hogy nem volt szükség garanciadíj fizetésére, valamint hogy a benyújtott szerkezetátalakítási terv megfelelt annak, amit a jelen helyzetben elvártak.

20 2009. augusztus 13-án az ING a Holland Királyság közvetítésével újabb szerkezetátalakítási tervet nyújtott be a Bizottsághoz. Az ING ezzel kapcsolatban jelezte, hogy e javaslatot egyrészt az annak elkerülésére irányuló szándék diktálta, hogy a Bizottság megtegye a tőkejuttatás visszatéríttetésére irányuló azon intézkedést, amelyet arra az esetre helyezett kilátásba, ha 2009. augusztus közepe előtt nem terjesztenek elé hiteles szerkezetátalakítási tervet, másrészt pedig az, hogy a Bizottság a szerkezetátalakítás tárgyában egyoldalúan előírhatta mindazon követelményeket, amelyeket megfelelőnek ítélt. Ez az újabb terv a Bizottság kérésein alapult, és a korábban indítványozott érték több mint kétszeresének megfelelő mérlegcsökkentést eredményező különböző eszközátruházásokat irányzott elő. Az ING a Bizottság által figyelembe vett három egységben fennálló részesedéseinek átruházása melletti egyéb lehetőségként kilátásba helyezte ezen egységek egyikének, vagyis az Egyesült Államokban működő egységnek, továbbá egy másik olyan egységnek az átruházását, amely az ING hollandiai fő biztosítási tevékenységét képezte.

21 2009. augusztus 15-én a DNB tájékoztatta a Bizottságot, hogy a Hollandiában működő bank átruházásának – amelyet a Bizottság javasolt – az ING-t érintő prudenciális következményei olyanok, hogy nagyon valószínűtlen, hogy az ING olyan tartalmú nyilatkozatot tudna beszerezni a DNB részéről, hogy ezzel kapcsolatban nem emel kifogást.

22 2009. augusztus 18-án a holland állam továbbította az ING részére annak az e-mailnek a másolatát, amelyet Neelie Kroes, a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja küldött a holland államnak, és amelyben kifejtette, hogy hogyan lehetne az ő álláspontja szerint kielégítő eredményt elérni. Először is, a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja azon a véleményen volt, hogy „az ING-t az állami támogatások ellenőrzésére irányuló eljárások tekintetében nem lehetett alapvetően stabil banknak tekinteni”, mivel az ING újratőkésítés, valamint az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés formájában kapott támogatást, amely eszközök a kockázattal súlyozott eszközeinek (risk weighted assets, a továbbiakban: RWA) több mint 2%-át képezték. Másodszor, e biztos hangsúlyozta azt a nézetkülönbséget, amely a felek között még mindig fennállt az úgynevezett „Alt-A” portfólió értékének felmérésével, valamint azzal kapcsolatban, hogy a holland állam részére milyen szintű ellenszolgáltatást kellett nyújtani. Harmadszor jelezte, hogy a szerkezetátalakítási tervvel kapcsolatban még további fejlődés szükséges. Ezzel összefüggésben hangsúlyozta, hogy az ING hollandiai fő biztosítási tevékenységének átruházására irányuló ajánlat jó irányba megy, viszont ennél többre van szükség. Álláspontja szerint az alapvető szempont különösen arra vonatkozik, hogy orvosolni kell a hollandiai kereskedelmi bankok piacán bekövetkező versenytorzulásokat. Ezzel összefüggésben megjegyezte, hogy az ING e piacon fennálló nagyon erős, koncentrált helyzetét figyelembe véve nincs más megoldás, mint lefolytatni az eszközök kritikus mértékű átruházását annak érdekében, hogy az új piaci szereplők belépését életképessé tegyék. Végül utalt arra, hogy „amennyiben ezen a héten nem történik egyértelmű előrelépés, nem lesz lehetőség arra, hogy szeptember végén kedvező határozat szülessen”.

23 2009. augusztus 21-én a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja levelet intézett a DNB-hez annak érdekében, hogy a DNB 2009. július 31-i levelére válaszul jelezze a DNB-nek, hogy a pénzügyi stabilitás biztosítása a Bizottság számára kiemelten fontos, a felügyeleti hatóságok által e kérdésben kifejtett álláspontokat pedig figyelembe veszi. A szerkezetátalakítási intézkedések értékelését illetően viszont e biztos emlékeztetett arra, hogy a Bizottság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik ezen intézkedések közös piacra gyakorolt hatásainak felmérésére. Végül jelezte, hogy figyelembe vette a DNB által a C 10/09. sz. (korábbi 138/09. sz.) üggyel kapcsolatban benyújtott észrevételeket.

24 2009. szeptember 1-jén a Holland Királyság a kereskedelmi bankok és biztosítások hollandiai piacának versenyképességéről szóló gazdasági szakvéleményt terjesztett a Bizottság elé, amely friss adatokon alapult, és a szerzői szerint megerősítette azt az állítást, mely szerint a kereskedelmi bankok piaca, még ha viszonylag koncentrált is, versenyen alapuló és hatékony.

25 2009. szeptember 8-án, a Bizottsággal folytatott tárgyalásokat követően a Holland Királyság a hollandiai kereskedelmi bankok piacával kapcsolatban eltérő átruházási javaslatot terjesztett elő. Eszerint az ING a Hollandiában működő bank helyett inkább egy jelzálogbankot, vagyis a Westland Utrecht Hypotheekbankot (a továbbiakban: WUH), valamint az Interadvies – az ING-nek a Nationale Nederlanden égisze alá tartozó egyik egysége – valamennyi tevékenységét ruházná át. A Bizottság a 2009. szeptember 14-i e-mailben jelezte a Holland Királyságnak, hogy e javaslat számára egyértelműen nem elegendő.

26 2009. szeptember 15-én a Bizottság meghosszabbította az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés engedélyezését (a megtámadott határozat (4) preambulumbekezdése).

27 2009. szeptember 25-én a DNB levelet intézett a Bizottsághoz annak érdekében, hogy kifejtse neki mindazokat az indokokat, amelyek alapján a DNB mint az ING pénzügyi tevékenységeinek felügyeleti hatósága megállapíthatta, hogy e vállalkozás mind a Holland Királyság által nyújtott támogatásban részesülése előtt, mind pedig azt követően pénzügyi szempontból életképes volt. E pontosítás azért tűnt szükségesnek a DNB számára, mert meg kívánta előzni, hogy a Bizottság szerencsétlen módon a versenyszabályokkal kapcsolatos vizsgálat keretében határozzon e kérdésről.

28 2009. október 6-án a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja e-mailt küldött az ING-nek többek között azért, hogy pontot tegyen a szerkezetátalakítási tervvel kapcsolatos tárgyalások végére. Ezzel összefüggésben e biztos több megoldási lehetőséget is javasolt, köztük az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedésért a holland államnak járó ellenszolgáltatás növelését, illetve a WUH/Interadvies átruházása mellett az ING Németországban működő egyik egységének átruházását. Végül hangsúlyozta, hogy amennyiben az ING nem veszi komolyan az eljárást, a Bizottságnak nem marad más választása, mint alapos vizsgálati eljárást indítani, ezzel pedig az ING „eljátszaná a lehetőségét”.

29 2009. október 19-én az ING a Holland Királyság közvetítésével másik szerkezetátalakítási tervet nyújtott be a Bizottsághoz. E terv azzal együtt, hogy utal az ING több kérdésben eltérő véleményére, továbbá hangsúlyozza az ING azon szándékát, hogy különösen a belföldi piacon nem kíván a befektetések mellőzésére irányuló egyéb intézkedéseket előterjeszteni, több alkalommal hivatkozik a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja által a 2009. október 6-i e-mailben megfogalmazott javaslatokra. Különösen, e terv különböző olyan átruházásokat irányzott elő, amelyek az ING mérlegének 45%-os, vagyis a 2009. május 12-én benyújtott szerkezetátalakítási tervben javasoltnál majdnem háromszor nagyobb mértékű csökkentését eredményezték; előirányozta továbbá minden felvásárlás tilalmát, valamint a Bizottság által megkövetelteknek megfelelő magatartási kötelezettségvállalásokat.

30 2009. október 16-án a Bizottság felhívta az ING-t és a DNB-t, hogy vonják vissza az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás (a C 10/09. sz., korábbi N 138/09. sz. ügy) keretében 2009. augusztus 10-én előterjesztett észrevételeiket.

31 2009. október 21-én az ING levelet intézett a Bizottsághoz abból a célból, hogy tájékoztassa őt arról, hogy a Bizottság felhívásának megfelelően hajlandó visszavonni a fent említett észrevételeit annak érdekében, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy 2009. november 18-ig végleges határozatot hozzon a fenti 3. pontban említett támogatási intézkedésekről. E levélben ugyanakkor az ING jelezte, hogy továbbra is az a véleménye, hogy az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés költségeit helyesen értékelték. Válaszul a Bizottság e-mailben kifejtette, hogy nem tudja elfogadni az ING olyan levelét, amelyben az ING azt állítja, hogy az észrevételei visszavonását a Bizottság kérte. A Bizottság pontosította, hogy olyan levélre volt szüksége, amely mindössze azt tartalmazza, hogy az ING azért vonja vissza az észrevételeit, mert ezek az észrevételek a megállapodásra és a várható határozatra tekintettel már nem relevánsak („We need a letter that simply states that ING is withdrawing its observations because they are [no] longer valid in view of the settlement and the expected decision”). Befejezésképpen a Bizottság hangsúlyozta, hogy a határozathozatali eljárással összefüggésben mindaddig semmilyen lépést nem tesz, amíg ilyen levelet nem kap („Once again, I will not start the decision process before I have not [sic] received such a letter”). Ezen e-mailt követően az ING 2009. október 21-én kelt újabb levelet küldött annak érdekében, hogy megfeleljen a Bizottság kérésének.

32 Ugyanezen a napon a DNB is levelet intézett a Bizottsághoz abból a célból, hogy tájékoztassa őt arról, hogy a Bizottság felhívásának megfelelően hajlandó visszavonni az észrevételeit, amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy e visszavonás szükséges ahhoz, hogy ésszerű időn belül megoldást találjon a tőkejuttatással és az „illikvid eszközökre” képzett hitelkerettel kapcsolatban. A DNB azt állította, hogy még ha továbbra is fenntartja az észrevételeiben előadott érveket, hajlandó ezen észrevételeket visszavonni, mivel ez lehetővé teszi az ING által tapasztalt bizonytalanság megszüntetését, vagyis az ING pénzügyi stabilitásának érdekét szolgálja. Másnap, a Bizottság erre irányuló felhívásait követően a DNB ismét levelet intézett a Bizottsághoz, ezúttal jelezve, hogy az észrevételeit visszavonja, anélkül hogy ez alkalommal említést tett volna arról, hogy e visszavonást a Bizottság kérte, továbbá anélkül, hogy a „pénzügyi stabilitáshoz fűződő érdekre” hivatkozott volna.

33 2009. október 22-én a Holland Királyság előterjesztette az ING átdolgozott szerkezetátalakítási tervét. Ez alkalommal az ING a fenti 4. pontban hivatkozott visszatérítési feltételek módosítását is közölte a Bizottsággal (a továbbiakban: a visszatérítési feltételek módosítása).

34 Ezt követően több levélváltásra került sor a Bizottság és az ING között, többek között egyrészt az újabb visszatérítési feltételek keretében figyelembe vett körülményekkel, másrészt pedig a Bizottság által kért árdiktálási tilalom anyagi természetével és földrajzi kiterjedésével kapcsolatban.

35 2009. november 6-án reggel 4 óra 12 perckor a Bizottság az általa elfogadni szándékozott határozat első részére vonatkozó tervezetet küldött a Holland Királyságnak és az ING-nek, kérve őket, hogy 10 óráig ellenőrizzék az abban szereplő adatokat. E tervezet 92 preambulumbekezdést tartalmazott, és a leendő megtámadott határozat 1–4. pontját, vagyis az eljárásra, a tényállásra, a szerkezetátalakítási tervre és a vizsgálat megindításának indokolására vonatkozó pontokat érintette. E tervezet (50) preambulumbekezdésében – amely utóbb a megtámadott határozat (34) preambulumbekezdése lett – a visszatérítési feltételek Holland Királyság által közölt módosításának említését követően megállapítást nyert egyrészt, hogy „[m]ás szóval, tekintve, hogy az ING-nek normális esetben 2,5 milliárd [euró] visszavásárlási felárat kellene fizetnie, e módosítás az ING részvényeinek piaci árfolyamától függően 1,79 és 2,2 milliárd [euró] közötti további előnyhöz juttatná az ING-t”, másrészt pedig, hogy „Hollandia magyarázata szerint a módosítás oka az volt, hogy az ING számára hasonló kilépési feltételeket biztosítsanak, mint amilyeneket az SNS és az AEGON számára biztosítottak a Hollandia által azok részére nyújtott tőkejuttatások esetén”.

36 Az ING a 2009. november 6-án reggel 8 óra 45 perckor elküldött e-mailben jelezte a Bizottságnak, hogy a megadott határidőt egy 23 oldalas dokumentum átnézése során túl nehéz betartani, és azt kérdezte, hogy lehetséges lenne-e némi rugalmasságot tanúsítani azzal kapcsolatban, hogy hány óráig kell megtenni az észrevételeket. Az ugyanezen a napon 11 óra 2 perckor elküldött e-mailben az ING jelezte, hogy már majdnem befejezte az észrevételeinek előkészítését, és hamarosan elküldi azokat. Az ING ugyanakkor megjegyezte, hogy az árdiktálásra vonatkozó kötelezettségvállalással kapcsolatos, a Bizottság által megfogalmazott javaslatot az ezért felelős személyek még mindig nem fogadták el, és még belső tárgyalásokon vitatják azt. Az ugyanezen a napon 11 óra 15 perckor elküldött e-mailben a Bizottság azt válaszolta, hogy továbbra is várja az ING észrevételeit, megjegyezve, hogy a kérdésével csak azt szerette volna megtudni, hogy az elküldött tervezetben vannak-e ténybeli hibák, és nem a tervezett szövegre kért észrevételeket, még ha ezen észrevételeket el is olvassa.

37 A nap folyamán az ING elküldte a Bizottságnak az észrevételeit, a Bizottság pedig azt válaszolta, hogy az észrevételek többsége nem ténybeli hibákra vonatkozik, hanem más szöveg elfogadására irányuló javaslatokat tartalmaz. A Bizottság az ING által tett bizonyos észrevételekkel kapcsolatban néhány pontosítást is kért, az ING pedig a 2009. november 6-án 19 óra 37 perckor elküldött e-mailben válaszolt.

38 2009. november 18-án a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot.

3. A megtámadott határozat tartalma

39 A megtámadott határozat címe ellenére – amely csak a második támogatási intézkedésre (az N 138/2009. sz. ügy) utal – a Bizottság e határozatban a tőkejuttatás formájában nyújtott támogatásról (lásd különösen a megtámadott határozat (1), (32)–(35), (97)–(100), (133) és (156) preambulumbekezdését, valamint 2. cikkének első és második bekezdését), továbbá a holland hitelgarancia-programokról szóló bizottsági határozatokban engedélyezett, a középtávú kötelezettségekre vonatkozó garanciák formájában nyújtott támogatásról (az N 524/08. sz. és az N 379/09. sz. ügy) is állást foglal.

40 A Holland Királyság által a harmadik támogatási intézkedés keretében nyújtott garanciákkal kapcsolatban a megtámadott határozat megjegyzi, hogy e garanciák a kezdetben a 2008. október 30-i bizottsági határozatban (az N 524/08. sz. ügy), majd ismételten a 2009. július 7-i bizottsági határozatban (az N 379/09. sz. ügy) engedélyezett holland hitelgarancia-program kereteibe illeszkednek.

41 A Bizottság a megtámadott határozat bevezető részében emlékeztet arra, hogy az EK-Szerződésben előírtaknak megfelelően lehetőséget biztosított a tagállamoknak és az egyéb érdekelt feleknek észrevételeik megtételére. Ezzel összefüggésben hivatkozik az eljárás megindításáról szóló határozatra (lásd a fenti 13. pontot), és rámutat, hogy az érdekelt felektől nem kapott semmilyen észrevételt.

42 A „Tényállás” című 2. pont alatt, a megtámadott határozat (33)–(35) preambulumbekezdésében a Bizottság a következőképpen mutatja be a tőkejutattást és a visszatérítési feltételek módosítását:

„(33) A 10 milliárd [euró] összegű Core-Tier 1 tőkejuttatás kibocsátási ára értékpapíronként 10 [euró] volt. Az ING kezdeményezésére az értékpapírok vagy visszavásárolhatók 15 [euró] értékpapíronkénti áron (a kibocsátási árhoz képest 50% visszavásárlási felárral), vagy három év után egy az egyhez alapon átválthatók rendes részvényekké. Amennyiben az ING az átváltási lehetőséget kezdeményezi, Hollandiának lehetősége van az értékpapírok felhalmozódott kamatokkal növelt, értékpapíronkénti 10 [euró] áron történő alternatív visszavásárlása mellett döntenie. Osztalékszelvényt csak akkor fizetnek ki Hollandia részére, ha a rendes részvényekre osztalékot fizetnek.

(34) A szerkezetátalakítási terv keretében Hollandia módosítást nyújtott be a Tier 1 értékpapírok ING általi visszafizetéséről szóló megállapodáshoz. A módosított feltételek szerint az ING visszavásárolhatja a Core-Tier 1 értékpapírok legfeljebb 50%-át a következő áron: a 8,5%-os éves szelvény vonatkozásában felhalmozódott kamattal (körülbelül 253 millió [euró]) és – abban az esetben, ha az ING részvények árfolyama 10 [euró] felett van – a korai visszafizetés büntetőkamatával növelt kibocsátási ár (10 [euró]). A korai visszavásárlás büntetőkamata az ING részvények árfolyamával nő. A korai visszavásárlási felár kiszámítása céljából a részvényárak növekedésének felső határát 12,45 EUR-ban határozták meg […]. Ezen a szinten a büntetőkamat évi 13%. A korai visszavásárlás büntetőkamata elérheti a 705 millió [euró] maximális összeget, feltéve hogy az 5 milliárd [eurót] 400 nappal a kibocsátás időpontja után fizetik vissza. Ezen túlmenően a büntetőfelár alsó határa 340 millió [euró], amely legalább 15%-os belső megtérülési rátát biztosít Hollandia számára. Más szóval, tekintve, hogy az ING-nek normális esetben 2,5 milliárd [euró] visszavásárlási felárat kellene fizetnie, e módosítás további, az ING részvényeinek piaci árfolyamától függően 1,79 és 2,2 milliárd [euró] közötti előnyhöz juttatná az ING-t. Hollandia magyarázata szerint a módosítás oka az volt, hogy az ING számára hasonló kilépési feltételeket biztosítsanak, mint amilyeneket az SNS […] és az Aegon […] számára biztosítottak a Hollandia által azok részére nyújtott tőkejuttatások esetén. Ezek a korai fizetésre vonatkozó feltételek kizárólag az 5 milliárd [euró] (azaz az eredeti tőkejuttatás 50%-a) visszafizetésére alkalmazhatók.

(35) Az ING dönthet úgy, hogy 2010. január 31. előtt él a visszavásárlási lehetőséggel, azonban e határidőt – Hollandiával történő megállapodás után – rendkívüli piaci körülmények miatt 2010. április 1-jéig meghoszszabbíthatják, amennyiben az ING bizonyítani tudja, hogy gazdasági szempontból nem volt megvalósítható az 5 milliárd [euró] visszavásárlásához elegendő Core-Tier 1 tőke előteremtése. Ez a meghosszabbítás ezután a Bizottság jóváhagyásától függ. Az ING 2010. január [1-je] előtt szándékozik élni a visszavásárlási lehetőséggel. A fennmaradó 50%-ra vonatkozó visszafizetési és átváltási lehetőségek változatlanok.”

43 A Bizottság a támogatásnak az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján történő értékelése keretében, „A támogatás megléte” című 5.1. pont alatt a megtámadott határozat (97)–(99) preambulumbekezdésében a következőket fejti ki:

„(97) A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban már megállapította, hogy az ING feltőkésítése a tőkejuttatás összegét, azaz 10 milliárd [eurót] kitevő állami támogatásnak tekinthető.

(98) A visszavásárlási felár módosítása szintén állami támogatásnak tekinthető, amennyiben az állam lemond bevételszerzéshez való jogáról. Mivel az ING már vállalt egy 150%-os visszavásárlási felárat, bármilyen csökkentés valójában elmaradt bevétel. A holland tőkejuttatás visszafizetése feltételeinek módosítása további előnyhöz juttatja az ING-t. Ez további, körülbelül 2 milliárd [euró] támogatást képvisel a fenti, (34) preambulumbekezdésben ismertetettek szerint.

(99) Az [értékvesztett eszközökkel kapcsolatos] intézkedés tekintetében a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban úgy találta, hogy az intézkedés támogatásnak tekinthető. Az [ezen] intézkedésből származó támogatás összegét a (valós gazdasági érték alapján számított) átruházási ár és az átruházott portfólió piaci ára közötti különbségként számítják. […] Az átruházott portfólió átruházási ára és piaci ára között keletkezett különbség 6,5 milliárd USD, amely 5,0 milliárd [eurónak] felel meg […]. Az [értékvesztett eszközökkel kapcsolatos] intézkedésből származó támogatás összegét ezért 5 milliárd [eurónak] tekintik.”

44 Ezt követően a Bizottság a szóban forgó támogatások ING-n belüli felosztását vizsgálta annak érdekében, hogy az ING RWA-inek figyelembevételével értékelje e támogatások összegét:

„(100) A 10 milliárd [euró] összegű tőkejuttatást eredetileg a következőképpen osztották fel a csoporton belül: 5 milliárd [euró] az ING Bank részére, 4 milliárd [euró] az ING Insurance részére és 1 milliárd [euró] a holding szintjén. Az ING-nek bármikor lehetősége van átcsoportosítani a tőkejuttatás összegét az ING Bank, az ING Insurance és a holding szintje között.

(101) Ezen túlmenően a Hollandia részére az [értékvesztett eszközökkel kapcsolatos] intézkedés szerint átruházott pénzforgalom 85%-a az ING Bank eszközeit, 15%-a pedig az ING Insurance eszközeit fedezte. Az [értékvesztett eszközökkel kapcsolatos] intézkedésből származó támogatás teljes összegéből (5 milliárd [euró]) ezért 4,25 milliárd [eurót] az ING Banknak, 0,75 milliárd [eurót] pedig az ING Insurance-nek kell jóváírni.

(102) Ennek eredményeként a támogatás teljes összege az ING Bank szintjén 9,25 milliárd [euró] (az ING Bank RWA-jának 2,7%-a […]), a támogatás teljes összege az ING Insurance szintjén 4,75 milliárd [euró] (az ING szavatolótőke-követelményeinek 50%-a […]), és a holding szintjén a fennmaradó 1 milliárd [euró].

(103) Az egyszerűség kedvéért és az értékvesztett eszközökről szóló közleményben használt feltételekkel való következetesség miatt a támogatás teljes összege csak az ING Bank RWA-iként is kifejezhető. Ebben az esetben a két intézkedés együttes értékének a 2 milliárd [eurós] visszavásárlási felár csökkentéséből származó további támogatással megnövelt összege körülbelül 17 milliárd [eurós] támogatási elemet eredményez, amely körülbelül az ING Bank [RWA-i] 5%-ának felel meg.”

45 A támogatás fennállásával kapcsolatos mérlegelés zárásaként a Bizottság a (106) preambulumbekezdésben így az ING-nek nyújtott valamennyi támogatási intézkedést figyelembe véve a következő megállapítást teszi:

„(106) Ezért az ING összesen [12–22] milliárd [euróig] terjedő szerkezetátalakítási támogatásban fog részesülni, továbbá 17 milliárd [euró] egyéb támogatásban, amely a bank RWA-jának körülbelül 5%-át teszi ki.”

46 A Bizottság az ING-nek nyújtott intézkedésekkel kapcsolatos elemzéséből levont következtetésekként a megtámadott határozat (155)–(157) preambulumbekezdésében megállapítja:

„(155) Először is a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a Hollandia által 2009. október 20-án előterjesztett módosítások alapján az [értékvesztett eszközökkel] intézkedés összhangban van az értékvesztett eszközökről szóló közleménnyel, és ezért azt [az EK 87. cikk] (3) bekezdésének b) pontja szerint a közös piaccal összeegyeztethetőnek kell nyilvánítani.

(156) Másodszor, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szerkezetátalakítási intézkedések lehetővé teszik az ING számára, hogy helyreállítsa hosszú távú életképességét, továbbá azok tehermegosztás tekintetében elégségesek, valamint megfelelőek és arányosak a szóban forgó támogatási intézkedések versenytorzító hatásainak kiegyenlítésére. A benyújtott szerkezetátalakítási terv teljesíti a szerkezetátalakításról szóló közlemény kritériumait, és ezért azt [az EK 87. cikk] (3) bekezdésének b) pontja szerint a közös piaccal összeegyeztethetőnek kell tekinteni. A már nyújtott tőkejuttatási intézkedések és garanciák ezért a szerkezetátalakítási tervvel összhangban meghosszabbíthatók. Az N 528/08 sz. határozatban elrendelt átmeneti mérlegcsökkentési korlátozásokat azonban meg kell szüntetni.

(157) Harmadszor, a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a szerkezetátalakítási terv keretében előterjesztett további támogatási intézkedéseket, azaz a Core-Tier 1 értékpapírok Hollandiától való visszavásárlása feltételeinek módosítását és az előirányozott, kötelezettségekkel kapcsolatos garanciákat szintén összeegyeztethetőnek kell tekinteni a közös piaccal [az EK 87. cikk] (3) bekezdésének b) pontja szerint, tekintettel annak mértékére, ahogyan az intézkedések képesek kezelni a szerkezetátalakítási tervben ismertetett piaci torzulásokat, valamint arra, hogy a támogatás segít a kedvezményezettnek fokozni életképességét. Ez a Hollandia által nyújtott tőke visszafizetésére vonatkozó rendelkezések feltételeinek módosításából származó támogatást is érinti.”

47 Következésképpen a Bizottság a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdésében megállapítja, hogy „[a] Hollandia által az ING részére nyújtott szerkezetátalakítási támogatás [az EK 87. cikk] (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül”, a második bekezdésében pedig, hogy e „támogatás összeegyeztethető a közös piaccal, a II. mellékletben megállapított kötelezettségvállalásokra is figyelemmel”.

48 A II. mellékletből kiderül, hogy különböző kötelezettségvállalásokat különösen tiszteletben kell tartani:

–        Az ING mérlegét a 2013. év végéig 45%-kal csökkenteni kell a 2008. szeptember 30-án megállapított mérleghez képest (vagyis 616 milliárd eurós csökkentésről van szó az 1376 milliárd euróhoz képest [lásd a megtámadott határozat (54) preambulumbekezdését]). Ennek érdekében az ING-nek értékesítenie kell a biztosítási üzletágát, az ING Direct US-t és más egységeket (lásd a megtámadott határozat (57) preambulumbekezdését), olyan időrend szerint, amely a 2011. év végéig, a 2012. év végéig, végül pedig a 2013. év végéig a következő szakaszokat irányozza elő: a 2011. év vége előtt a teljes mérleg 20%-os csökkentését; a 2012. év vége előtt 30%-os, a 2013. év végéig pedig 45%-os csökkentését. A végleges határidőt a Bizottság Hollandia kérelme alapján meghosszabbíthatja.

–        A Holland Királyság kötelezettséget vállal arra, hogy az ING a határozat időpontjától számított három évig, illetve az értékpapírok teljes visszatérítéséig betartja a felvásárlások tilalmát. A Bizottság jóváhagyhatja a felvásárlást, ha az a pénzügyi stabilitás megóvásához vagy az érintett piacokon a verseny fenntartásához szükségesnek bizonyul.

–        A Holland Királyság kötelezettséget vállal arra, hogy az ING-vel szemben megtiltja az árdiktálást. Az ING a Bizottság előzetes engedélye nélkül bizonyos termékek vonatkozásában és bizonyos piacokon nem kínálhat a legkedvezőbb árakat kínáló három versenytársáénál kedvezőbb árakat. Az ING Direct tartózkodni fog attól is, hogy a Bizottság előzetes engedélye nélkül bizonyos árak vonatkozásában és bizonyos piacokon meghatározó befolyást gyakoroljon. E kötelezettségvállalások a határozat időpontjától számított három évig, illetve az értékpapírok teljes visszatérítéséig érvényesek.

–        A Holland Királyság az ING-vel kapcsolatos több részletes rendelkezés keretében kötelezettséget vállal, amelyek magukban foglalják többek között a következőket: az úgynevezett WUH/InterAdvies tevékenységek értékesítése, az életképesség helyreállítása, az osztalékszelvények halasztása, valamint az úgynevezett 1. és 2. kategóriába tartozó értékpapírokkal kapcsolatos vételi opció, valamint a díjazási és forgalmazási politikára vonatkozó korlátozások.

–        A holland hatóságok kötelezettséget vállalnak arra, hogy az ING szerkezetátalakításának végrehajtása 2013 vége előtt teljes mértékben befejeződik.

49 Másfelől a megtámadott határozat 1. cikkének első bekezdésében a Bizottság megállapítja, hogy „[a] Hollandia által az ING úgynevezett [»Alt-A«] portfóliójához nyújtott, értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés [az EK 87. cikk] (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül”, a második bekezdésben pedig, hogy e „támogatás összeegyeztethető a közös piaccal, az I. mellékletben megállapított kötelezettségvállalásokra is figyelemmel”.

Az eljárás és a felek kérelmei

50 A Törvényszék Hivatalához 2010. január 28-án benyújtott keresetlevélben a Holland Királyság előterjesztette a keresetét a T-29/10. sz. ügyben.

51 A Törvényszék Hivatalához ugyanezen a napon benyújtott keresetlevélben az ING előterjesztette a keresetét a T-33/10. sz. ügyben.

52 Az e keresetlevelekkel együtt benyújtott külön beadványaikban a Holland Királyság és az ING kérte, hogy az ő vonatkozásukban a Törvényszék gyorsított eljárásban határozzon, ezen eljárás lefolytatása érdekében pedig egyesítse az ügyeket.

53 2010. február 16-án a Bizottság előterjesztette az e kérelmekre vonatkozó észrevételeit, jelezve, hogy ellenzi a gyorsított eljárás és az egyesítés iránti kérelmeket.

54 A Törvényszék harmadik tanácsának elnöke 2010. március 5-i határozatával elutasította a gyorsított eljárás lefolytatása iránti kérelmeket. A Törvényszék elnöke ugyanezen a napon hozott határozatával a harmadik tanács kérelmére elrendelte, hogy ezen ügyeket a Törvényszék eljárási szabályzata 55. cikke 2. §-ának első mondata alapján soron kívül bírálják el.

55 A Törvényszék harmadik tanácsának elnöke 2010. március 15-i végzésével az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a T-29/10. sz. és a T-33/10. sz. ügyeket.

56 2010. április 23-án a DNB kérte, hogy az ING kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson a T-33/10. sz. eljárásba.

57 A Törvényszék harmadik tanácsának elnöke 2010. július 14-i végzésével engedélyezte a DNB, amely 2010. augusztus 3-án előterjeszthette észrevételeit.

58 Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, az eredetileg kijelölt előadó bírót az első tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanácsnak osztották ki. Mivel az első tanács egyik tagja akadályoztatva volt, a Törvényszék elnöke az eljárási szabályzat 32. cikkének 3. §-a alapján a tanács létszámának kiegészítése érdekében másik bírót jelölt ki.

59 Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (első tanács) úgy döntött, hogy megnyitja a szóbeli szakaszt, és pervezető intézkedések keretében felhívta a feleket, hogy válaszoljanak egy sor kérdésre egyrészt a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdésében használt „szerkezetátalakítási támogatás” fogalommal, másrészt pedig a Holland Királyság és az ING kérelmeinek terjedelmével kapcsolatban (a továbbiakban: írásbeli kérdések).

60 A felek 2011. május 18-án válaszoltak ezen írásbeli kérdésekre.

61 A Törvényszék a pervezető intézkedések keretében felhívta a felek figyelmét, hogy a tárgyalás során lehetőségük lesz észrevételeket tenni e válaszokra, közelebbről pedig bizonyos olyan pontokra, amelyeket egyfelől a Bizottságnak, másfelől pedig a Holland Királyságnak, az ING-nek és a DNB-nek kifejezetten a figyelmébe ajánlott.

62 A Törvényszék a 2011. július 12-i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék kérdéseire adott válaszaikat.

63 Figyelembe véve a felek észrevételeit (lásd a fenti 52. és 53. pontot), a Törvényszék úgy határozott, hogy az ítélet meghozatala céljából az eljárási szabályzat 50. cikkének alkalmazásával egyesíti a jelen ügyeket.

64 A T-29/10. sz. ügyben a Holland Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        semmisítse meg a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdését, amely többek között – az e határozat (98) preambulumbekezdésében kifejtett – azon megállapításon alapul, mely szerint a holland hatóságok által nyújtott tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása mintegy 2 milliárd euró további támogatást biztosít az ING-nek;

–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

65 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        utasítsa el a keresetet;

–        a Holland Királyságot kötelezze a költségek viselésére.

66 A T-33/10. sz. ügyben a DNB által támogatott ING azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az megállapítja, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása 2 milliárd euróig terjedő mértékű további támogatást jelent;

–        semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben a Bizottság a támogatás jóváhagyását a határozatban és annak II. mellékletében meghatározott árdiktálási tilalom elfogadásához kötötte;

–        semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben a Bizottság a támogatás jóváhagyását ilyan szerkezetátalakítási feltételektől tette függővé, amelyek meghaladják a szerkezetátalakításokról szóló bizottsági közlemény szerint arányos és szükséges mértéket;

–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

67 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        utasítsa el a keresetet azzal az indokkal, hogy az részben elfogadhatatlan, részben pedig megalapozatlan;

–        másodlagosan, a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;

–        az ING-t kötelezze a költségek viselésére.

68 Ami az elfogadhatósággal kapcsolatos érveket illeti, a Bizottság nem vitatja az ING azon első kérelmének elfogadhatóságát, amely a megtámadott határozat annyiban történő megsemmisítésére irányul, amennyiben e határozat megállapítja, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása 2 milliárd euróig terjedő mértékű további támogatást jelent. Ezzel szemben a Bizottság azt állítja, hogy nem biztos abban, hogy az ING a második és harmadik kérelmében vitathatja egyrészt az ING-vel szemben az árak meghatározó befolyásolására vonatkozóan előírt tilalmakat, másrészt pedig azokat a követelményeket, amelyeket az ING-nek a szerkezetátalakítás tárgyában be kell tartania (lásd a fenti 48. pontot). A Bizottság szerint a megtámadott határozat olyan állami támogatás elfogadására jogosítja fel az ING-t, amelynek vonatkozásában a Holland Királyság engedélyt kért, amelyet az ezen állam által tett kötelezettségvállalások alapján adtak meg neki. Következésképpen, ha feltételezzük, hogy a támogatás meghatározása helyes, a megtámadott határozat nem fejt ki semmi olyan joghatást, amely az ING érdekei szemponjából sérelmes lehetne. A maga részéről az ING megjegyzi, hogy a megtámadott határozat érinti az ő jogi helyzetét, mivel a Bizottság az állami támogatást a megtámadott határozat II. mellékletében meghatározott kötelezettségvállalásokat figyelembe véve nyilvánította a közös piaccal összeegyeztethetőnek, e kötelezettségvállalások tartalmát pedig a Bizottság írta elő, különösen a bizonyos eszközök értékesítésére, valamint a bizonyos kötöttségek elfogadására irányuló kötelezettséget illetően.

A jogkérdésről

69 A T-29/10. sz. ügyben a Holland Királyság a megsemmisítés iránti kérelmének alátámasztása érdekében három jogalapra hivatkozik (lásd a fenti 64. pontot). Az első jogalap az EK 87. cikk megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott határozat (98) preambulumbekezdése azt tartalmazza, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása mintegy 2 milliárd euró további támogatást jelent az ING számára. A második jogalap a gondos ügyintézés elvének megsértésén alapul. A harmadik jogalap az indokolási kötelezettség megsértésén alapul, mivel a Bizottság nem fejtett ki kellő indokokat annak alátámasztása érdekében, hogy miért marasztalta el a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek a módosítását.

70 A T-33/10. sz. ügyben az ING szintén három jogalapra hivatkozik, kiemelve, hogy e jogalapok mindegyike a három megsemmisítés iránti kérelme egyikének felel meg (lásd a fenti 66. pontot). A két részből álló első jogalap egyrészt az EK 87. cikk megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott határozat azt állapítja meg, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása további támogatásnak minősül, másrészt pedig a gondos ügyintézés elvének megsértésén, valamint az indokolási kötelezettség megsértésén. A második jogalap az árdiktáló magatartás valamely vállalkozással szembeni megtiltásának lehetőségére vonatkozó rendelkezések megsértésén alapul. A harmadik jogalap a szerkezetátalakítás tárgyában előírt követelményekkel kapcsolatban az arányosság elvének a megsértésén alapul.

71 A Holland Királyság által a megsemmisítés iránti kérelmének alátámasztását szolgáló három jogalap keretében előadott érvek összevonhatók az ING által az első kérelmének alátámasztását szolgáló első jogalap két részében előadott érvekkel. Ezen érvek mindegyike lényegében az ellen irányul, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban további támogatásnak minősítést alakított ki a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek azon módosítását követően, amelyet a Holland Királyság a közigazgatási eljárás keretében közölt vele.

72 Következésképpen először a fenti 71. pontban hivatkozott valamennyi érvet kell összevonni és megvizsgálni. Ezek az érvek ugyanis különböznek az ING által a második és harmadik jogalapja keretében előadott érvektől, amelyek az elemzés utólagos vetületét érintik, vagyis nem az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján történő támogatásnak minősítést, hanem az annak érdekében betartandó kötelezettségvállalások természetét és terjedelmét, hogy a támogatást az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján a közös piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani.

A – A további támogatásnak minősítésről

1. A felek érvei

73 A felperesek lényegében kétféle érvet terjesztenek elő azon további állami támogatásnak minősítés bírálata érdekében, amelyet a Bizottság a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek az eljárás során közölt módosítását követően kialakított. Ezen érvek némelyike az érdemi jogszerűségre, valamint az EK 87. cikk (1) bekezdésében foglalt anyagi jogi szabályokra vonatkozik, különösen az előny fogalmát illetően, míg a többi, néha egymással megegyező érv az eljárási jogszerűséget érinti, alapjuk pedig a gondossági és az indokolási kötelezettség, ideértve a meghallgatáshoz, vagy akár egyszerűen csak a tájékoztatáshoz való jogot.

a)     Az EK 87. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos érvekről

74 A Holland Királyság és az ING azt állítja, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján további állami támogatásnak minősült. Először is, a felperesek előadják, hogy jóllehet a tőkejuttatás a tőkeinjekció teljes összegének megfelelő támogatást tartalmaz, a visszatérítési feltételeinek módosítását nem lehet további állami támogatásnak tekinteni. Másodszor, a Holland Királyság megjegyzi, hogy a Bizottságnak a visszatérítési feltételek módosítását a tőkejuttatás címén nyújtott támogatás mérlegelése keretében figyelembe kellett volna vennie, mivel e módosítást még azt megelőzően közölték vele, hogy a megtámadott határozatot elfogadta volna. Harmadszor, a felperesek azt állítják, hogy még ha fel is tételezzük, hogy a Bizottságnak módjában áll a visszatérítési feltételek módosítását elkülönítve vizsgálni, a mérlegelésében akkor is több hibát követett el: mindenekelőtt tévesen ítélte úgy, hogy ilyen módosítás hiányában az ING 5 milliárd eurót is előtörlesztett volna; továbbá a Bizottság elmulasztotta figyelembe venni, hogy e módosításnak köszönhetően a visszatérítés időpontjában esedékes kamatok fizetése már nem függött a rendes részvények utáni osztalékfizetéstől; végül a Bizottság a holland hatóságok magatartását nem a magánbefektető magatartásához hasonlította. Negyedszer, a felperesek azt állítják, hogy a Bizottság elmulasztotta belefoglalni az okfejtésébe, hogy a visszatérítési feltételek módosításának az volt a célja, hogy e feltételeket összhangba hozzák a más holland pénzügyi intézmények részére biztosított feltételekkel.

A tőkejuttatás címén nyújtott támogatás összegével kapcsolatban a megtámadott határozatban lefolytatott mérlegelés hatásáról

75 Először is, a Holland Királyság és az ING – amelyet a DNB támogat – emlékeztet arra, hogy valamely állami intézkedés akkor minősül támogatásnak, ha a kedvezményezettje olyan előnyben részesül, amelyhez rendes piaci feltételek mellett nem jutott volna hozzá. Tőkejuttatás esetében a nyújtott előny meghatározása alapjául szolgáló kritérium főszabály szerint az a különbség, amely aközött áll fenn, hogy az állam milyen feltételek mellett nyújtotta a tőkejuttatást, illetve egy magánbefektető milyen feltételek mellett nyújtotta volna azt. A támogatási elemek csak akkor lehetnek a tőkejuttatás teljes egészével egyenlőek, ha kivételesen semmilyen tőkejuttatást nem lehetett volna a piacon beszerezni. Ez esetben azon feltételek módosítása, amelyek mellett e tőkejuttatást nyújtották, a támogatás mértékének mérlegelése szempontjából már nem releváns, és nem tekinthető további állami támogatásnak. Márpedig a jelen esetben a Bizottság a megtámadott határozatban azt állapította meg, hogy a tőkejuttatás a nyújtott tőke teljes egészével egyenlő összegű állami támogatásnak minősült. E tőkejuttatást tehát adományként elemzi. Ezért a Bizottság nem állapíthatná meg, hogy a tőkejuttatás – amelyet adománnyal azonosít – visszatérítési feltételeinek módosítása „további támogatásnak” minősül. Logikusan annak, hogy a nyújtott tőke visszatéríthető, arra a következtetésre kellene vezetnie, hogy a nyújtott támogatás összege alacsonyabb e tőkejuttatás összegénél. Az eredeti határozattal kapcsolatban a felperesek megjegyzik, hogy e határozat nem tesz mást, mint ideiglenesen jóváhagyja az újratőkésítési intézkedést, e szakaszban pedig a Bizottság nem foglalt állást a tőkejuttatással kapcsolatos intézkedésben megnyilvánuló támogatás összegéről.

76 A Bizottság részéről az a kérdés, hogy valamely tőkejuttatás olyan előnyt biztosít-e, amelyet a piacon nem lehetett volna beszerezni, olyan összetett gazdasági mérlegeléssel jár, amelynek felülvizsgálata korlátozott. Ezzel összefüggésben a Bizottság hangsúlyozza, hogy az eredeti határozatból kitűnik, hogy a tőkejuttatás teljes egészében állami támogatásnak minősül. Mint azt e határozat kifejti, az ING előnyben részesült, mivel a holland állam beavatkozása nélkül az ING hasonló határidőn belül és feltételek mellett nem juthatott volna ilyen finanszírozáshoz, figyelembe véve többek között a piac képlékeny helyzetét. E megállapítást nem kérdőjelezték meg a felperesek, akik az eredeti határozat ellen nem nyújtottak be keresetet, így e megállapítást a megtámadott határozatban nem kellett alaposabban kifejteni. A Bizottság azt is előadja, hogy az állami magatartás gazdasági ésszerűségének mérlegelése során az intézkedések megtételének időpontjából kell kiindulni. A tőkejuttatás új visszatérítési feltételeit tehát azokhoz a visszatérítési feltételekhez kellett hasonlítani, amelyekben a holland állam és az ING 2008 októberében megállapodott, nem pedig a piaci feltételekhez. Mivel a holland állam lemondott az eredetileg megállapított ellenszolgáltatás egy részének behajtásáról, az ING újabb előnyben részesült.

A tőkejuttatás valamennyi vonatkozása vizsgálatának szükségességéről

77 Másodszor, a Holland Királyság azt állítja, hogy a Bizottságnak a tőkejuttatással kapcsolatos intézkedés mérlegeléséhez figyelembe kellett volna vennie a visszatérítési feltételek azon módosításait, amelyeket azt megelőzően közöltek vele, hogy e kérdésben végleges határozatot hozott volna. Az EK 87. cikk (1) bekezdésével összegyeztethetetlen a Bizottság által alkalmazott azon megközelítés, mely szerint lehetséges az, hogy valamely módosított intézkedést ne a végleges formájában, hanem az eredeti visszatérítési feltételek és az utóbb módosított feltételek közötti összehasonlítás alapján mérlegeljenek. Másfelől, ha a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása adott esetben jogellenes további támogatásnak minősült, akkor ezen intézkedés mérlegelése érdekében hivatalos vizsgálati eljárást kellett volna indítania. Ehelyett azonban a Bizottság a visszatérítési feltételek módosítását a tőkejuttatásra vonatkozó eljárás keretében vizsgálta.

78 A Bizottság emlékeztet arra, hogy a támogatás fennállását és jelentőségét a támogatás nyújtásának időpontjában, nem pedig a határozat meghozatalának időpontjában fennálló körülményekre tekintettel kell mérlegelni. Így 2008 októberében a Holland Királyság 10 milliárd euró összegű, vagyis az ezen időpontban nyújtott tőkejuttatás teljes egészének megfelelő mértékű előnyt biztosított az ING-nek. Hasonlóképp 2009 októberében a holland állam ismét előnyben részesítette az ING-t, módosítva az előző évben megállapított visszatérítési feltételeket. A Bizottságnak külön-külön kell vizsgálnia ezen intézkedéseket, amelyek eltérő időpontokban biztosítottak előnyt. Ami az első intézkedést illeti, a Bizottság elismeri, hogy ezt az intézkedést az eredeti határozatban ideiglenesen hagyta jóvá. Ez az ideiglenesség azonban csak ezen intézkedés jóváhagyására, nem pedig a tőkejuttatás állami támogatásnak minősítésére vonatkozik, amely e szakasztól kezdve végleges volt. Egyébként az eredeti határozatra nem lehet hivatkozni annak alátámasztása érdekében, hogy a tőkejuttatással kapcsolatban az ING javára tett bármilyen utólagos intézkedést nem lehet további támogatásnak tekinteni. Továbbá a két támogatási intézkedés fennállása szempontjából nincs jelentősége, hogy a Bizottság a visszatérítési feltételek módosítását a tőkejuttatás vizsgálata céljából indított eljárás (az N 525/2008. sz. ügy) keretében elemezte, anélkül hogy hivatalos bejelentés beszerzéséhez ragaszkodott volna. Jóllehet valószínű, hogy az e módosítás keretében nyújtott támogatás jogellenes támogatásnak minősíthető, e kérdést nem szükséges eldönteni. A jelen esetben a Bizottság azért nem ítélte szükségesnek, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indítson, mert úgy vélte, hogy a visszatérítési feltételek módosítása a Holland Királyság és az ING között a tőkejuttatással kapcsolatban létrejött jegyzési megállapodáshoz kapcsolódott. Ezzel összefüggésben a megtámadott határozatot az [EK 93. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 4. cikkének (3) bekezdése szerinti, kifogást nem emelő határozatként kell elemezni.

A visszatérítési feltételeknek a magánbefektető elvére tekintettel történő összehasonlításáról

79 Harmadszor, ha feltételezzük, hogy a Bizottság mérlegelheti külön a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítását, a Holland Királyság azt állítja, hogy a Bizottság által ezzel kapcsolatban végzett mérlegelés több szempontból téves, a DNB által támogatott ING pedig előadja, hogy az említett módosítás megfelelt a magánbefektető elvének.

–       A Bizottság okfejtésének kiindulópontjáról

80 Egyrészt, a felperesek a Bizottság okfejtésének azon kiindulópontját bírálják, mely szerint a visszatérítési feltételek módosításának hiányában az ING még 5 milliárd eurót is előtörlesztett volna. A megtámadott határozat (34) és (98) preambulumbekezdésében ugyanis a Bizottság megállapította, hogy az említett módosítás mintegy 2 milliárd euró további támogatást biztosított az ING-nek, amely a módosított feltételek és az eredeti feltételek összehasonlításából ered. Az eredeti feltételek alapján az ING 15 euró egységáron visszavásárolhatta volna az értékpapírokat, vagy 2011 novemberétől részvényekké alakíthatta volna azokat, ez utóbbi esetben pedig az állam a felhalmozódott osztalékszelvényekkel növelt vételár visszatérítését választhatta volna. Az állam tehát előtörlesztés esetén 2,5 milliárd felárat kaphatott volna. Tekintettel azonban e felár jelentős összegére, valamint figyelembe véve a részvényárfolyamok alakulását, igen valószínűtlen, hogy az ING előtörlesztette volna a tőkejuttatást, ha az állam nem módosította volna az eredeti feltételeket. Az ING-nek jogában állt 2011 novemberéig várni az értékpapírok részvényekké alakításával, ha pedig az állam ekkor meg akarta volna akadályozni az átalakítást, az egyetlen lehetséges megoldás az lett volna, hogy a felhalmozódott osztalékszelvényekkel növelt, 10 eurós eredeti kibocsátási ár visszatérítését követeli. Az állam tehát annak kockázatát vállalná, hogy a részesedése hosszú időn keresztül fennáll anélkül, hogy az állam a legkisebb hozamban részesülne, mivel az osztalékszelvény az osztalék fizetésétől függ. Irreális a Bizottság azon okfejtésének kiindulópontja, amelynek eredményeként arra a következtetésre jutott, hogy az eredeti feltételek alapján az állam mintegy 2 milliárd euróval nagyobb összeghez jutott volna, mint amelyben az új feltételek alkalmazásával részesül. A Bizottság tévedett, amikor megállapította, hogy az állam lemondott „a bevételszerzéshez való jogáról”. Az eredeti megállapodásban kikötött 50%-os visszatérítési felár semmiképp nem biztosít „jogot” az állam részére, mivel az ING-nek választási lehetősége volt, hogy ilyen megoldást alkalmaz-e, vagy sem. Mindenesetre az ING részvényárfolyamának – amely lényegesen 15 euró alatt volt – vizsgálata világosan jelzi, hogy az ING számára nem lett volna lehetséges, de még csak helyénvaló sem az eredeti feltételek alapján 5 milliárd eurót előtörleszteni.

81 A felperesek továbbá cáfolják az olyan különböző dokumentumokra tett utalások terjedelmét, amelyeket a közigazgatási eljárás során benyújthattak volna. Így jóllehet az ING előadta, hogy az volt a prioritása, hogy módot találjon a holland állam részére történő lehető leggyorsabb visszatérítésre, ezt a Bizottság azon kérdésére adott válaszként tette, amely arra irányult, hogy az ING-nek az elkövetkező öt év során szándékában áll-e felvásárlásokat végezni. Hasonlóképp, a Bizottsághoz benyújtott szerkezetátalakítási tervre nem lehet hivatkozni azon elképzelés alátámasztása érdekében, hogy az ING az eredeti feltételek mellett mindenképp visszatérített volna. A támogatás 150%-os visszatérítésével kapcsolatos felvetés csak tervezési szempontból szerepel e tervben. Másfelől e felvetés a kibocsátási ár 150%-án történő visszatérítést 2013 végére, vagyis öt évvel a kibocsátás után helyezi kilátásba, ami alapvetően különbözik a 2009-ben történő visszatérítéstől. A 2013-ban történő 150%-os visszatérítés 12,4% éves hozammal járna, ami jelentősen alatta marad a 15% és 21,5% közötti azon hozamnak, amelyet az állam az 5 milliárd euró módosított feltételek alapján történő előtörlesztése révén érhetett el. A 150%-os visszatérítés egy évvel a kibocsátás után egyszerűen tilos. Ezenkívül az ING által a Bizottság kérdésére adott azon válasz, amelyben az ING kifejti, hogy a 2010. év vége előtti visszatérítés „lehetséges, amennyiben a gazdasági helyzet gyorsabban javul, mint a referenciaügyben”, még mindig nem jelenti azt, hogy ilyen visszatérítésre sor került volna. Egyébként pedig az ING e válaszban pontosította, hogy az első három év során történő visszatérítés mindenesetre aligha képzelhető el az egyesült államokbeli adóveszteségi korlátozások miatt, amelyek behatárolják az ezen időszakban történő jelentősebb kibocsátással vagy a vállalkozás egy részének eladásával kapcsolatos lehetőségeket. Hasonlóképp, a felperesek szerint hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság az eredeti határozatban felszólította a Holland Királyságot, hogy közölje vele, hogy a tőkejuttatás hozama 10% alatti volt-e (lásd az eredeti határozat (32) és (67) preambulumbekezdését), ami jól alátámasztja, hogy a Bizottság tudta: előfordulhat, hogy az 50%-os visszatérítési felárat nem fizetik ki. Végül a Bizottság ésszerűen nem állíthatja, hogy abból a felvetésből indult ki, hogy az ING fenntartja az osztalékpolitikáját, és 8,5% éves osztalékszelvényt is fizet. Osztalékot ugyanis csak akkor lehet fizetni, ha az eredmények azt lehetővé teszik. A múltban fizetett osztalék alapján nem feltételezhető, hogy azt a jövőben is fizetni fognak, a pénzügyi válság által teremtett különösen bizonytalan helyzetben pedig egyértelműen nem.

82 A Bizottság megjegyzi, hogy a tőkejutattás eredeti feltételek mellett történő visszatérítésének velószínűsége az állami támogatás fennállásának értékelése szempontjából nem játszik szerepet. Az ilyen támogatás fennállásának értékeléséhez ugyanis azt kell meghatározni, hogy az állam előnyt biztosított-e az ING-nek, a jelen esetben pedig, hogy a visszatérítési feltételek 2009 októberében történő módosítása lehetőséget biztosított-e az ING-nek arra, hogy az 5 milliárd eurót az eredetileg megállapított feltételeknél kedvezőbb feltételek mellett térítse vissza. A Bizottság elismeri, hogy az ING-nek valóban joga volt ahhoz, hogy az értékpapírokat 2011 novemberétől kezdve részvényekké alakítsa. Az ING ugyanakkor mindig kitartott amellett, hogy a lehető leggyorsabban vissza akart téríteni az államnak. A Bizottság által a szerkezetátalakítási tervvel kapcsolatban feltett kérdésekre a felperesek 2009. július 7-én a következőképpen válaszoltak: „[a]z ING elsődleges prioritása megtalálni, hogy hogyan tudna a legkorábban visszatéríteni a holland kormánynak”, „[a] visszatérítés az ING vezetőségének egyik prioritása, e vezetőség pedig minden lehetséges lépést meg fog tenni annak érdekében, hogy e kifizetésekre minél korábban sor kerüljön”, továbbá „tervezési szempontból a kifizetéseket akként modelleztük, hogy azokat 2013 végéig egy összegben teljes egészében visszatérítsük, a visszavásárlási lehetőség szerződéses módjai szerint”. Az ING tehát elmozdult arról a nézőpontról, hogy a visszavásárlásnak az eredeti feltételek szerint kell történnie. Így az ING azt állította, hogy lehetséges az ilyen előrehozott részleges visszavásárlás, amikor kijelentette: „Az értékpapírok előrehozott visszavásárlása vagy előrehozott részleges visszavásárlása lehetséges, amennyiben a gazdasági helyzet gyorsabban javul, mint a referenciaügyben.” A Bizottság utal arra is, hogy az ING valóban nem volt köteles visszatéríteni vagy átalakítani az értékpapírokat, az állam pedig azt a kockázatot vállalta, hogy a részesedése hosszú időn keresztül nem termel semmilyen hozamot, mivel az államnak fizetett osztalékszelvény az osztalék fizetésétől függött. Az eredeti határozat (31) preambulumbekezdésében ugyanakkor a Bizottság megjegyezte, hogy az ING akként nyilatkozott, hogy fenntartja az osztalékokkal kapcsolatos politikáját. Márpedig e politika szerint és a pénzügyi válságot megelőzően az ING az 1999. év óta részvényenként minden évben legalább 0,74 euró osztalékot fizetett. A Bizottság szerint ugyanezen határozat (67) preambulumbekezdésében a Bizottság jelezte, hogy az értékpapírok által az állam részére termelt valószínű hozam számítása szempontjából osztalékot minden évben mindenképp fizetnek, következésképpen pedig magát a 8,5%-os osztalékszelvényt is kifizetik. Az ING azelőtt soha nem vitatta ezt az állítást.

–       Az új feltételek által az államnak biztosított előnyről

83 Másrészt, a Holland Királyság azt állítja, hogy a Bizottság a további támogatás mérlegelése során nem vette figyelembe, hogy a visszatérítési feltételek módosítását követően a visszatérítés időpontjában felhalmozódott kamatok kifizetése már nem függött az osztalék fizetésétől. A jelen esetben a 2009. december 21-én visszafizetett 5 milliárd euró után esedékes osztalékszelvény 258,5 millió euró, vagyis olyan összeg kifizetését eredményezte az államnak, amely az eredeti feltételek mellett történő visszatérítés esetében nem járt volna. A Bizottság azáltal, hogy ezt az előnyt nem vette figyelembe, mindenképp túlbecsülte az állított támogatást, amelynek összege nem 1,79 és 2,2 milliárd euró közötti, ahogy az a megtámadott határozatban szerepel, hanem 1,5 és 1,9 milliárd euró közötti. Másfelől a Holland Királyság megjegyzi, hogy ha ezzel összefüggésben nem reagált a határozat tényállást tartalmazó részének a Bizottság által 2009. november 6-án megküldött tervezetére, az a Bizottság által a válaszadásra biztosított nagyon rövid határidő miatt, valamint azért van, mert a tények e helytelen bemutatásából eredő következmények nem voltak nyilvánvalóak. Ettől függetlenül a holland hatóságok és az ING reagálásának hiánya nem orvosolhatja a Bizottság által a megtámadott határozatban elkövetett hibát. Végül téves azt sugallni, hogy az állam igényt tarthatott arra, hogy az eredeti feltételek alapján 2009-ben osztalékszelvényt fizessenek neki azon az alapon, hogy az ING 2008-ban osztalékot fizetett. Az osztalékszelvényeket ugyanis május 12-én visszaható hatállyal fizették. Így, jóllehet 2009. május 12-én az állam valóban osztalékszelvényben részesült a 2008. november 12. és 2009. május 12. közötti időszakra, mivel az ING a 2008-as üzleti évre osztalékot fizetett, mégis ha 2009. december 21-én 150%-os visszatérítésre került volna sor, az állam az eredeti feltételek alapján nem részesült volna semmilyen osztalékszelvényben a 2009. május 12. és 2009. december 21. közötti időszakra, mivel az ING a 2009-es üzleti évre nem fizetett osztalékot.

84 A Bizottság megjegyzi, hogy az állam nem utalt erre az állítólagos előnyre, amikor közölte a visszatérítési feltételek módosítását. Hasonlóképp, sem a holland állam, sem pedig az ING nem emelt kifogást az állítólagos hiba miatt, amikor a Bizottság megküldte nekik a határozat tényállást tartalmazó részének tervezetét, amelyben az szerepelt, hogy az ING 1,79 és 2,5 milliárd euró közötti további előnyben részesült. Másfelől, még ha fel is tételezzük, hogy e hivatkozott hibát elkövették, e hiba irreleváns lenne, mivel a visszatérítési feltételek módosításából eredő előny helyesbítés után 1,5 és 1,9 milliárd euró között ingadozna, nem pedig – ahogy az a megtámadott határozatban szerepel – 1,79 és 2,2 milliárd euró között. A megtámadott határozatban és a keresetlevélben foglalt becslések tehát erősen fedik egymást. Mivel ez az állítólagos számítási hiba az ügy érdemére nézve nem jár következményekkel, nem eredményezheti a kért megsemmisítést. Végül, mivel az ING a 2008-as üzleti évre osztalékot fizetett, az állam igényt tarthatott volna osztalékszelvény fizetésére, amennyiben az értékpapírokat 2009-ben az eredeti feltételek alapján visszatérítik.

–       A magánbefektető magatartásáról

85 Harmadrészt, a Holland Királyság és az ING – amelyet a DNB támogat – azt állítják, hogy a Bizottságnak a magánbefektető elvére tekintettel kellett volna elemeznie a visszatérítési feltételek módosítását és a kínált ellenszolgáltatást. Így a felperesek emlékeztetnek arra, hogy az eredeti feltételek lehetővé tették az államnak, hogy előtörlesztés esetén 50%-os visszatérítési felárat kérjen. Márpedig tekintettel arra, hogy a kibocsátás időpontja és 2009 októberének vége közötti időszakban hogyan alakult a részvényárfolyam – amely mindig jóval 15 euró alatt volt –, semmi nem ösztönözte volna az ING-t arra, hogy az esedékesség előtt visszatérítse a tőkejuttatást. Ilyen körülmények között a felperesek hangsúlyozzák, hogy a magánbefektető vonzónak ítélte volna, hogy a módosított feltételeket válassza, mivel e feltételek a befektetés felére évente legalább 15%-os hozamot biztosítanak. Az állam az 50%-os mértékű, ismeretlen számú évre elosztott spekulatív hozamot a befektetés fele után elérhető, 15 és 21,5% közötti mértékű biztos hozamra cserélte. Ez esetben gazdaságilag racionális döntésről van szó, különösen azért, mert csekély volt annak az esélye, hogy az ING belátható időn belül 150%-on visszatéríti az értékpapírokat. Végül a felperesek azt állítják, hogy a Bizottság jelezte az eredeti határozatban, hogy az eredeti megállapodás alapján várható hozam mértéke 10% felett, viszont 15% alatt volt. A visszatérítési feltételek módosítását követően e mérték az állam javára nőtt. Mindazonáltal, ha az ING úgy döntött volna, hogy az értékpapírokat az eredeti megállapodás alapján téríti vissza, csekély lenne a valószínűsége, hogy az ING a legkisebb osztalékot is fizette volna a részvényeseinek. Az ING-nek szüksége lett volna a nyereségének megtartására ahhoz, hogy az értékpapírokat vissza tudja téríteni. A DNB azt is előadja, hogy a módosított feltételek a szabályozás szintjén kedvezőbbek, hiszen megkönnyítik az állam kilépését, továbbá lehetővé teszik a tőkejuttatás olyan felárral történő gyors visszatérítését, amely magasabb a Bizottság által megfelelőnek ítéltnél.

86 Az arra alapított érvvel kapcsolatban, hogy a tőkejutattás idején kibocsátott értékpapírok a magasabb osztalékszelvény és az államnak biztosított jogok folytán a rendes részvényeknél többe kerülnek az ING-nek, ami az ING-t a lehető leggyorsabb visszatérítésre ösztönzi, a felperesek azt állítják, hogy végeredményben az ING részvényárfolyama határozza meg, hogy van-e valós lehetőség a tőkejuttatás eredeti feltételek mellett történő előtörlesztésére. Ha az árfolyam jóval 15 euró alatt van, az ING-nek nem áll módjában a visszatérítéshez megkövetelt összeg összegyűjtéséhez szükséges kibocsátást végrehajtani. Az, hogy az ING 11,21 euró egységáron vásárolta meg az értékpapírokat, míg az ING részvényeinek átlagos árfolyama a megelőző időszakban 10 euró alatt volt, nem változtat semmin, és azon időeltolódással magyarázható, amely a művelet bejelentésének időpontja, valamint a művelet engedélyezésének, majd végrehajtásának időpontja között szükségképpen fennáll. Ami a Bizottság által az ING azon részvényárfolyamának alakulásával kapcsolatban megfogalmazott kételyeket illeti, amely lehetővé tehette volna az eredeti feltételek melletti előtörlesztést, a felperesek állítása szerint azt a kérdést kell feltenni, hogy ha 2009 őszén valamely magánbefektetőnek a módosított feltételek melletti előtörlesztés és az eredeti feltételek fenntartása között kellett volna választania, reálisan várhatott volna-e addig, amíg az ING részvényeinek árfolyama belátható időn belül olyan szintre emelkedik, hogy az eredeti feltételek mellett, 150%-on történő visszatérítés vonzóvá válik az ING számára. 2009 őszén semmi nem táplálhatott ilyen reményeket, tekintettel arra, hogy ebben az időszakban hogyan alakultak a részvényárfolyamok, valamint arra az általános meggyőződésre, mely szerint a válság még korántsem ért véget. A részvényárfolyamok ezt követő alakulása egyébként megerősíti a feltételezés pontosságát. A Bizottság tehát egyéb pontosítás nélkül nem állíthatja, hogy teljes mértékben lehetséges volt, hogy a részvényárfolyam az „elkövetkező években” felmegy 15 euróra. Azon érvvel kapcsolatban, mely szerint léteznek egyéb megtérülési forgatókönyvek, a Bizottság azt a hibát is elkövette, hogy megállapította: az értékpapíroknak az első három év során 15 euróért történő visszavásárlása reális lehetőség volt, ami egy magánbefektető nézőpontjából 2009 őszén nem így volt. A rövid időintervallummal, valamint az eredeti megállapodás és annak módosítása közötti viszonnyal kapcsolatos érvre válaszul a Holland Királyság azt állítja, hogy a Bizottság ellentétes álláspontot képvisel, amikor arról van szó, hogy a visszatérítési feltételek módosítását a tőkejuttatástól függetlenül támogatásnak lehet-e tekinteni. A jelen esetben egy és ugyanazon tőkejuttatásról van szó, amelyet a tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetése céljából nyújtottak, és amelynek csak a visszatérítési feltételeit módosították.

87 A Bizottság azt állítja, hogy az állam magatartását nem lehet a magánbefektető magatartásához hasonlítani. Valószínűtlen ugyanis, hogy egy magánbefektető beleegyezett volna a visszatérítési feltételeknek a holland állam által biztosított módosításába. A Bizottság általában véve úgy véli, hogy a magánbefektető elve nem alkalmazandó az állami támogatás szerkezetátalakítás alatt álló kedveznényezettjének javát szolgáló további intézkedésre. A Bizottság szerint, ha már szerkezetátalakítási támogatást bocsátottak a nehéz helyzetben lévő vállalkozás rendelkezésére, az egyéb pénzügyi támogatásokat rendes körülmények között már nem a magánbefektető elve szerint kell elemezni. Márpedig, mivel az eredeti megállapodást és a módosító megállapodást igen kis időbeli eltéréssel 2008. november 11-én, illetve 2009. október 24-én, az ING pénzügyi válság miatti szerkezetátalakítása keretében kötötték meg, a visszatérítési feltételek módosítása nem választható el az eredeti megállapodástól azért, hogy azt a magánbefektető kritériumára tekintettel lehessen mérlegelni. Mindenesetre a perbeli módosítás nincs összhangban e kritériummal. A helyes kérdésfeltevés úgy szól, hogy figyelembe véve azt, hogy az ING 2009-ben vissza akarta vásárolni az értékpapírok felét, a visszatérítési feltételek módosítása az eredeti megállapodáshoz képest előnyt biztosított-e neki, ami igenis így van. Másfelől nem csupán a felperesek állították a közigazgatási eljárás során több alkalommal, hogy az ING gyorsan vissza kívánta téríteni a tőkejuttatást, hanem ezen értékpapírok hátrányos következményekkel is jártak az ING és a részvényesei számára. A tények még azt is bizonyítják, hogy téves az az érv, mely szerint valószínűtlen, hogy az ING a rendes részvények piaci értékénél (vagyis a visszatérítési felárral növelt 15 eurónál) magasabb áron vásárolná vissza az értékpapírokat, mivel az ING a visszatérítési feltételek módosítását követően értékpapíronként 11,21 euró áron konkrétan visszavásárolta ezen értékpapírok felét, miközben a rendes részvények árfolyama az e műveletet megelőző ötnapos időszakban 10 euró alatt volt. A Bizottság azt is kétségbe vonja, hogy az értékpapírok előtörlesztése nem volt magától értetődő, figyelembe véve a részvényárfolyam alakulását a kibocsátás időpontjától 2009 októberének végéig terjedő időszakban, amelynek során az ING részvényeinek árfolyama mindig jóval 15 euró alatt volt. A Bizottság kétségkívül elismeri, hogy az ING részvényei 2009 első felében mélypontra kerültek, amennyiben hozzávetőleg 2,5 euró alá estek, e részvények azonban utóbb erősen emelkedni kezdtek. A visszatérítési feltételek módosításának bejelentése és az ehhez szükséges részvények kibocsátása előtti napon a részvényekkel 11,66 euró, vagyis a nagyjából hat hónappal korábban elért szintnél több mint négyszer magasabb áron kereskedtek. Nem kizárt tehát, hogy e tendencia folytatódik. Az ING részvényeivel 2001 körül még 43 euróért is kereskedtek. Nagyon is lehetséges tehát, hogy a részvényárfolyam újra 15 euróig, vagyis azon árfolyamig emelkedik, amelytől kezdve az ING állítása szerint az eredetileg megállapított feltételek mellett visszavásárolta volna az értékpapírokat. A Bizottság végül árnyalja azt az érvet, mely szerint a magánbefektető számára vonzónak bizonyulna a módosított visszatérítési feltételeket választani, mivel azok a befektetés felére éves szinten legalább 15%-os hozamot biztosítanak. Az állam ugyanis még e módosítást követően sem volt teljesen biztos benne, hogy a neki járó összeget visszatérítik. Továbbra is fennállt a kockázat, hogy az ING e művelet elvégzéséhez egyáltalán nem, vagy nem elegendő mértékben szerez forrásokat a piacon. A Bizottság elismeri, hogy e kockázat korlátozott volt, mivel a piaci helyzet 2009 harmadik negyedévétől kezdve a hozzáférhető likvid eszközök többlete folytán nagyon kedvező volt a pénzforrások gyűjtéséhez.

88 Ami a Holland Királyság által annak bemutatása érdekében előterjesztett táblázatokat illeti, hogy az államnak az eredeti és a módosított visszatérítési feltételek mellett milyen hozamra lett volna kilátása, a Bizottság hangsúlyozza, hogy egyéb hozamok is elképzelhetők voltak. Így az eredeti határozatban a Bizottság felvázolt több lehetőséget, amelyek közül néhány évente 16 és 21% között ingadozó várt hozamot mutatott ki. E lehetőségek még osztalékszelvény fizetésének hiányában is évente 9,3 és 15% közötti hozamot eredményeztek. Abban az esetben, ha a visszatérítésre a második év végén sor kerül, és minden évben osztalékszelvényt fizetnek, a hozam hozzávetőleg 31%, vagyis a módosított feltételek mellett elért minimális hozam kétszerese lett volna. Téves tehát azt sugallni, hogy a módosított feltételek elfogadásával a holland állam definíció szerint mindig magasabb hozamhoz jutott ahhoz képest, ha az ING-t az eredeti feltételek elfogadására kötelezte volna. A Bizottság ezenkívül megjegyzi, hogy az állam mindenképp biztosítékkal rendelkezett arra, hogy egy nap visszakapja az eredetileg nyújtott összeget.

–       A Holland Királyság által szolgáltatott adatokról

89 Negyedrészt, a Holland Királyság az érvelésének alátámasztása érdekében egy beruházási bank, a Rothschild bankház által összeállított két dokumentumot terjeszt elő. Az első dokumentum olyan jelentés, amelyben a Rothschild bankház kifejti, hogy az ING részvényárfolyamának alakulását figyelembe véve egy magánbefektető számára vonzóbb lett volna, ha a befektetésének felét figyelemre méltó hozammal előtörlesztik neki, mint olyan elméleti hozamra várni, amely magasabb lehet abban az esetben, ha az értékpapíronként 15 euró áron történő visszavásárlás lehetőségével élnek (a továbbiakban: Rothschild-jelentés). A második dokumentum a különböző forgatókönyveket részletező táblázatokból kiindulva ugyanezen bankház által készített elemzéseket veszi át, és a Rothschild bankház e dokumentum alapján is arra a következtetésre jut, hogy az új feltételek az eredeti feltételeknél kedvezőbbek az állam számára (a továbbiakban: Rothschild-elemzések). Az e dokumentumokkal szemben megfogalmazott bírálatokra válaszul a Holland Királyság hangsúlyozza, hogy azok szerzője kellően tájékozott ahhoz, hogy véleményt nyilvánítson abban a kérdésben, hogy az állam úgy járt-e el, mint egy magánbefektető. Ráadásul e dokumentumok csak azokat a tényeket mérlegelik, amelyek a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában rendelkezésre álltak, vagyis már ismertek voltak. Ami az annak 50%-ra becsült valószínűségét illeti, hogy az ING osztalékot fizet, e valószínűség tudományosan elfogadható, mindenesetre pedig ésszerű, tekintettel arra, hogy nehéz előrejelezni, hogy az ING fizet-e osztalékot, vagy sem.

90 A Bizottság azt állítja, hogy a Rothschild-jelentés és a Rotschild-elemzések a visszatérítési feltételek módosítása utániak, és azokat a peres eljárásra állították össze. Irrelevánsak tehát annak eldöntése szempontjából, hogy a holland állam úgy járt-e el, mint egy magánbefektető. Ráadásul e dokumentumok a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában nem álltak a Bizottság rendelkezésére. Az e jelentésekben szereplő tényállási elemekre nem lehet hivatkozni. Másfelől a Rothschild bankház e dokumentumokban csupán azt állítja, hogy a 15 eurót nem „kilépési árnak”, hanem „a pozitív hozamok felső határának” kell tekinteni. A Bizottság szerint ez semmit nem von le abból, hogy ha az ING vissza akarja vásárolni az értékpapírokat, az eredeti megállapodás alapján ezt az összeget köteles fizetni. Továbbá a Rothschild bankház azon állítását, mely szerint „az ING számára irracionális lett volna e lehetőséggel élni, hacsak a rendes részvények ára meg nem haladja a 15 eurót”, bizonyos szkepticizmussal kell kezelni. A Rothschild bankház ugyanis azt állítja, hogy az ING számára nem volt semmi értelme 2009. december végéig 11,21 euró áron visszavásárolni az értékpapírok felét, mivel ebben az időpontban a rendes részvények jóval olcsóbbak voltak. Ez azonban nem akadályozta meg az ING-t abban, hogy levezényelje e műveletet. A Rothschild bankház állítása nem veszi kellően figyelembe azt, hogy az értékpapírok kötelezettséget keletkeztettek az ING-vel szemben, továbbá nem hasonlíthatók a rendes részvényekhez. Ezenkívül a Rothschild-jelentés nincs kellően alátámasztva, és nem is világos módszertanon alapul.

Az AEGON-nak és az SNS Reaalnak biztosított feltételekkel való összehangolásról

91 Negyedszer, a Holland Királyság és az ING megjegyzi, hogy a Bizottság – tévesen – elmulasztotta az okfejtésébe belefoglalni azt, hogy a visszatérítési feltételek kiigazítása azt a célt is szolgálta, hogy e feltételeket összhangba hozzák azokkal a feltételekkel, amelyekben a holland állam és egyéb holland pénzügyi intézmények, vagyis az AEGON és az SNS Reaal megállapodtak. Ha feltételezzük, hogy a visszatérítési feltételek módosítását lehet a tőkejuttatástól elkülönítve, és nem a magánbefektető elve alapján mérlegelni, a Bizottságnak arra a következtetésre kellett volna jutnia, hogy nem minősül állami támogatásnak az olyan intézkedés, amely arra irányul, hogy valamely magánvállalkozást a többi vállalkozáshoz képest mentesítsen valamely hátrány alól. Az említett módosításnak egyszerűen az volt a hatása, hogy megszüntesse az eredeti megállapodás értelmében az ING-t ért hátrányt, vagyis azt, hogy az ING nem tudta az értékpapírokat olyan szinten visszavásárolni, amely pénzügyileg kedvező lett volna.

92 A Bizottság azt állítja, hogy az ING részére megállapított feltételek, valamint az AEGON és az SNS Reaal részére megállapított feltételek közötti eltérést a kockázati profil jelentős különbsége igazolta. Az ING esetében a szerkezetátalakítási terv a tőkejuttatás időpontjában szükségessé vált, az eredetileg megállapított visszatérítési felárat pedig az ING-re háruló rendes teherként kell elemezni. Másfelől az ING esetében irányadó visszatérítési feltételek módosítása túlmutat azon, hogy e feltételeket egyszerűen összehangolják a hivatkozott egyéb bankok részére megállapított feltételekkel, és lehetővé teszi az ING számára, hogy kedvezőbb feltételekben részesüljön. A kedvezőbb visszatérítési feltételek ugyanis az AEGON és az SNS Reaal esetében csak a tőkejuttatás egyharmadára voltak irányadók, míg az ING esetében a felére. Hasonlóképp, a kedvezőbb visszatérítési feltételek az AEGON és az SNS Reaal esetében csak egy évre voltak érvényesek, míg az ING általi visszatérítésre végül a tőkeinjekció után egy évvel és egy hónappal került sor.

b)     A gondossági és az indokolási kötelezettséggel kapcsolatos érvekről

93 A Holland Királyság és az ING – amelyet a DNB támogat – azt állítja, hogy a Bizottság több vonatkozásban megsértette a gondossági kötelezettséget és az indokolási kötelezettséget. Először is, a Bizottság nem vizsgálta meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása hogyan növelhette a támogatás összegét a tőkejuttatás összegénél nagyobbra. A Bizottság azt sem vizsgálta meg, hogy e módosítás összhangban volt-e a magánbefektető elvével. Másodszor, a Bizottság nem hallgatta meg, de még csak nem is tájékoztatta a holland államot vagy az ING-t azzal kapcsolatban, hogy a visszatérítési feltételek módosítását 2 milliárd euró továbi támogatásnak minősíti. A Bizottság érdemben nem hívta fel a holland államot és az ING-t arra, hogy ismertessék az e minősítéssel kapcsolatos álláspontjukat, és nem adott nekik alkalmat e minősítés vitatására. A felperesek csak a megtámadott határozatból vezethették le először, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a további visszatérítési lehetőség biztosítása további támogatásnak minősül. Az, hogy a Bizottság elküldte a tényállás tervezetét, és néhány órát biztosított az ezzel kapcsolatos észrevételek megtételére, nem elegendő. Harmadszor, a Bizottság nem indokolta megfelelően a megtámadott határozatot azon állításával kapcsolatban, mely szerint a visszatérítési feltételek módosítása további támogatásnak minősül. A Bizottság nem magyarázza meg, hogy a támogatási intézkedést miért nem a határozat szerinti állapotában értékelte, sem azt, hogy egy 10 milliárd euró összegű tőkejuttatás hogyan minősülhet 12 milliárd euró összegű támogatásnak, sem pedig azt, hogy ha feltételezzük, hogy a visszatérítési feltételek módosítása külön intézkedést képez, az mennyiben nem egyeztethető össze a magánbefektető elvével. Különösen, a Bizottság úgy véli, hogy a megtámadott határozat (34) és (98) preambulumbekezdésében tömören, de világosan és egyértelműen kifejtette, hogy megítélése szerint a pótlólagos visszatérítési lehetőség további támogatásnak minősült. E preambulumbekezdések ugyanakkor nem tartalmaznak semmi többet, mint azt a következtetést, mely szerint további előnyről van szó, amely következtetésre a Bizottság azon téves feltevés alapján jutott, hogy az ING elfogadta, hogy „[50]%-os visszatérítési felár ellenében visszatérítsen”. Semmiből nem derül ki, hogy a Bizottság mi alapján jutott e következtetésre.

94 A Bizottság azt állítja, hogy több alkalommal fenntartásait fejezte ki a holland hatóságoknak a visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatban, többek között amennyiben a kezdetben tervezett módosítás nem vette figyelembe azt a hígító hatást, amelyet az előtörlesztéshez szükséges tőke összegyűjtése okoz. A Bizottság előadja, hogy a Holland Királyságnak lehetőséget biztosított arra is, hogy észrevételeket tegyen a megtámadott határozat tényállást tartalmazó részének tervezetére, amelyben szerepelt, hogy a módosítás „1,79 és 2,2 milliárd [euró] közötti további előnyhöz juttatná az ING-t”. Ezáltal a Bizottság vitatja, hogy a gondossági kötelezettséget megsértve járt volna el. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a további előny biztosítása további állami támogatás nyújtását jelenti. Másfelől a Bizottság úgy véli, hogy a megtámadott határozatnak megfelelő az indokolása. A Bizottság e határozatban nem állapította meg, hogy az ING 150%-on visszatérítené az 5 milliárd eurót, de nem is köteles ilyen megállapítást tenni. Az a lényeg, hogy a módosítás lehetőséget biztosít az ING-nek arra, hogy az eredetileg megállapítottaknál kedvezőbb feltételek mellett térítsen vissza. Az indokolás tömör, de elegendő. Az ING helyzetének az egyéb pénzügyi intézményekkel való összehangolását illetően a Bizottság azt állítja, hogy nyilvánvaló, hogy a vállalkozás által rendes körülmények között viselt teher megszüntetése előnyt keletkeztet, tehát nem volt szükséges, hogy a Bizottság kifejezetten állást foglaljon az AEGON-nak és az SNS Reaalnak biztosított bánásmód kérdésében.

2. A Törvényszék álláspontja

a)     A támogatás fogalmával és a bírósági felülvizsgálat terjedelmével kapcsolatos megjegyzések

95 Először is, az érdemi jogszerűségre vonatkozó érvek mérlegelésével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése szerint, „[h]a e szerződés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.

96 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmében vett támogatáskénti minősítéshez az e rendelkezésben írt valamennyi feltétel teljesülése szükséges. Így ahhoz, hogy valamely állami intézkedést állami támogatásnak lehessen minősíteni, először is állami beavatkozásról vagy állami forrásból történő beavatkozásról kell, hogy szó legyen, másodszor ennek a beavatkozásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet, harmadszor a kedvezményezettjét előnyben kell részesítenie, negyedszer pedig torzítania kell a versenyt, vagy a verseny torzításával kell fenyegetnie (lásd a Bíróság C-399/08. P. sz., Bizottság kontra Deutsche Post ügyben 2010. szeptember 2-án hozott ítéletének [EBHT 2010., I-783. o.] 38. és 39. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). E feltételek közül a harmadikkal összefüggésben az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy formájától függetlenül támogatásnak minősül az a beavatkozás, amely közvetlenül vagy közvetve alkalmas vállalkozások előnyben részesítésére, illetve amely olyan gazdasági előnynek tekinthető, amelyben a kedvezményezett vállalkozás rendes piaci feltételek között nem részesülhetett volna a (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Deutsche Post ügyben hozott ítélet 40. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

97 A tőkejuttatás esetében az ilyen „előny” meghatározásához azt kell mérlegelni, hogy az állami hatósághoz mérhető nagyságrendű magánbefektető hasonló körülmények között hajlandó lett volna-e ugyanilyen mértékű tőkejuttatást nyújtani, tekintettel különösen az említett tőkejuttatás időpontjában rendelkezésre álló információkra és az ekkor előrelátható fejleményekre (a Bíróság C-482/99. sz., Franciaország kontra Bizottság, ún. „Stardust Marine”-ügyben 2002. május 16-án hozott ítéletének [EBHT 2002., I-4397. o.] 70. pontja, valamint a C-328/99. és C-399/00. sz., Olaszország és SIM 2 Multimedia kontra Bizottság egyesített ügyekben 2003. május 8-án hozott ítéletének [EBHT 2003., I-4035. o.] 38. pontja). Így a fent hivatkozott „Stardust Marine”-ügyben hozott ítéletben a Bíróság megállapította, hogy annak meghatározásához, hogy az állam a piacgazdaságban tevékenykedő tájékozott befektetőként járt-e el, vagy sem, azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelynek során a pénzügyi támogatási intézkedéseket megtették, annak megítélése érdekében, hogy az állam magatartása gazdaságilag ésszerű volt-e, és következésképpen tartózkodni kell minden olyan értékeléstől, amely valamely későbbi helyzeten alapul (a fent hivatkozott „Stardust Marine”-ügyben hozott ítélet 71. pontja).

98 Ezek az elvek irányadók akkor is, ha – mint a jelen esetben – az állam, miután úgy döntött, hogy a vállalkozás által bizonyos visszatérítési feltételek mellett kibocsátott tőkejuttatást jegyez, beleegyezik a visszatérítés említett feltételeinek módosításába. Ilyen körülmények között állami támogatás nyújtására sor kerülhet mind a tőkejuttatás során, amely szükségképpen magában foglalja az esetleges utólagos visszatérítés, valamint az említett tőkéért járó esetleges ellenszolgáltatás feltételeire vonatkozó információkat, mind pedig e visszatérítési feltételek módosítása során, amennyiben bebizonyosodik, hogy az állam e helyzetek egyikében sem úgy járt el, ahogy a hasonló helyzetbe kerülő magánbefektető tette volna. Az állam és a magánbefektető magatartását az ezen intézkedések megtételének időpontjában rendelkezésre álló információk és előre látható fejlemények figyelembevételével kell összehasonlítani. Az állam magatartásának gazdasági racionalitására vonatkozóan a Bizottság által a jelen esetben lefolytatott elemzés értékeléséhez tehát azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelyben ezen intézkedéseket megtették, vagyis a jelen esetben a tőkejuttatás és az eredeti visszatérítési feltételek meghatározása kapcsán 2008 őszére, e visszatérítési feltételek módosítása kapcsán pedig 2009 őszére. Ezzel összefüggésben meg kell állapítani, hogy állandó ítélkezési gyakorlat, hogy az állami támogatással kapcsolatos határozat jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalakor a Bizottság rendelkezésére álltak (lásd a Bíróság C-390/06. sz. Nuova Agricast ügyben 2008. április 15-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-2577. o.] 54. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

99 Következésképpen el kell utasítani a Bizottság azon állítását, mely szerint a visszatérítési feltételek módosítását nem lehetett, illetve nem kellett a magánbefektető kritériumához mérni, merthogy e módosítást – mivel nem sokkal a tőkejuttatás után biztosították – „az állami támogatás szerkezetátalakítás alatt álló kedveznényezettjének javát szolgáló további intézkedésként” kell elemezni (lásd a fenti 87. pontot). A 98. pontban kifejtett megfontolásokra tekintettel nem lehetséges, hogy a Bizottság az elgondolásának megfelelően mentesüljön a visszatérítési feltételek módosítása gazdasági racionalitásának a magánbefektető kritériumára tekintettel történő vizsgálatára irányuló kötelezettsége alól, önmagában azzal az indokkal, hogy a visszatérítés tárgyát képező tőkejuttatás már maga is állami támogatásnak minősül. A Bizottságnak ugyanis csak az ilyen vizsgálat végén áll módjában, hogy megállapítsa, vagy sem az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett további előny nyújtását.

100 Másodszor, a megtámadott határozat EK 87. cikk (1) bekezdésére tekintettel történő bírósági felülvizsgálatának terjedelmével kapcsolatban az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az állami támogatás e rendelkezésben meghatározott fogalma jogi természetű fogalom, és azt objektív tények alapján kell értékelni. Emiatt az uniós bíróságnak főszabály szerint – mind az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét tényeinek, mind a Bizottság által előterjesztett értékelés szakmai vagy összetett jellegének figyelembevételével – teljes felülvizsgálatot kell gyakorolnia azon kérdés vonatkozásában, hogy valamely intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik-e (a Bíróság C-83/98. P. sz., Franciaország kontra Ladbroke Racing és Bizottság ügyben 2000. május 16-án hozott ítéletének [EBHT 2000., I-3271. o.] 25. pontja, valamint a C-487/06. P. sz., British Aggregates kontra Bizottság ügyben 2008. december 22-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-10505. o.] 111. pontja).

101 Természetesen a Bíróság azt is kimondta, hogy a bírósági felülvizsgálat korlátozott azon kérdést illetően, hogy valamely intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének tárgyi hatálya alá tartozik-e, amikor a Bizottság által végzett értékelés szakmai vagy összetett jellegű (a Bíróság C-56/93. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1996. február 29-én hozott ítéletének [EBHT 1996., I-723. o.] 10. és 11. pontja, valamint a fenti 100. pontban hivatkozott British Aggregates kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 114. pontja). Ugyanakkor a Törvényszék feladata annak eldöntése, hogy ez-e a helyzet (lásd ebben az értelemben a fenti 100. pontban hivatkozott British Aggregates kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 114. pontját).

102 Ezzel összefüggésben meg kell állapítani azt is, hogy jóllehet az állami támogatások területén a Bizottság széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása magában foglal az Európai Unióval összefüggésben megvalósítandó gazdasági jellegű értékeléseket, ez nem jelenti azt, hogy az uniós bíróságnak tartózkodnia kellene a gazdasági jellegű adatok Bizottság általi értelmezésének ellenőrzésétől. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis az uniós bíróságnak nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és koherenciáját kell vizsgálnia, hanem azt is ellenőriznie kell, hogy e bizonyítékok tartalmazzák-e az adott összetett helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes adatot, valamint hogy alátámasztják-e a belőlük levont következtetéseket (a Bíróság C-290/07. P. sz., Bizottság kontra Scott ügyben 2010. szeptember 2-án hozott ítéletének [EBHT 2010., I-7763. o.] 64. és 65. pontja).

103 Mindazonáltal az uniós bíróság ezen ellenőrzés keretében a Bizottság gazdasági jellegű értékelését nem helyettesítheti a sajátjával. A Bizottság által végzett összetett gazdasági értékelések felett az uniós bíróságok által gyakorolt ellenőrzés ugyanis olyan korlátozott ellenőrzést jelent, amely szükségképpen annak vizsgálatára szorítkozik, hogy tiszteletben tartották-e az eljárási szabályokat és az indokolási kötelezettséget, a tényállás tárgyi szempontból pontos-e, valamint nem követtek-e el nyilvánvaló mérlegelési hibát, illetve hatáskörrel való visszaélést (lásd a fenti 102. pontban hivatkozott Bizottság kontra Scott ügyben hozott ítélet 66. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

104 Ebben az összefüggésben a Bíróság például megállapította, hogy annak vizsgálata során, hogy állami támogatást képez-e, ha az állami hatóságok valamely földterületet magánszemély részére értékesítenek, a Bizottságnak a magánbefektető kritériumát kell alkalmaznia annak ellenőrzése érdekében, hogy a támogatás feltételezett kedvezményezettje által fizetett ár megfelel-e annak az árnak, amelyet a rendes versenyfeltételek mellett eljáró magánbefektető kérhetett volna. E kritérium alkalmazása a Bizottság részéről általában összetett gazdasági értékelést feltételez (lásd a fenti 102. pontban hivatkozott Bizottság kontra Scott ügyben hozott ítélet 68. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

105 A jelen esetben tehát főszabály szerint a Törvényszék teljes körű felülvizsgálata alá tartozik az a kérdés, hogy a visszatérítési feltételek módosítása állami támogatásnak minősül-e amiatt, hogy a fenti 96. pontban ismertetett meghatározás értelmében előnyt biztosít a kedvezményezettjének. Abban az esetben ugyanakkor, ha a Törvényszék arra az álláspontra helyezkedne, hogy a támogatás azonosítása – különösen annak eldöntésével kapcsolatban, hogy a holland állam a visszatérítési feltételek módosításának elfogadásával esetleg nem úgy járt el, mint ahogy egy hasonló nagyságrendű, tájékozott magánbefektető tette volna – kétségbe vonná a Bizottság által végzett összetett gazdasági értékelést, az ilyen kérdés a fenti 102. pontban ismertetett módok szerinti korlátozott felülvizsgálat alá tartozik.

106 Így a megtámadott határozat jogszerűségének a fent említett elvekre tekintettel történő mérlegelése érdekében azokat az információkat kell figyelembe venni, amelyekkel a Bizottság 2009. november 18-án, vagyis a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában rendelkezett vagy rendelkezhetett. Ezzel összefüggésben, ha kiderül, hogy a Bizottság mérlegelésének ellentmondanak, vagy azt kétségbe vonják azok az információk, amelyekről a közigazgatási eljárás során nem volt tudomása, meg kell vizsgálni azt, hogy az ilyen információkat időben megismerhette és figyelembe vehette volna-e, ha pedig így van, akkor azt, hogy a Bizottságnak rendes körülmények között figyelembe kellett-e vennie ezeket az információkat, legalábbis mint a magánbefektető kritériumának alkalmazása szempontjából releváns adatokat (lásd a fenti 102–104. pontot).

107 Harmadszor, a megtámadott határozat eljárási értelemben vett jogszerűségére vonatkozó érvek mérlegelésével kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a Holland Királyság és az ING általános jelleggel hivatkozik több olyan biztosítékra, amelyeket az uniós jogrend a közigazgatási eljárásokban ír elő, különösen akkor, ha ezek az eljárások olyan kötelező joghatásokat kiváltó határozat meghozatalához vezethetnek, amelyek érinthetik az e határozat eredményével érintett felek érdekeit. E biztosítékok között szerepel többek között a Bizottság azon kötelessége, hogy alaposan és pártatlanul vizsgálja meg az ügy valamennyi releváns körülményét, továbbá az érdekelt azon joga, hogy e határozat meghozatala előtt kifejthesse az álláspontját, valamint hogy megfelelően megindokolják a vele szemben meghozott határozatot. E biztosítékok tiszteletben tartásának annál nagyobb a jelentősége, ha a Bizottság széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkezik (a Bíróság C-269/90. sz. Technische Universität München ügyben 1991. november 21-én hozott ítéletének [EBHT 1991., I-5469. o.] 13. és 14. pontja; a Törvényszék T-167/94. sz., Nölle kontra Tanács ügyben 1995. szeptember 18-án hozott ítéletének [EBHT 1995., II-2589. o.] 73. pontja; lásd továbbá az Európai Unió alapjogi chartájának [HL 2007. C 303., 1. o.] 41. cikkét, az állami támogatások tárgyában pedig a Bíróság C-525/04. P. sz., Spanyolország kontra Lenzing ügyben 2007. november 22-én hozott ítéletének [EBHT 2007., I-9947. o.] 58. pontját).

108 Különösen emlékeztetni kell arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó szabályok gondos alkalmazása érdekében a Bizottságnak kötelessége gondos és elfogulatlan módon megvizsgálni azokat az információkat, amelyek a rendelkezésére állnak (a Bíróság C-367/95. P. sz., Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ügyben 1998. április 2-án hozott ítéletének [EBHT 1998., I-1719. o.] 62. pontja).

109 E megfontolásokra tekintettel kell megvizsgálni, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (98) preambulumbekezdésében helyesen állapította-e meg, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása továbi előnyt, vagyis mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást eredményezett az ING-nek.

b)     A visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatban a megtámadott határozatban levezetett okfejtés mérlegelése

110 A fenti 97–99. pontból következik, hogy a Bizottság a jelen esetben nem szorítkozhatott annak megállapítására, hogy a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása állami támogatásnak minősült, anélkül hogy előtte megvizsgálta volna azt a kérdést, hogy a módosítás olyan előnyt biztosított-e az ING-nek, amelyet a holland állammal azonos helyzetbe kerülő magánbefektető nem lett volna hajlandó nyújtani, és amely vizsgálat feltételezi különösen az eredeti visszatérítési feltételek és a módosított feltételek összehasonlítását.

111 E vizsgálat érdekében a Bizottságnak minden releváns körülményt figyelembe kellett volna vennie, különösen pedig azokat, amelyek az eredeti visszatérítési feltételekből és a módosított feltételekből következnek. E körülmények között szerepelt először is az, hogy az eredeti feltételek nem kötelezettségként írták elő, hanem kizárólag lehetőségként biztosították az ING számára, hogy a holland állam által jegyzett értékpapírokat az erre biztosított hároméves határidőn belül visszavásárolja; másodszor az, hogy az eredeti feltételek csak a felhalmozott kamatokkal egyenlő mértékű éves hozamot biztosítottak az államnak, harmadszor pedig az, hogy a módosított feltételekkel az állam 15% éves hozamot biztosított magának.

112 A megtámadott határozatból ugyanakkor nem következik, hogy a Bizottság elvégezte volna a fenti 110. pontban hivatkozott összehasonlítást. A Bizottság inkább annak kijelentésére szorítkozott, hogy a visszatérítési feltételek módosítása elmaradt hasznot jelent a holland állam számára.

113 A megtámadott határozat (98) preambulumbekezdésében ugyanis a Bizottság a további támogatás fennállását – amely mérlegelés jogszerűségét a Holland Királyság és az ING vitatja – egyrészt annak megállapításával jellemezte, hogy „[a] visszavásárlási felár módosítása szintén állami támogatásnak tekinthető, amennyiben az állam lemond bevételszerzéshez való jogáról”, másrészt pedig, hogy e módosítás „további előnyhöz juttatja az ING-t[, ez pedig] további, körülbelül 2 milliárd [euró] támogatást képvisel”. A további támogatásnak a Bizottság általi e jellemzése lényegében azon állítólagos szükségszerűségen alapul, hogy az ING-nek előtörlesztés esetén az államnak járó ellenszolgáltatás meghatározása érdekében az eredeti feltételeket kell tiszteletben tartania. Márpedig az eredeti feltételek szerint az 500 millió ING értékpapír előrehozott visszavásárlása szükségképpen azzal járna, hogy a Holland Királyság 2,5 milliárd euró visszavásárlási felárban részesülne, amely magasabb a módosított feltételek alapján fizetett felárnál. Ezt az elgondolást kifejezésre juttatja a megtámadott határozat (34) preambulumbekezdése, amelyben az szerepel, hogy „[m]ás szóval, tekintve, hogy az ING-nek normális esetben 2,5 milliárd [euró] visszavásárlási felárat kellene fizetnie, [a visszatérítési feltételek módosítása] további, az ING részvényeinek piaci árfolyamától függően 1,79 és 2,2 milliárd [euró] közötti előnyhöz juttatná az ING-t”, és átveszi a határozat (98) preambulumbekezdése, amely kimondja, hogy „[m]ivel az ING már vállalt egy [50%-os (nem pedig 150%-os, lásd a (33) preambulumbekezdést] visszavásárlási felárat, bármilyen csökkentés valójában elmaradt bevétel”.

114 Következésképpen a visszatérítési feltételek módosítása a Bizottság szerint a további támogatással egyenlő mértékű, az eredeti feltételek szerint kezdetben előírt és a módosított feltételek alapján járó összeg közötti különbözetnek megfelelő összegű elmaradt hasznot jelent a holland állam számára. Így a Bizottság a támogatás, különösen pedig a megtámadott határozat 2. cikkében említett szerkezetátalakítási támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján történő mérlegelése érdekében hozzávetőleg 2 milliárd euró további támogatás fennállását vette figyelembe.

A visszatérítési feltételek módosításának de iure elemzéséről

115 Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy a visszatérítési feltételek módosítása de iure nem eredményezett elmaradt hasznot a holland állam számára, mivel az állam nem garantált hozamról mondott le, hanem csupán annak lehetőségéről, hogy a jegyzett értékpapírok egy része után igen magas (évente több mint 50%) maximális éves hozamban részesüljön.

116 Ezzel összefüggésben pontosítani kell, hogy a Bizottság a további támogatás fennállásának alátámasztása érdekében szükségképpen abból a feltételezésből indult ki, mely szerint visszatérítés esetén egyedül az eredeti feltételeket lehetett alkalmazni (lásd a fenti 113. pontot). Az eredeti feltételek ezzel kapcsolatban azt tartalmazták, hogy a tőkejuttatás alkalmával kibocsátott értékpapíroknak az ING általi visszavásárlása esetén értékpapíronként 15 euróért kell azokat visszavásárolni. Az eredeti megállapodásnak magából a szövegéből azonban világosan kiderül, hogy a Holland Királyság nem kötelezhette az ING-t a tőkejuttatás felének akként történő visszatérítésére, nemhogy előtörlesztésére, hogy az e megállapodásban kikötött 10 eurós kibocsátási árhoz képest az 50%-os visszatérítési felárat alkalmazza (lásd a fenti 4. pontot), mint azt a Bizottság kifejezetten elismerte a beadványaiban (lásd a fenti 82. pontot) és a tárgyaláson, ahogy ez a jegyzőkönyvben is szerepel. Az eredeti feltételek alapján a tőkejuttatás összegének az első három év során történő visszatérítésével kapcsolatos lehetőség csak az ING részére volt biztosítva, aki a saját érdekeit figyelembe véve szabadon dönthetett abban a kérdésben, hogy él-e a kapcsolódó lehetőséggel, vagy sem. Ebből következik, hogy a holland állam csak a módosított feltételek alapján lehetett biztos abban, hogy a tőkejuttatás címén nyújtott összeg egy részét az erre biztosított három éven belül visszatérítik neki. Ilyen bizonyosság pedig az eredeti feltételek alapján nem állt fenn.

117 Másfelől meg kell állapítani, hogy a Bizottság csak a beadványaiban (lásd a fenti 87. és 88. pontot) adja elő, hogy nem vitatott, hogy az eredeti visszatérítési feltételek 31%-os hozamot eredményezhettek volna például akkor, ha a visszatérítésre a második év végén sor kerül, és minden évben osztalékszelvényt fizetnek, továbbá hogy ezért egyetlen befektető sem fogadta volna el a visszatérítést úgy, hogy az eredetileg megállapított hozamot ne követelte volna. Ezenkívül a Bizottság azt állítja, hogy helytelen a visszatérítés esetlegességére hivatkozni, mivel az ING mindig azt állította, hogy a lehető leggyorsabban vissza akar téríteni. E magyarázatok alapján a Bizottság azt állítja a beadványaiban, hogy az ING az erre eredetileg megállapított feltételek szerint volt köteles visszatéríteni. Abban az esetben tehát, ha a Holland Királyság és az ING megállapodnak abban, hogy a tőkejuttatás egy részét az eredetileg megállapítottaktól eltérő feltételek mellett előtörlesszék, a Bizottságnak nincs más választása, mint hogy a további támogatásnak minősítés útján kötelezze az ING-t az eredetileg kikötött felár megfizetésére. Az eredeti megállapodásban meghatározott eseten kívül semmilyen visszatérítési eset nem képzelhető el. A Bizottság szerint egyetlen magánbefektető sem mondott volna le arról, amire a legjobb esetben számíthatott.

118 Ebben az összefüggésben, amennyiben a Bizottság okfejtését követjük, ha két fél adott időpontban megállapodik egy kölcsönben, a visszatérítés módjait utóbb nem lehet módosítani, legyen szó akár például arról, hogy figyelembe veszik a tőzsdei árfolyamok változását vagy stagnálását, a likvid eszközöknek a pénzügyi piacokra történő visszakerülését vagy a pánikreakció végét. Az ilyen megközelítés, amely kimerül az eredeti feltételekhez képest bekövetkező módosításra hivatkozásban, nem lehet elegendő az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti támogatásnak minősítéshez, mivel teljes mértékben elvonatkoztat mind a holland állam azon lehetőségétől – és nem jogától –, hogy az eredeti feltételek alapján részesüljön visszatérítésben, mind pedig azon gazdasági racionalitástól, amely a végrehajtott módosítást magyarázhatja.

119 Ezzel összefüggésben először is pontosítani kell: az, hogy a megtámadott határozat nem vizsgálja meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása a holland államéhoz hasonló helyzetben lévő magánbefektető nézőpontjából gazdaságilag racionális volt-e, annál inkább elfogadhatatlannak bizonyul, hogy a Bizottság az eredeti határozatban az ilyen vizsgálat szempontjából releváns több körülményre is hivatkozott, amikor a tőkejuttatás címén nyújtott támogatást az EK 87. cikkre tekintettel értékelte a közigazgatási eljárás e szakaszában. Így kiderül, hogy a módosított feltételek alapján tervezett és elért belső megtérülési ráta (15%, azzal, hogy a javasolt szélső értékek 15% és hozzávetőleg 22% között voltak, lásd a fenti 85. pontot) magasabb volt annál, amelyre a Bizottság az eredeti határozatban akkor hivatkozott, amikor az ING által a tőkejuttatásért a holland állam részére fizetendő ellenszolgáltatást mérte fel, amely ellenszolgáltatás a „10%-nál magasabb”, viszont a „15% vagy a felettinél” alacsonyabb szélső értékek között helyezkedett el. A Bizottság ezzel kapcsolatban az eredeti határozat (63)–(67) preambulumbekezdésében megjegyezte:

„(63) A közelmúltbeli adatokból kitűnik, hogy a Tier 1 hibrid tőke jelenlegi hozama – tükrözve a válságban lévő piac állapotát – 15% körül vagy afelett helyezkedik el. A Bizottság elismeri, hogy ha az ellenszolgáltatást a jelenlegi bankközi elszámolási szinten kellene rögzíteni, a bank nem alkalmazhatna ilyen intézkedéseket. Ezenkívül a Bizottság a hosszú távú piaci feltételekhez kíván igazodni, nem pedig a jelenlegi kedvezőtlen feltételeket kívánja a bankokra kényszeríteni. Másfelől a Bizottság az egyesült királysági és németországi újratőkésítési szintekkel kapcsolatos, a közelmúltban meghozott határozatokban 12%-os, illetve 10%-os szintű ellenszolgáltatást fogadott el, a magatartásra vonatkozó szigorú korlátozások mellett.

(64) Ezért a Bizottság – tekintettel az értékpapírok sajátos jellemzőire, különösen pedig a kockázati profiljukra – úgy véli, hogy a jelen esetben több mint 10% mértékű összesített várható hozam követelhető.

(65) A holland hatóságok megítélése szerint nagyon valószínű, hogy e hozamot a 8,5% (sőt, a fizetett osztalék szintjétől függően még nagyobb) mértékű osztalékszelvényeknek, a rendes részvényekké való átalakítás lehetőségének, vagy az ING által 150%-on (értékpapíronként 15 euróért) történő visszavásárlás lehetőségének kombinációja révén el fogják érni. A Bizottság úgy véli, hogy ez a szint a jelen körülmények között szükséges minimum. A holland hatóságok ugyanis különböző forgatókönyveket terjesztettek elő, amelyekből kiderül, hogy a hozam adott esetben nagyon magas is lehet, ami nagymértékben függ a holland gazdaság és a világgazdaság eredményeitől, vagyis az ING részvényeinek jövőbeli teljesítményétől. Az osztalékszelvények fizetésével kapcsolatban meg kell várni, hogy az ING – abból a feltevésből kiindulva, hogy a vállalkozás pénzügyi eredményei javulni fognak, az ING részvényeinek ára pedig három éven belül meghaladja a 15 eurót – három éven belül egy vagy több osztalékot fizessen. A visszavásárlás lehetőségével kapcsolatban tény, hogy minél jobban meghaladják az ING részvényei a 15 eurós küszöbértéket, a részvényesek számára annál inkább érdekesnek bizonyul az eszköz visszavásárlása. Ez az ösztönzés [egyrészt] azon alapul, hogy az e forgatókönyv szerinti eszköz mindig drágább lesz a rendes részvényeknél, [másrészt] pedig azon, hogy ha a részvények ára ténylegesen 15 euró alá kerül, az további ösztönzést jelent az ING számára ahhoz, hogy a részvényesek javára megbizonyosodjék arról, hogy az eszköz rendes részvényekké történő átalakításából eredő felhígulás kockázata megszűnt.

(66) E forgatókönyv szerint abban az esetben, ha a vállalkozás három év után (és abból a feltevésből kiindulva, hogy évente osztalékot fognak fizetni, az állam viszont csak a 8,5%-os osztalékszelvényt fogja megkapni) visszavásárolja az eszközt, az állam által keletkeztetett hozam évente 22,1% lesz. Ha a visszavásárlásra öt év után kerül sor, a hozam alacsonyabb, évente 16% lenne, ha pedig a kérdéses időszakban egyáltalán nem fizetnek osztalékot, a hozam is kevesebb lenne: az első esetben 15,9%, a második esetben pedig 9,3%.

(67) Figyelembe véve a (65) és (66) pontot, a Bizottság hihetőnek tartja, hogy az állam befektetéseinek hozama meghaladja majd a 10%-ot. A Bizottság emlékeztet arra, hogy az erősen alárendelt Tier 1 tőke sajátos jellemzője, hogy a hozamot illetően bizonyos szintű bizonytalanság áll fenn. Épp emiatt, továbbá az eszköz természetét figyelembe véve van az, hogy a várt hozamnak 10%-nál magasabbnak kell lennie. Másfelől a Bizottság kedvezően értékeli a (31) pontban említett, az ING és a holland hatóságok által az osztalékfizetést illetően tett kötelezettségvállalásokat [a (31) pont a következőket tartalmazza: »A holland hatóságok kötelezettséget vállaltak arra, hogy mindent megtesznek annak érdekében, hogy az értékpapírok után legalább 10%-os hozamot el lehessen érni[; a] holland hatóságok megítélése szerint e hozamot a 8,5% (a fizetett osztalék szintjétől függően adott esetben nagyobb) mértékű osztalékszelvények és a visszavásárlási lehetőség kombinációja révén nagy valószínűséggel el fogják érni[; a]z ING azt is kijelentette, hogy az osztalékokkal kapcsolatban fenntartja a meglévő politikáját«]. A Bizottság figyelembe veszi azt is, hogy a holland hatóságok újabb bejelentésre vállaltak kötelezettséget, mint azt a (32) pont kifejti, arra az esetre, ha a várt hozamot nem érik el, még ha a Bizottság el is ismeri, hogy az említett hozammal kapcsolatban nem állhat fenn bizonyosság.”

120 Az eredeti határozat (63)–(67) pontjában – igaz, a szóban forgó támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének, nem pedig a magánbefektető elve alkalmazásának mérlegelése keretében – kifejtett megfontolásokból következik, hogy a Bizottság az eljárás e szakaszában teljes mértékben tudatában volt az eredeti megállapodás által biztosított különböző lehetőségeknek, valamint az elképzelhető forgatókönyveket illetően ezzel összefüggésben vázolt valószínűségeknek. A Bizottság által a beadványaiban hivatkozott 31%-os hozam egyértelműen a maximumot, nem pedig valamilyen érinthetetlen és visszavonhatatlan záradékot vagy a várt hozam értékelése alapjául szolgáló egyedüli referenciaalapot képezi.

121 Másfelől a Bizottság által az eredeti határozatban végzett mérlegelésből az is következik, hogy a Bizottság 2008 novemberében úgy ítélte meg, hogy a tőkejuttatás során kibocsátottaknak megfelelő típusú értékpapírokért a piac által várt hozam – „tükrözve a válságban lévő piac állapotát” – „15% körül vagy afelett” volt. E hozamot a Bizottság túl jelentősnek ítélte, és e szakaszban megelégedett „10%-nál magasabb” hozammal. Ebből következik, hogy a Bizottság figyelembe vette, hogy a magánbefektetők érdeklődhetnek az ilyen értékpapírok iránt. Mi több, nem zárható ki, hogy e befektetők 2009 novemberében, vagyis olyan időpontban is érdeklődhettek az ilyen értékpapírok iránt, amikor a pénzügyi válság kevésbé volt érezhető, és amikor azt lehetett gondolni, hogy a piac által várt hozam kevésbé jelentős, mint ezt a Bizottság is elismeri.

122 Márpedig ezzel összefüggésben a Bizottság a megtámadott határozatban nem folytatott le vizsgálatot annak meghatározása érdekében, hogy a visszatérítési feltételek módosítását követően a holland államnak biztosított, 15% és 22% közötti hozam miért nem felelt meg annak, amit ésszerűen várhatott a hasonló helyzetben lévő, vagyis a tőkejuttatás során kibocsátottaknak megfelelő típusú értékpapírok olyan jogosultjaként eljáró magánbefektető, akinek részére a kibocsátó visszatéríthet.

123 Másodszor, a felperesek által a peres eljárás során előadott, többek között a különböző várt hozamokat és a referenciának számító magánbefektető magatartását illetően a Rothschild-jelentésben és a Rothschild-elemzésekben kifejtett releváns adatokkal kapcsolatban meg kell állapítani, hogy olyan információkról van szó, amelyekkel a Bizottság a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában már rendelkezett vagy rendelkezhetett. Valójában a Bizottság megtagadta, hogy ezeket az információkat akár hipotetikusan figyelembe vegye, mivel az okfejtése azon a téves ténybeli előfeltevésen alapult, mely szerint visszatérítés esetén egyedül az eredeti feltételek alkalmazhatók, ami ennek következtében ipso facto meghatározott „bevételszerzéshez való jogot” keletkeztet a holland állam számára. Márpedig a jelen esetben a Bizottság annak vizsgálatával összefüggésben, hogy fennállt-e a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosításához kapcsolódó előny, köteles lett volna figyelembe venni és mérlegelni az ilyen információkat, különösen azokat, amelyek hihetővé teszik azt a feltételezést, mely szerint a magánbefektető hajlamos lett volna a bizonytalanságot bizonyosságra cserélni, ennek kapcsán pedig az esetleges hozam helyett meghatározott és kielégítő mértékű hozamhoz jutni. A Bizottság tehát nem fogadhatta volna el a megtámadott határozatot az ilyen információk figyelembevétele, és annak vizsgálata nélkül, hogy ezek az információk milyen hatással vannak a támogatással kapcsolatos mérlegelésére (lásd a fenti 99. pontot).

124 Ezzel összefüggésben a Bizottság nem állíthatja, hogy a Holland Királyság és az ING számára lehetővé tette, hogy a közigazgatási eljárás keretében ilyen adatokat szolgáltassanak, merthogy megengedte nekik, hogy a határozat tényállást tartalmazó részének tervezetéről állást foglaljanak. A Bizottság ugyanis ésszerűen nem állíthatja, hogy az, hogy néhány órát biztosított nekik arra, hogy 2009. november 6-án állást foglaljanak a tényállás azon ismertetéséről, amelyet a Bizottság a megtámadott határozatba készült foglalni, elegendőnek tekinthető ahhoz, hogy lehetővé tegye az ilyen adatok előadását. Nem csupán arról van szó, hogy a válaszadásra biztosított határidő nagyon is rövid volt, hanem arról is, hogy e szakaszban sem a Holland Királyság, sem pedig az ING nem tudhatta, hogy a Bizottság a visszatérítési feltételek módosításához kapcsolódó támogatás mérlegelése során nem szándékozott a magánbefektető kritériumára hivatkozni. Különösen, a Bizottság e dokumentumban nem fejtette ki, hogy milyen álláspontot képviselt azon kérdéssel kapcsolatban, hogy a holland államot milyen okok alapján illette meg 2,5 milliárd euró „bevételszerzéshez való jog”, továbbá hogy az ING előtörlesztés esetén milyen okok alapján lett volna köteles ilyen összeget fizetni, valamint azon kérdéssel kapcsolatban, hogy milyen következmények származnak a várható és a Bizottság által az új visszatérítési feltételek alapján ismert hozamból. A Bizottság nem válaszolt az egyenlő bánásmódra alapított azon érvre sem, amelyet a holland állam a visszatérítési feltételek módosításának közlése során előadott, és amelyben a Holland Királyság megmagyarázta, hogy a visszatérítési feltételek módosításának az volt a célja, hogy az ING-nek hasonló kilépési feltételeket ajánljon, mint amilyeneket az AEGON-nak és az SNS Reaalnak biztosított.

125 Következésképpen a Bizottság tévesen értelmezte az állami támogatás fogalmát, amikor elmulasztotta mérlegelni, hogy a holland állam a visszatérítési feltételek módosításának elfogadásával úgy járt-e el, ahogy azt a hasonló helyzetbe kerülő magánbefektető tette volna, többek között azért, mert a holland állam előtörlesztésben részesülhetett, ez alkalommal pedig nagyobb bizonyossággal rendelkezett arról, hogy megfelelő ellenszolgáltatás jár neki, figyelembe véve az ezen időpontban fennálló piaci feltételeket.

A visszatérítési feltételek módosításának de facto elemzéséről

126 A Bizottság annak állításával sem igazolhatja az elmaradt haszon fennállását, hogy az ING de facto köteles volt az eredeti visszatérítési feltételek szerint visszavásárolni az értékpapírok egy részét, még ha erre de iure nem is volt köteles; ezt az érvet a megtámadott határozat semmilyen módon nem támasztja alá.

127 Ráadásul azok az indokok, amelyekre a Bizottság először a Törvényszék előtt hivatkozott annak bizonyítása érdekében, hogy az ING de facto köteles volt a 2008. november 11-én végrehajtott tőkeemelés keretében létrehozott értékpapírok egy részét az eredeti visszatérítési feltételek szerint visszavásárolni, nem meggyőzőek, továbbá ellentmondanak azoknak a Holland Királyság, az ING és a DNB által előadott, meggyőzőbb magyarázatok.

128 Ezzel összefüggésben meg kell állapítani, hogy a Holland Királyság és az ING meggyőzően kifejti azokat az indokokat, amelyek alapján az ING mindaddig nem élt az eredeti megállapodás értelmében részére biztosított visszatérítési lehetőséggel, amíg az ING részvények ára jelentősen nem közelítette meg a 15 eurót (lásd különösen a fenti 86. pontot).

129 Ugyanis ezen adatok közül a leglényegesebbek, vagyis mindazok, amelyek arra vonatkoznak, hogy a megtámadott határozat meghozatalának napjáig, azaz 2009. november 18-ig hogyan alakult az ING részvények tőzsdei árfolyama, csakúgy mint e tőzsdei árfolyamok rövid és középtávú alakulására vonatkozóan a tőzsdei elemzők által ebben az időpontban végzett számítások, hozzáférhetők voltak abban az időpontban, amikor a Bizottság meghatározta a további támogatás mérlegelése során figyelembe veendő ténybeli hátteret. A Bizottság e körülményeket nem hagyhatta figyelmen kívül, mivel az ING részvények ára és annak az említett időszakban valószínűsíthető alakulása releváns adatnak minősült annak értékelése szempontjából, hogy az eredeti feltételeknek milyen jelentősége lehetett a „bevételszerzéshez való jog” és a visszatérítési feltételek módosítása alkalmával nyújtott további támogatás állítólagos fennállásának mérlegelése tekintetében.

130 Ezen adatok alapján a Holland Királyság és az ING azt állítja, hogy az ING számára nem volt racionális a tőkejuttatás során kibocsátott értékpapíroknak az eredeti feltételekben meghatározott visszatérítési felárral történő megvásárlása, amennyiben az ING részvények ára 15 euró alatt volt. Ezt az állítást alátámasztja többek között az a feljegyzés, amelyet a Goldman Sachs beruházási bank 2009. május 12-én készített az ING részére, és amely a különböző lehetséges forgatókönyveket, valamint azoknak az ING számára biztosított előnyeit mutatja be többek között a 15 eurós árfolyam küszöbérték-szerepével kapcsolatban, amely kiválthatja az eredeti feltételek szerinti visszatérítést. Az ING részvények tőzsdei árfolyamának 2008 szeptembere és 2010 májusa közötti alakulását bemutató, a Holland Királyság által a Bizottság érvelésére adott válaszként közölt táblázatból is kiderül, hogy a részvények árfolyama mindig jelentősen 15 euró alatt volt, legalábbis 2009. november 18-ig, vagyis a megtámadott határozat elfogadásának időpontjáig. Ezen adatokat nem vonja kétségbe a Bizottság által előadott, annak szükségességére alapított érv, hogy figyelembe kell venni az előtörlesztéshez megkövetelt források megszerzéséhez szükséges részvénykibocsátáshoz kapcsolódó, az ING részvényekre gyakorolt hígító hatást, mint ez kiderül a Holland Királyság által a tárgyalás során ezzel összefüggésben csatolt táblázatból, amely bizonyítja, hogy az ilyen források gazdaságilag racionális feltételek mellett történő megszerzéséhez szükséges küszöbértéket mindenesetre nem érték el.

131 Ezenkívül az ING részvények abban az időpontban valószínűsíthető alakulásával kapcsolatban, amikor a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot, az ING 2009. október végén közzétett különböző elemzői jelentéseket idéz, amelyek értelmében az ING részvények tizenkét hónapos célárfolyama a Nomura által becsült 9 eurótól a Bank of America Merril Lynch által becsült 12,90 euróig terjedt, azzal, hogy az összes többi elemző – vagyis a Citi, a Deutsche Bank, a KBW, a Morgan Stanley és az UBS – 10,60 és 11,50 euró közötti, vagyis jóval a 15 eurós küszöbérték alatti célárfolyamot várt. A Bizottság önmagukban ezeket az adatokat nem vitatja.

132 Másfelől a Holland Királyság és az ING azt állítja, hogy a tőkejuttatás során kibocsátott értékpapírok 2009-ben, az eredeti feltételek szerint történő visszatérítéséhez az kellett volna, hogy az ING részvénykibocsátást hajtson végre, mivel ebben az időpontban nem rendelkezett az ezen értékpapírok visszatérítéséhez szükséges elérhető forrásokkal. Így nem lett volna logikus, ha az értékpapírok 15 eurón történő visszatérítéséhez 15 euró alatti árfolyamon bocsát ki részvényeket. Az ING csak jóval később lett volna képes arra, hogy a kibocsátott értékpapírokat a fennmaradó nyereségből – és még mindig azzal a feltétellel, hogy nem fizet osztalékot –, illetve a végrehajtott átruházások bevételéből visszatérítse.

133 A Bizottság által e körülmények relevanciájának cáfolata érdekében előadott érveknek (lásd a fenti 82–87. pontot) nem lehet helyt adni. Így az, hogy az ING részvények árfolyama 2001 körül a 43 eurót is elérte, nem lehet elegendő az e részvények árfolyamának a 2008-as pénzügyi válság kezdetétől a megtámadott határozat elfogadásáig tapasztalt tényleges alakulására, valamint az elemzők által ebben az időszakban előrejelzett alakulásuk ismertetésére alapított érvek megkérdőjelezéséhez. Hasonlóképp, az ING azon kifejezett szándékára alapított észrevételek, hogy amint lehet, visszatérít, nem vitathatják el az ING számára biztosított lehetőség jogi jelentőségét, valamint e vállalkozás ahhoz fűződő érdekét, hogy éljen e lehetőséggel, tekintettel a részvények tőzsdei árfolyamának tényleges alakulására, amitől az eredeti feltételek alapján történő visszatérítés költsége, végeredményben pedig annak eshetősége függött. Továbbá a Bizottság által idézett szándéknyilatkozatok csak a bennük foglaltakat bizonyítják, vagyis azt, hogy amennyiben lehetséges, az ING visszatérít. Az erre irányuló döntés azonban a felperesek által ezzel összefüggésben hivatkozott azon objektív és racionális adatok összességétől függött, amelyek valóságát a Bizottság nem tagadhatta, mint azt a megtámadott határozatban téves feltevésből kiindulva teszi.

134 Az eddigi megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy az ING a tőkejuttatás összegének az első három év során történő visszatérítését lehetővé tevő jogával csak olyan meghatározott gazdasági körülmények fennállása esetén élt volna, amelyek semmilyen módon nem valósultak meg, sőt, a tőzsdei árfolyamokra és az ING részvények 2009 őszén előrelátható alakulására tekintettel még csak valószínűek sem voltak. A megtámadott határozat tehát e tekintetben is hibás, amennyiben a Bizottság elmulasztotta megvizsgálni az annak értékelése során figyelembe veendő valamennyi releváns adatot, hogy fennállt-e az előtörlesztés esetén „2,5 milliárd euró mértékű bevételszerzéshez való jog”.

135 Mindazonáltal, még ha úgy is tekintjük, hogy a Bizottság az állam részéről elmaradt hasznot állapíthatott meg, nem helyesen határozta meg ezen állítólagos elmaradt haszon mértékét. Így a Holland Királyság és a Bizottság által ezzel kapcsolatban előadott érvek (lásd a fenti 83. és 84. pontot) olvasata alapján kiderül, hogy a Bizottság a további támogatás összegének értékelése során elmulasztott figyelembe venni egy, a támogatás fogalmának elemezése szempontjából releváns további adatot. A visszatérítési feltételek módosítása után ugyanis az előtörlesztés időpontjában felhalmozódott kamatoknak megfelelő osztalékszelvény fizetése már nem függött a rendes részvények tulajdonosainak történő osztalékfizetéstől, mint ez az eredeti feltételek alapján még így volt. A holland állam így olyan pénzösszegre vált jogosulttá, amely korábban nem feltétlenül járt volna neki, hiszen a kifizetése az ING azon döntésétől függött, hogy az ING fizet-e osztalékot, vagy sem.

136 A Bizottságnak a megtámadott határozat elfogadása időpontjában, vagyis 2009. november 18-án tudomása volt ilyen adatról, amely magukból a módosított feltételekből következik. Ráadásul attól kezdve, hogy a Bizottság a visszatérítési feltételek két változatának összehasonlítása mellett döntött, figyelembe kellett volna vennie az e változatok közötti eltéréseket annak meghatérozása érdekében, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásról van-e szó (lásd a fenti 111. pontot). A Bizottság a szóban forgó eltérést – vagyis azt, hogy az előtörlesztés időpontjában felhalmozódott kamatoknak megfelelő osztalékszelvényt feltétlenül fizetni kell – nem hagyhatta volna figyelmen kívül, mivel ez az eltérés meghatározó volt azon kérdés mérlegelése szempontjából, hogy a visszatérítési feltételek módosítása az ING számára további előny nyújtásával járt-e. Ezenkívül a Bizottság megfelelő időn belül ésszerűen rendelkezhetett a visszatérítési feltételek módosításának mérlegelése szempontjából releváns információk egy részével, amely módosítást az ING a 2009. év második negyedévében elért üzleti eredményéről szóló, 2009. augusztus 12-i sajtóközleményében hozott a nyilvánosság tudomására, mely szerint „az ING úgy döntött, hogy a 2009. évre nem fizet köztes osztalékot a rendes részvények után”.

137 Ezzel összefüggésben nem fogadható el a Bizottság azon érve, amely szerint az említett eltérést a holland állam nem hozta kifejezetten a tudomására, vagy amely szerint a hibát a tényállást tartalmazó rész 2009. november 6-án közölt tervezetének olvasata keretében nem azonosították (lásd a fenti 84. pontot). Mint az ugyanis a fenti 136. pontban már megállapítást nyert, ez az eltérés – magából a Bizottság által választott megközelítésből eredően – az EK 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott előny azon fogalmának szerves része, amelyre tekintettel a Bizottságnak a tényállást minősítenie kell, figyelembe véve az e szempontból releváns valamennyi adatot. Másfelől azt is meg kell állapítani, mint azt a Holland Királyság is előadja, hogy a Holland Királyságnak nem állt módjában felmérni a Bizottság által végzett mérlegelés terjedelmét, mivel nem volt tudomása sem a Bizottság által a visszatérítési feltételek módosítását illetően kialakítani tervezett minősítésről, sem pedig arról, hogy a Bizottság milyen választ szándékozik adni a Holland Királyság által a közigazgatási eljárás során e módosítás magyarázata érdekében előadott érvekre.

138 A Bizottság nem kifogásolhatja a felperesekkel szemben, hogy a fent említett eltéréssel kapcsolatban ne bocsátották volna rendelkezésére az összes releváns információt, mivel a fenti 107. pontban említett kötelezettségével ellentétben elmulasztott ezzel kapcsolatban további felvilágosításokat kérni, amit pedig eredetileg, a tőkejuttatással kapcsolatos intézkedés vonatkozásában megtett, illetve elmulasztotta megindítani az EK 88. cikk (2) bekezdésében szabályozott hivatalos vizsgálati eljárást, amennyiben a visszatérítési feltételek módosítása kétségeket vetett fel e módosítás közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, mint ahogy ezen eljárást pedig az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés esetében megindította. Mindenesetre az ennek kapcsán elkövetett hibát a Holland Királyság és az ING csak a megtámadott határozat meghozatalát követően fedezte fel.

139 A jelen esetben, mivel az ING a 2009. évre nem fizetett osztalékot, a holland állam a módosított feltételek értelmében biztosított előny címén – az eredeti feltételekkel összehasonlítva – a 2009. december 21-én teljesített előtörlesztés alkalmával 258,5 millió euró összegben részesült. Jóllehet a Bizottság a megtámadott határozat elfogadásakor nem ismerhette ezt az összeget, szükségképpen fel kellett volna vetnie azt a kérdést, hogy az ilyen kifizetés lehetősége milyen hatással van a megtámadott határozatban említett további támogatás összegére. Hasonlóképp, a Holland Királyság által helyesen kifejtett okokból a holland állam a 2009-es előtörlesztés esetén az eredeti feltételek alapján nem számíthatott volna osztalékszelvény fizetésére, mivel az ING ezen üzleti évre nem fizetett osztalékot (lásd a fenti 83. pontot).

140 Következésképpen, még ha fel is tételezzük, hogy a Bizottság által kialakított további támogatásnak minősítés helyes, a holland államnak a visszatérítési feltételek módosítása folytán „elmaradt haszna” nem lehet hozzávetőleg 2 milliárd euróval, vagyis az 1,79 és 2,2 milliárd euró közötti összeggel egyenlő, mint az a megtámadott határozatban szerepel, hanem ennél szükségképpen kisebb, az előtörlesztés időpontjában felhalmozódott kamatok arányában csökkentett összegűnek kell lennie.

141 Végül – ellentétben a Bizottság állításával (lásd a fenti 84. pontot) – a két összeg közötti különbség a jelen ügyben nem lehet teljesen irreleváns, mivel a Bizottság a megtámadott határozatban maga akarta meghatározni a támogatás összegét. E különbség ugyanis önmagában komoly és jelentős összeget képviselhet, amely több száz millió euróban számszerűsíthető. Ezért nem vethető el az a feltételezés, mely szerint az egyedül a módosított feltételek szerint biztosított ilyen ellenszolgáltatás figyelembevétele hatással lehetett volna a Bizottság mérlegelésére, mind a támogatás EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti minősítése, mind pedig a közös piaccal való összeegyeztethetőségének az EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján történő mérlegelése szintjén, különösen az ING hozzájárulásának értékelését vagy a versenytorzulások orvoslására hivatott intézkedések terjedelmét illetően.

142 Így a megtámadott határozat ténybeli hibában szenved, amely érvényteleníti a Bizottság által a támogatás fogalmára vonatkozóan végzett mérlegelést. A Bizottság által a szóban forgó támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozóan lefolytatott mérlegelést illetően e hibából eredő következmények vizsgálatára az alábbi 147. és azt követő pontokban kerül sor.

A további támogatásnak minősítéssel kapcsolatos következtetés

143 Az eddigiek összességéből következik, hogy mivel a Bizottság a megtámadott határozatban elmulasztotta bizonyítani, hogy a visszatérítési feltételek módosítása olyan előnyt biztosított az ING-nek, amelyet a holland államéval azonos helyzetbe kerülő magánbefektető nem nyújtott volna, továbbá mivel a Bizottság tévedett az említett előny összegével kapcsolatban, a megtámadott határozat jogellenes, amennyiben az e határozat (98) preambulumbekezdésében kifejtett okokból azon a megállapításon alapul, mely szerint a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatásnak minősül.

144 Következésképpen az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapnak helyt kell adni, anélkül hogy állást kellene foglalni a Holland Királyság és az ING által ennek keretében előterjesztett további érvekről.

145 Át kell azonban tekinteni, hogy a jogi aktus indokolását érintő ilyen jogellenességből milyen következmények származnak az aktus rendelkező részére nézve.

B – A megtámadott határozat indokolását érintő jogellenességnek a határozat rendelkező részére gyakorolt következményeiről

146 Annak érdekében, hogy fel lehessen mérni a megtámadott határozat jogellenességének terjedelmét, amennyiben e jogellenesség a határozat (98) preambulumbekezdésében kifejtett okokból azon a megállapításon alapul, mely szerint a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást jelent, emlékeztetni kell arra, hogy valamely aktus rendelkező része elválaszthatatlan annak indokolásától, így az aktust – amennyiben szükséges – az elfogadásához vezető okok figyelembevételével kell értelmezni (lásd a Bíróság C-355/95. P. sz., TWD kontra Bizottság ügyben 1997. május 15-én hozott ítéletének [EBHT 1997., I-2549. o.] 21. pontját, valamint a Törvényszék T-204/97. és T-270/97. sz., EPAC kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. június 13-án hozott ítéletének [EBHT 2000., II-2267. o.] 39. pontját). Igaz ugyan, hogy kizárólag valamely határozat rendelkező része alkalmas joghatások kiváltására, a határozat indokolásában megfogalmazott megállapítások alávethetők az uniós bíróság jogszerűségi vizsgálatának annyiban, amennyiben a sérelmet okozó aktus indokolásaként ezen aktus rendelkező részének szükséges alátámasztását jelentik, vagy ha ezen indokolás alkalmas a szóban forgó aktus rendelkező részében hozott döntés lényegének megváltoztatására (lásd a Törvényszék T-81/07–T-83/07. sz., KG Holding és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2009. július 1-jén hozott ítéletének [EBHT 2009., II-2411. o.] 46. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

147 Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy a jelen esetben a Holland Királyság a megtámadott határozat 2. cikke első bekezdésének megsemmisítését kéri, amely többek között azon – a határozat (98) preambulumbekezdésében kifejtett – a megállapításon alapul, mely szerint a visszatérítési feltételek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást jelent, míg a DNB által támogatott ING az első kereseti kérelmében lényegében a megtámadott határozat 2. cikke első bekezdésének és e határozat 2. cikke második bekezdésének, valamint e határozat II. mellékletének megsemmisítését kéri, amennyiben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása 2 milliárd euró mértékű további támogatást jelent.

148 E megsemmisítési kérelmek vizsgálata érdekében meg kell határozni, hogy mennyiben hatnak ki a rendelkező részére a Bizottság által akkor elkövetett hibák, amikor a megtámadott határozatban úgy ítéli meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást jelent, ennek kapcsán pedig különbséget kell tenni aszerint, hogy e hibák milyen hatással vannak egyrészt a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdésére, másrészt pedig e határozat 2. cikkének második bekezdésére és II. mellékletére.

1. A megtámadott határozat 2. cikke első bekezdésének jogszerűségéről

149 Ezzel összefüggésben a megtámadott határozat indokolásából, különösen pedig a (98) preambulumbekezdéséből világosan kiderül, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a visszatérítési feltételeknek a Holland Királyság által a közigazgatási eljárás során közölt módosítása alkalmával a holland állam „további, körülbelül 2 milliárd [euró] támogatást” nyújtott az ING-nek.

150 Ezt követően a Bizottság akkor is vette figyelembe e további támogatást, amikor a Holland Királyság által az ING „illikvid eszközökre” képzett hitelkerete és szerkezetátalakítási terve keretében nyújtott támogatás (a továbbiakban: szerkezetátalakítási támogatás) teljes összegét határozta meg. A megtámadott határozat (106) preambulumbekezdésében – amely lezárja a támogatás fennállásának az EK 87. cikk (1) bekezdésére tekintettel történő mérlegelését – a Bizottság kijelentette, hogy „[e]zért az ING összesen [12–22] milliárd [euróig] terjedő szerkezetátalakítási támogatásban [részesül], továbbá 17 milliárd [euró] egyéb támogatásban, amely a bank RWA-jának körülbelül 5%-át teszi ki”.

151 A Bizottság a Törvényszék írásbeli kérdéseire adott válaszként pontosította, hogy csak a 17 milliárd euró egyéb támogatás volt az, amely az ING Bank RWA-jának hozzávetőleg 5%-át tette ki, mivel az okfejtés e szakaszában a már nyújtott vagy később nyújtandó biztosítékokat a Bizottság nem vette figyelembe. Az írásbeli kérdésekre adott válaszok alapján az is megállapítható volt, hogy e 17 milliárd euró összeg a következőképpen volt lebontható: először is, a tőkejuttatással kapcsolatos támogatás összege, vagyis 10 milliárd euró, mint azt a megtámadott határozat (97) preambulumbekezdése megjegyezte; másodszor, a visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatos támogatás összege, vagyis hozzávetőleg 2 milliárd euró, mint azt a megtámadott határozat (98) preambulumbekezdése megjegyezte, harmadszor pedig az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedéshez köthető támogatás összege, vagyis 5 milliárd euró, mint azt a megtámadott határozat (99) preambulumbekezdése megjegyezte.

152 E pontosítások lehetővé teszik a megtámadott határozat rendelkező része 2. cikkének első bekezdésében említett „szerkezetátalakítási támogatás” fogalmának értelmezését, amely bekezdés szerint „[a] Hollandia által az ING részére nyújtott szerkezetátalakítási támogatás [az EK 87. cikk] (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül”. Az eddigiekből ugyanis egyértelműen következik, hogy a további támogatás az e rendelkezésben említett szerkezetátalakítási támogatás alkotóelemét képezi, amely rendelkezés nem tesz különbséget e támogatás különböző elemei között.

153 Következésképpen, figyelembe véve a megtámadott határozatban kialakított új támogatásnak minősítés hibáit, a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdését teljes egészében meg kell semmisíteni, mivel az többek között a megtámadott határozat (98) preambulumbekezdésében kifejtett okokból azon a megállapításon alapul, mely szerint a visszatérítési feltételek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást jelent.

2. A megtámadott határozat 2. cikke második bekezdésének és e határozat II. mellékletének jogszerűségéről

154 Meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat rendelkező része 2. cikkének első bekezdése után, amely a Holland Királyság által az ING-nek nyújtott valamennyi szerkezetátalakítási támogatást az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősít, e rendelkezés második bekezdése kimondja, hogy „[e] támogatás összeegyeztethető a közös piaccal, a II. mellékletben megállapított kötelezettségvállalásokra is figyelemmel”, amely melléklet mindjárt az elején megjegyzi, hogy „[a] szerkezetátalakítási támogatás tekintetében a következő kötelezettségvállalásokat kell tiszteletben tartani”. A további támogatás, amely a szerkezetátalakítási támogatás egyik alkotóeleme, így szerves részét képezi Bizottság által végzett mérlegelésnek, amikor a Bizottság ez utóbbi támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről határoz.

155 E következtetést megerősíti a megtámadott határozat indokolása. A (141) preambulumbekezdés a szerkezetátalakítási támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontjára tekintettel történő mérlegeléséről szóló részben ugyanis, a támogatás összege és az abból eredő versenytorzulások mérlegelése kapcsán olyan „jelentős összegű támogatásra” utal, „amely az ING Bank RWA-jában kifejezve az RWA 5%-át képviseli”. Az RWA 5%-os küszöbértékére történő ezen utalás bizonyítja, hogy a Bizottság figyelembe vette az ezt megelőzően a megtámadott határozat (106) preambulumbekezdésében hivatkozott 17 milliárd euró összeget (lásd a fenti 150. és 151. pontot). Ugyanígy, a Bizottság a megtámadott határozat (157) preambulumbekezdésében hangsúlyozta, hogy „a szerkezetátalakítási terv keretében előterjesztett további támogatási intézkedéseket, azaz a Core-Tier 1 értékpapírok Hollandiától való visszavásárlása feltételeinek módosítását és az előirányozott, kötelezettségekkel kapcsolatos garanciákat szintén összeegyeztethetőnek kell tekinteni a közös piaccal [az EK 87. cikk] (3) bekezdésének b) pontja szerint, tekintettel annak mértékére, ahogyan az intézkedések képesek kezelni a szerkezetátalakítási tervben ismertetett piaci torzulásokat, valamint arra, hogy a támogatás segít a kedvezményezettnek fokozni életképességét”, továbbá hogy „[e]z a Hollandia által nyújtott tőke visszafizetésére vonatkozó rendelkezések feltételeinek módosításából származó támogatást is érinti”.

156 A megtámadott határozat rendelkező részének és indokolásának olvasata alapján tehát lehetetlennek bizonyul a további támogatást a rendelkező résztől és az azt alátámasztó indokolástól elválasztani, amikor a Bizottság által mind a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségével, mind pedig az annak érdekében megkövetelt kötelezettségvállalások szintjének meghatározásával kapcsolatban végzett mérlegelés vizsgálatáról van szó, hogy a támogatást összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani.

157 Ezzel összefüggésben az írásbeli kérdésekre és a tárgyalás során feltett kérdésekre adott válaszokból kitűnik, hogy a felek ellentétes álláspontot képviselnek azzal kapcsolatban, hogy a kért megsemmisítés milyen mértékben lehet hatással a megtámadott határozat II. mellékletére, amely az annak érdekében betartandó kötelezettségvállalásokat tartalmazza, hogy az e határozat 2. cikkében említett szerkezetátalakítási támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani. Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a Holland Királyság világossá tette, hogy véleménye szerint az általa kért megsemmisítés az e határozat II. mellékletében meghatározott kiegyenlítő intézkedések érvénytelenségét is eredményezheti, mivel e melléklet többek között a további támogatás összegének a figyelembevételén alapul. A Holland Királyság, az ING és a DNB szerint továbbá szükséges és arányos kapcsolat áll fenn az állam által nyújtott szerkezetátalakítási támogatás összege és az e támogatás folytán bekövetkező versenytorzulások orvoslása érdekében bemutatott intézkedések mértéke között. A Bizottság ezzel szemben úgy véli, hogy az, ha a szerkezetátalakítási támogatás összegéből 2 milliárd eurót visszavenne – ami azt jelentené, hogy a bekövetkező versenytorzulások orvoslásához szükséges intézkedések mérlegelése érdekében alapvetően a tőkejuttatás címén nyújtott, 10 milliárd euró összegű támogatást, valamint az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés keretében nyújtott, 5 milliárd euró összegű támogatást venné figyelembe –, semmilyen módon nem befolyásolná a bekövetkező versenytorzulások orvoslása érdekében bemutatott intézkedések mértékét.

158 A Törvényszék ez utóbbi megközelítést nem fogadhatja el annak meghatározása során, hogy a kért megsemmisítés milyen mértékben hat ki a megtámadott határozatra. Még ha ugyanis a kiegyenlítő intézkedések mértéke főszabály szerint közvetlenül és arányosan is függ a nyújtott támogatástól, amelynek mérlegelése a jelen esetben nem elhanyagolható részben hibás, a megtámadott határozatból világosan kitűnik, hogy a Bizottság e kérdést a tőkejuttatással kapcsolatos támogatásból, a visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatos támogatásból, valamint az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedéssel összefüggő támogatásból álló szerkezetátalakítási támogatásra, vagyis összesen 17 milliárd euró összegű támogatásra tekintettel vizsgálta.

159 A Bizottság az átala elkövetett hibák következtében már nem állíthatja –  mint azt a megtámadott határozat (106) és (141) preambulumbekezdésében teszi –, hogy a szóban forgó támogatás „az RWA 5%-át képviselő” olyan „jelentős összeget” képez, amelynek alapján a kiegyenlítő intézkedéseket mérlegelte.

160 Következésképpen, mivel a megtámadott határozat 2. cikkének első bekezdése az EK 87. cikk (1) bekezdésére tekintettel jogellenes, amennyiben a megtámadott határozat (98) preambulumbekezdésében említett, mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást magában foglaló szerkezetátalakítási támogatást állami támogatásnak minősíti, e jogellenesség szükségképpen az említett határozat 2. cikke második bekezdésének, valamint e határozat ehhez kapcsolódó II. mellékletének jogellenességét is eredményezi, mivel a támogatásnak az e második bekezdésben hivatkozott összeegyeztethetősége olyan elemzéstől és kötelezettségvállalásoktól függ, amelyek tartalmát a határozat 2. cikkének első bekezdésében meghatározott, a további támogatást magában foglaló szerkezetátalakítási támogatásra tekintettel kell mérlegelni.

161 E következtetésre tekintettel, valamint az eljárásgazdaságosság érdekében nem szükséges, hogy a Törvényszék megvizsgálja a T-33/10. sz. ügyben felhozott második és harmadik jogalappal kapcsolatban az ING és a Bizottság által előadott érveket, amelyek az elemzés későbbi szakaszára vonatkoznak, és azt feltételezik, hogy a megtámadott határozat 2. cikkében említett szerkezetátalakítási támogatást helyesen minősítették, ami a jelen ügyben nem így van.

A költségekről

162 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §-a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság a jelen ügyben pervesztes lett, a Holland Királyság, az ING és a DNB kérelmeinek megfelelően őt kell kötelezni a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács)

a következőképpen határozott:

1) A Törvényszék a T-29/10. és T-33/10. sz. ügyeket a jelen ítélet meghozatala céljából egyesíti.

2) A Törvényszék a Hollandia által az ING illikvid eszközökre képzett hitelkerete és szerkezetátalakítási terve tekintetében nyújtott, C 10/09. (korábbi N 138/09.) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18-i 2010/608/EK bizottsági határozat 2. cikkének első bekezdését és 2. cikkének második bekezdését, valamint e határozat II. mellékletét megsemmisíti.

3) A Törvényszék az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.

Kihirdetve Luxembourgban, a 2012. március 2-i nyilvános ülésen.

Aláírások

Tartalomjegyzék

A jogvita alapját képező tényállásII – 2

1.  Az ING-nek nyújtott támogatási intézkedésekII – 3

2.  Az e támogatási intézkedésekkel kapcsolatos közigazgatási eljárásokII – 4

3.  A megtámadott határozat tartalmaII – 11

Az eljárás és a felek kérelmeiII – 16

A jogkérdésrőlII – 19

A –  A további támogatásnak minősítésrőlII – 20

1.  A felek érveiII – 20

a)  Az EK 87. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos érvekrőlII – 20

A tőkejuttatás címén nyújtott támogatás összegével kapcsolatban a megtámadott határozatban lefolytatott mérlegelés hatásárólII – 21

A tőkejuttatás valamennyi vonatkozása vizsgálatának szükségességérőlII – 22

A visszatérítési feltételeknek a magánbefektető elvére tekintettel történő összehasonlításárólII – 23

–  A Bizottság okfejtésének kiindulópontjárólII – 23

–  Az új feltételek által az államnak biztosított előnyrőlII – 25

–  A magánbefektető magatartásárólII – 26

–  A Holland Királyság által szolgáltatott adatokrólII – 29

Az AEGON-nak és az SNS Reaalnak biztosított feltételekkel való összehangolásrólII – 30

b)  A gondossági és az indokolási kötelezettséggel kapcsolatos érvekrőlII – 31

2.  A Törvényszék álláspontjaII – 32

a)  A támogatás fogalmával és a bírósági felülvizsgálat terjedelmével kapcsolatos megjegyzésekII – 32

b)  A visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatban a megtámadott határozatban levezetett okfejtés mérlegeléseII – 36

A visszatérítési feltételek módosításának de iure elemzésérőlII – 38

A visszatérítési feltételek módosításának de facto elemzésérőlII – 43

A további támogatásnak minősítéssel kapcsolatos következtetésII – 47

B –  A megtámadott határozat indokolását érintő jogellenességnek a határozat rendelkező részére gyakorolt következményeirőlII – 47

1.  A megtámadott határozat 2. cikke első bekezdésének jogszerűségérőlII – 48

2.  A megtámadott határozat 2. cikke második bekezdésének és e határozat II. mellékletének jogszerűségérőlII – 49

A költségekrőlII – 52

* * Az eljárás nyelvei: holland és angol.